民事执行中轮候查封的若干问题探析

沈玉堂

引言：轮候查封系为了弥补民事执行中禁止重复查封存在的缺陷而出台的补救性措施，轮候查封有助于防止债务人利用禁止重复查封的规定转移财产，其与正式查封同时适用可有效地维护了债权人的利益。结合实践中存在的问题，轮候查封制度还存在需要立法机关予以完善之处。

随着社会经济的发展，同一债务人被多个债权人起诉至法院进而被多个债权人申请强制执行的情形越来越普遍。被执行人的同一财产被多个债权人申请采取查封、扣押、冻结等强制措施，如何在多个申请人之间确定被执行人财产利益归属顺序，不同的国家和地区采取了不同的立法规定。我国1991年颁布实施的《民事诉讼法》第94条明确规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封冻结。自此在我国民事强制执行领域正式确立起“禁止重复查封”的原则。这样的立法规定一致延续至今。

禁止重复查封的规定虽然有利于首先采取查封措施的执行法院拍卖、变卖所查封的财产，但该原则的实施在司法实务中也面临着无法避免的重大缺陷：一旦首封债权通过其他方式得以实现或者首封债权人的诉请未能得到人民法院生效裁判的认可，由于其他债权人无法及时得知首次查封因上述情形被人民法院予以解除，待后续债权人知晓并准备采取查封措施时，债务人早已利用查封真空时期转移财产，后续债权人的执行权益难以得到有效保障。为了弥补禁止重复查封存在的缺陷，2004年2月10日最高人民法院联合原国土资源部、建设部共同发布了《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《协助通知》），《协助通知》的第十九条首次规定了轮候查封制度；2004年10月26日，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》），该司法解释的第二十八条再次明确了人民法院在执行工作中可以对同一财产采取轮候查封、扣押、冻结措施。自此，在司法实践中轮候查封被人民法院广泛采用，与正式查封共同为维护债权人的合法权益发挥着重要的作用。

当前部分地区借贷类案件爆发式增长，同一债务人的特定财产被不同债权人申请采取轮候查封措施的情形越来越多，由于现行《民事诉讼法》对轮候查封并没有规定，有关轮候查封的规范主要存在于上述《协助通知》和《查封规定》两个条文，无论《协助通知》还是《查封规定》仅仅规定了人民法院可以采取轮候查封的措施，但对于轮候查封的具体适用并没有详尽的规范。为了更好地指导司法机关准确适用轮候查封措施，笔者试图运用民事诉讼法基本原理对司法实践中常见的与轮候查封有关的八个方面问题做简要地讨论和分析。

1 已经实施过查封措施的人民法院基于其他当事人申请能否采取轮候查封措施

《查封规定》第二十八条第1款规定：“对已被人民法院查封、扣押、凍结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结”。基于上述规定，很多民事诉讼法学者在论述轮候查封的内涵时认为只有首封法院以外的其他人民法院才可以采取轮候查封的措施，如王娣认为：“所谓轮候查封，是指两个以上人民法院对同一宗土地使用权房屋进行查封的，国土资源，房地产管理部门为首先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续后，对后来办理查封登记的人民法院作轮候查封登记，轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。”谭秋桂认为：“所谓轮候查封、扣押、冻结，是指债务人的财产已经被民事执行机关查封、扣押、冻结的，其他民事执行机关不得再实施查封、扣押、冻结，但可以进行查封、扣押、冻结通知或者办理登记，当前一顺序的查封、扣押、冻结解陈时，已通知或者已登记的次顺位的查封、扣押、冻结立即生效的一种执行制度。”

司法实务中，同一债务人在同一法院被多数债权人因不同的案件先后被起诉、被申请强制执行的案件并不少见，如果严格遵循《查封规定》第二十八条的要求，将轮候查封的法院限定为首封法院以外的其他法院，换言之，如果首先查封财产的法院在其他债权人针对同一财产申请查封