公办高职院校PPP办学治理结构要素及组织原则探索

孙杨　王颖

[摘要]公办高职院校引入PPP办学模式是以经济供给侧改革倒逼高职教育供给侧改革的一次重大理论创新和实践探索，核心是构建基于深层资本及产权纽带关系的“政行校企发展共同体”。PPP办学治理结构由四要素构成——“伙伴关系构建”“职教公共服务提供”“风险承担”“经济利益共享与社会责任担当”。通过融汇诸组织原则——“和谐”“变化”“平衡”“比例”“运动”“集约”和“主导模式”来控制和整合四要素以确保整体治理秩序。PPP办学模式的稳定长效发展需要通过国家政策顶层设计的“微刺激”和基层院校治理理念、治理组织和治理机制改革的“强刺激”双管齐下，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的宏观调控作用，实现系统治理、依法治理、源头治理、综合治理。

[关键词]公办高职院校 混合所有制改革 PPP办学模式 政行校企发展共同体 多主体治理结构

[作者简介]孙杨（1983- ），女，河北秦皇岛人，南通职业大学高教研究所，助理研究员，博士；王颖（1982- ），女，江苏南通人，南通职业大学通商研究所，助理研究员，硕士。（江苏 南通 226000）

[课题项目]本文系国家社会科学基金“十二五”规划2014年度教育学重点课题“职业教育校企合作双主体办学的治理结构、实现途径和政策研究”（项目编号：AJA140003）的子课题“校企合作双主体办学治理结构和实现途径的实证研究”和2017年江苏省高等教育教改研究立项重点课题“江苏高职教育结构和形态变革研究”（项目编号：2017JSJG441）的研究成果。

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）18-0042-07

高素质技术技能型人才大军是推动工业社会转型升级的第一要素。如今我国工业社会发展面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”以及产业结构和就业岗位深刻调整的严峻挑战，迫切要求加快构建现代职业教育体系，全面提升人力资源的整体素质，变“人口红利”为“人才红利”。

产教融合、校企合作是现代高职院校的基本办学模式，是培养高素質技术技能人才的核心策略。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等教育纲领性文件均明确提出要发挥企业的重要办学主体作用，加快职业学校治理结构改革，积极探索发展股份制、混合所有制职业学校，允许行业企业等社会力量以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权益，建立健全职业学校理事会制度，切实解决人才培养供给侧和产业需求侧在体制机制、结构形态和质量水平上的错位脱节问题，促进教育链、人才链与产业链、创新链的有效衔接。

职业教育领域的混合所有制改革如果不以公办高职院校为主要改造对象，如果不能在公办高职院校取得显著突破和成效，也就失去了最基本的载体与意义。因此，近年来关于公办高职院校引入PPP办学模式的学理探索和试点实践方兴未艾。

一、公办高职院校引入PPP办学模式的机遇和挑战

2014年，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，要加大非公社会资本对公共事业的投资力度，建立健全政府和非公社会资本的合作机制（Public-Private Partnership，PPP），通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径，采取特许经营、委托经营、公建民营等方式，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，增强公共产品供给能力。因此，公办高职院校引入PPP模式实现混合所有制办学是国家大力倡导混合所有制经济及其在高职教育领域拓展迁移的重要表现，是以经济领域供给侧改革倒逼高职教育领域供给侧改革的一次重大理论创新和实践探索。

PPP办学模式精准对焦“校企合作”的“靶心点位”，通过资本纽带，将传统意义的产教“理念”融合、“边界”融合上升到深层次的“产权”融合层面，从而形成政行校企利益共享、风险共担的重叠穿透型发展共同体，从源头上解决了公办高职院校人才培养与市场需求相脱节、产教融合流于形式、“校热企冷两张皮”等体制机制的弊端。

但是公办高职院校引入PPP办学模式也面临着诸多逻辑悖论和现实挑战。第一，对政府而言，一方面，期望借助PPP模式撬动社会资本投资高职教育，增加办学经费来源，降低政府财政负担；另一方面，担忧社会资本的介入会导致公办高职院校原有国有资本的侵蚀、异化和流失，削弱学校的公益性本质及政府对学校的掌控力。第二，对公办高职院校而言，在现有法律法规不健全、制度环境不确定的情况下，担心因“混改”丧失在财政拨款、项目申报、教职工福利待遇、管理领导层行政待遇等方面的既有优势，以及陷入不良私方（非公社会资本方，如私企、外企等）的关联交易和灰色套利陷阱中。第三，对非公社会资本方而言，担心被强大的国有资本套牢而丧失话语权和决策权，合法权益和投资收益难以兑现，资金投进去之后遭遇石沉大海的风险。总之，由于缺乏行之有效的治理结构、体制机制和法律政策的规约和保障，多元PPP办学主体在现实心态、利益动机等方面相互疏离，公办高职院校推进PPP混合所有制办学步履维艰且如履薄冰。

公办高职院校引入PPP办学模式，客观上蕴含了私方取得合理合法投资收益的规定和承诺，这就对明确产权边界、完善产权保护制度提出了明确要求，即必须建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。因此，PPP办学的重点不仅在于选择哪些私方进行“混合”，更重要的还在于混合后如何建构科学高效的治理结构，即在相关法律法规框架下，公方（公办高职院校及其所属的地方政府）和私方作为异质办学主体和发展共同体，在PPP办学过程中实现权责义相互制衡和共享共担的组织架构与制度安排。结构建构，要先弄清构成要素及组织原则。因此，建立长效稳定的PPP办学治理结构，首先要明确构成要素以及统摄和整合诸要素并使诸要素秩序化运行的组织原则，这对多元办学主体关系的清晰定位、宏观治理政策的顶层设计及微观课程教学管理的全面革新，对公办高职院校混合所有制改革切口的选择与治理路径的研判，以及集中力量在关键核心领域破局的力度等均具有重要的导航作用。

二、公办高职院校PPP办学治理结构四要素

根据美国高等教育研究专家伯顿·克拉克（B.Clark）在其经典著作《高等教育新论——多学科的研究》（Perspectives on Higher Education：Eight Disciplinary and Comparative Views）中给出的逻辑框架，可以试从组织、经济的视角，以及地位的分析对公办高职院校PPP办学治理结构进行整体把握。第一，组织的视角旨在从内部语境对治理结构进行分析，既包括从学校和企业各自的动机、愿景及其互动共生关系的维度自下而上地剖析治理结构，也包括从政府官员、立法人员、咨询专家的立场和观点自上而下地剖析治理结构。第二，经济的视角旨在从外部语境对治理结构进行观照，包括探索公方和私方、学校人才培养和社会服务职能之间恰当地分配资源的方式，以及PPP办学的社会收益率，即私方为高职教育投资，体现在毕业生身上的人力资本的社会净收益率与用于长期投资项目的投资收益率之间的博弈估算。第三，地位的分析基于分层理论来探讨公方和私方之间的合作关系如何能够跨越物质、时空和文化的鸿沟而保持稳定和可持续发展，学校的地位同它的经济职能和教育职能之间的联系是什么，以及市场配置资源的方式、国家相关政策对多元办学主体地位的变化有何影响等。

因此，根据上述理论体系，一个成熟的公办高职院校PPP办学项目，其治理结构如果萃取到基础本质层面，应由四要素构成：“伙伴关系构建”“职教公共服务提供”“风险承担”“经济利益共享与社会责任担当”。

“伙伴关系构建”是指公方与私方以办学项目为载体而建立的全生命周期合作。其中，私方伙伴引入的是市场竞争机制和长效稳定的活力期望，由此形成的混合所有制办学模式有利于公办高职院校优化体制机制和构建现代职教体系。

“职教公共服务提供”是指公办高职院校通过引入私方资源增加和优化自身的存量资源，从而推进具有职教特点的运营方式的实现与可持续发展。私方也得以进入职教公共服务领域，获得潜在利益和社会声誉。

“风险承担”是指PPP办学项目建设风险的分别承担（风险分配）和共同承担（各方风险的分摊比例）明晰化的制度安排。風险既包括PPP建设项目所遭遇的一般性投资和运营风险，也包括公方引入私方所应承担的决策性风险等。

“经济利益共享与社会责任担当”是指公私合作必须使效率和公平有机整合于职教发展中。具体而言，既要为进入高职教育领域的逐利性私方留有足够的盈利空间，又要防止私方蚕食公方职教资源或将公共职教资源完全私有化。

PPP办学治理结构的衍生过程就是在这四要素的基础上，使PPP办学“四个合作”（合作伙伴选择、合作成果呈现、合作风险承担、合作利益共享与合作责任担当）的运营模式与校企“四个合作”（合作育人、合作办学、合作就业、合作发展）的根本出发点精准对接并螺旋升级的过程，即以合作育人为指向、以合作办学为机制、以合作就业为导向、以合作发展为动力，形成以公私合作为基础、多元主体共建共管共享发展格局的过程。

三、治理结构四要素的组织原则

四要素是治理结构得以衍生的基础，但它们自身很难单独存在，而必须在整个PPP办学项目中紧致地契合在一起。每一个要素都有各自的价值，也有自己的内在诉求。通过融汇诸组织原则——“和谐”“变化”“平衡”“比例”“运动”“集约”和“主导模式”来控制和整合四要素，确保PPP项目最终会发展成一个健康且蕴含自我更新机制的整体，即诸要素融合于系统秩序，并成为有生命力的协调发展（见45页图1）。组织原则是指导性的，用来帮助四要素进入某种建构行为中，也可为形成科学高效的治理结构提供可资借鉴的解决方案，但这些组织原则自身并不是目的，而是通过服从它们以获致最优化的治理结构。

“和谐”是一种凝聚性组织原则，将诸要素关联在一起；诸要素之间相互契合，就会造就和谐。以资产联结为核心的多主体产权制度的引入会弥合异质主体的对抗而产生和谐。具体而言，公方和私方作为两种对立力量在PPP项目中聚合起来，从根本上来说，是通过引入以股份制或混合所有制为显性标志的贯通、整合的产权架构来实现的，即通过产权设计特别是其中的股东认定和股权设定使异质主体在新的所有制关系中彼此契合、互惠互利，消融和改变“两张皮”的现象，缔造共享关联和深度融合的和谐共同体。产权就是对财产的权力，包括归属权、占有权、支配权和使用权，是人们围绕或通过财产而形成的经济权利关系。“变化”是“和谐”的平衡力量。对整体而言，“变化”是组织基础的另外一面。“和谐”将要素纳入整体之中，并通过蕴含“变化”来获得特性和活力，从而摆脱平庸和僵化。PPP办学模式的教育性、经济性和职业性的对照及其辩证关系凸显出“变化”的调性与振幅。

“平衡”原则一是指公办高职院校引入PPP办学模式必须努力实现教育性、经济性和职业性的平衡，既要具有PPP模式固有的经济性特点，又要凸显职业教育本质，关键在于践行“两个坚持”，即坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一。二是指通过健全的市场运行机制和完善的公共财政制度互相配合，在市场配置资源和政府宏观调控的优势互补中探寻公私资源利用效能最大化的平衡点。“比例”原则是指局部的占比应该在与整体的关系中得到思考，而基于此相关性，局部就可创造“和谐”和“平衡”。公办高职院校引入PPP办学模式意味着学校要进行“产业化”改造。如果私方的股份占比低于公方，那么公私主体相接时能够保持它们各自的所有制性质，但是如果私方的股份占比高于公方，那么学校的公有制性质就会遭到威胁，因此“比例”原则直接影响公办高职院校“产业化”改造的深度和力度。

“运动”原则是指一种最具操作性的方向性推力和可持续发展力。PPP办学的“问题导向”与“需求导向”，以及高职教育的“市场化”运营倾向均勾勒出“运动”的形态，并提供绵绵不绝的动能。“集约”原则是指通过删除繁复的细节，将局部关联于整体，从而建构规范和秩序。在PPP办学模式中，私方资源与公方资源双向开放、双向进入，是基于同一法人实体下公私资源的全域对接，在教育链与产业链融合的基础上实现资源的优化配置，体现政行校企一体化育人的统筹性，从而形成集成、集聚与集约效应，避免资源的重复建设、重复投入。

PPP项目的实体化运作需要用到“主导模式”原则。目前公办高职院校PPP办学的主导模式有两种：一是地方政府、公办高职院校、非公社会资本方共同投资举办混合所有制学校。此种模式以国有资本所占比例来区分所有制性质，按混合所有制的要素来设计办学，各主体以土地、设备、知识、技术、管理等要素作价入股，参与办学并享受相应的权益。例如，在一些经济发达但尚无高职院校布局的县级市，可以根据区域经济社会发展对高素质技术技能人才的需求，由政府出资征地、建校舍，吸引市级高水平公办高职院校及行业企业参与办学，共同组建混合所有制高职院校。地方政府以土地、校舍入股；市级公办高职院校以教师、人才、管理和技术专利等入股，并可享受原有公办校生均拨款；私方企业以实体生产设备入股。地方政府吸引人才集聚，公办高职院校品牌复制增强育人效应并服务县域产业发展，私方企业投入实训设备培养适用人才，从而实现多方共赢。温州职业技术学院与瑞安市人民政府及区域骨干企业共建具有混合所有制性质的瑞安学院即为典型案例。

二是委托公方产权代理人并组建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的载体）公司作为项目运营的主体和载体。具体而言，公方首先将拟参与混合所有制办学的国有资产划转入学校经营性资产管理机构名下，由该机构作为学校经营性资产的产权代理人，以规避国有资产流失等现行经济和法律风险。然后由学校经营性资产管理机构与私方共同投资成立混合所有制公司，设置理事会或董事会，公私方按照股份比例确定各自在董事会中的表决权限，根据公司章程聘任总经理及经营团队，按照《公司法》建立现代企业制度，成为一个自负盈亏、财务单独核算的独立法人。最后由该混合所有制公司对公办高职院校的二级学院进行托管。通过制定、签订托管协议来明确各办学主体的权责义，以及财务、资产、人事管理等制度安排。被接管的二级学院作为学校的一个教学机构，属于非法人单位，主要任务是培养高素质技术技能人才、开展技术研发与社会服务，同时根据教育法律法规建立董事会领导下的院长负责制、党政联席会议制度、党支部会议制度和学术分委员会制度。例如，顺德职业技术学院的经营性资产管理公司为顺达资产管理有限公司，该公司与苏州市王森企业管理咨询服务有限公司、广东太艮堡毋米粥餐饮管理有限责任公司和一位自然人合作，共同成立了SPV公司——广东王森烹饪培训公司。四家主体以现金出资，各占一定比例的股份，盈利分红按股权比例分配。再由广东王森烹饪培训公司接管德顺职业技术学院的二级烹饪学院，实行混合所有制办学。

四、公办高职院校PPP办学治理结构蓝图

依据上述“和谐”“变化”“平衡”“比例”“运动”“集约”和“主导模式”的治理结构四要素组织原则，本研究尝试从治理理念、治理组织、治理机制三个方面对公办高职院校PPP办学治理结构进行规划设计。

首先，在治理理念方面，公私方应通过平等协商的方式签订具有法律效力的PPP办学项目合作意向书和备忘录，明确规定目标、任务、内容、形式、权利、责任、义务、履行期限等必要事项；充分发挥产业与PPP项目对接优势，政行校企联合组建技术研发，成果孵化、转化，商品生产、推广与营销中心或平台，并将这些载体内嵌到人才培养、科学研究、社会服务、文化创新等高职教育基本职能中，建立跨行业、跨专业集群，依托“产学研发展共同体”打通人才培养、技术创新、产业转化与社会价值实现各个环节；以资源配置及其使用的市场化为导向，引入单位时间效益比、成果转化率等创新型绩效评价指标，在资源共享、物质融合的基础上提升办学资源优化配置与整合的现实成效。

其次，在治理组织方面，公私方通过签订合作意向书与备忘录共同组建理事会/董事会以及特殊目的监管机构（见47页图2）。作为PPP混改主体的公办高职院校，还要注重发挥教授会、教代会、工会等内部治理组织的咨询、协商、审议与监督作用，實现所有权与经营权、产权与治权相分离，以及决策权、监督权和执行权相互协调与制衡；将党委领导下的校长负责制与董事会制有机耦合，实行“党委领导、校长负责、董事会监督”的组织模式，建立起“产权明晰、多方参与、科学决策、民主管理和运行高效”的现代组织制度及文化。

再次，在治理机制方面：（1）弥补相关法律法规的缺失和化解现行法规冲突是必须解决的首要问题，从而在国家立法层面规范教育产权市场的准入、交易、竞争和退出机制，保障不同所有制投资主体的产权及产权收益。政府要遵循“清法—补法—定法”的原则建立健全PPP办学法律法规体系，包括清理或废除与之不相适应或相悖的陈规旧法，对PPP办学主体的法律地位、产权归属以及资产管理等内容进行法律补充，以及制定出台PPP办学专项法律法规和规范国有资产使用的单行配套法，如《职业院校PPP办学指导意见》《国有教育资产处置管理办法》等。（2）政府要健全PPP办学项目教育经费的分担机制，明晰教育事权和财权支出责任，同时给予PPP办学项目在经费支持、税费优惠、财政贷款等方面的优惠政策，提高PPP项目生均经费标准和财政拨款标准，设立优秀奖补专项经费，支持公办高职院校扩大PPP项目招生和办学规模。政府还要赋予公办高职院校在PPP项目中的专业设置、课程建设、校领导与师资聘任、学生招录等方面充分的自主权以及开放学费收取的适度自由权；同时，积极宣传多元办学主体共进共退、互惠互利的共同体文化，破除传统的“非公即私”二元观念，消除人们对私有资本介入职教领域的顾忌，在全社会营造认同、支持并积极参与PPP办学的和谐开放的舆论环境。（3）政府、行业组织、科研院所等要合力开展PPP项目招标立项、专业人才培养、学习成果认定、办学质量考核等制度标准建设，建立公开、透明、规范的PPP项目立项审批制度、办学红黄牌制度、社会资本准入正负面清单制度、产业发展及技术技能人才预测预警制度；同时，要定期开展PPP办学项目的专项督导，制订质量认证评估指标体系，强化办学绩效评价和质量检测，发布PPP办学质量报告、毕业生年度就业报告、就业跟踪调查报告，对报告发布情况和撰写质量严格把关，把报告完成情况纳为政府相关部门、公办高职院校及私方企业绩效考核的重点内容。

最后，防止国有资产流失是公办高职院校引入PPP办学模式不可触碰的“警戒红线”。国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此产生出来的国有收益转化为非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式导致的流失。公办高职院校可以通过健全国有资产审计体系、经营性产权代理人制度及资产管理绩效考评办法，以及引入专业资产管理团队、第三方审计师、产权设计咨询公司、资产评估机构等对国有固定资产、流动资产、无形资产等进行产权价值评估，以此来提高对国有资产监管的水平；对国有资产分类建账，完善登记、建档和评估流程；建立健全补偿机制来弥补PPP办学政策性和经营性风险可能导致的资产折旧和耗损；与私方签署相关法律协议或条款来规范各方的投资行为及获利形式。

五、小结与展望

公办高职院校引入PPP办学模式是深化产教融合和创新办学体制机制的一项开拓性举措，核心是构建基于深层资本及产权纽带关系的“政行校企发展共同体”，涉及办学理念、人才培养、专业建设、师资队伍培育、产学研转化、资源共享等诸多层面，主要采用“纯”股份制和“特殊目的载体”两种模式。非公社会资本方参与公办高职院校PPP办学，是产业资本对教育资本的市场化改造，旨在以产业资本的引入优化教育资本结构及运行绩效，同时也通过公私资源整合，实现技术、人才、市场等产业环节从量变到质变的“蝶变升级”。

公办高职院校PPP办学的治理结构由四要素构成——“伙伴关系构建”“职教公共服务提供”“风险承担”“经济利益共享与社会责任担当”。通过融汇诸组织原则——“和谐”“变化”“平衡”“比例”“运动”“集约”和“主导模式”来控制和整合四要素以确保整体治理秩序。

PPP办学模式的科学有序治理和持续发展需要用准政府宏观调控之手、用足行业企业主动参与之手、用活院校自主发展之手。通过国家政策顶层设计的“微刺激”和基层院校治理理念、治理组织和治理机制改革的“强刺激”双管齐下，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的宏观调控作用，实现系统治理、依法治理、源头治理、综合治理。

为保障公办高职院校PPP办学模式的稳定长效发展，在治理实践层面需要继续深化政府行政审批制度改革，建立PPP办学项目管理协调委员会或特殊目的监管机构；通过建立联席会、理事会或董事会推进行业企业、科研院所、其他社会组织和公办高职院校共同组建混合所有制产教联盟；以大学章程为统领，完善公办高职院校内部治理结构，形成自我诊断、自我改进的内部质量保证体系；建立健全教育产权交易市场，为生产要素流动和资本流转搭建公平竞争、流动有序、公开透明的交易平台，为学校产权与社会资本的进入与退出，以及股份转让、委托管理等提供明确的法律制度保障，以化解资本逐利性和教育公益性之间的矛盾。

总之，在PPP办学模式下，行业企业凭借其投入的资本、知识、技术、管理等多种要素拥有公办高职院校的部分产权，从而真正成为办学主体和治理主体；反过来，公办高职院校也可以依托股份来集聚行业企业资源，以及压缩政府过分干预办学的权力寻租空间，从根本上形成“投资多体、产权多元、规范自律、自主高效”的办学模式及“集成、集聚、集约”的办学形态，促进人才培养供给侧和产业发展需求侧结构要素的全方位融合。

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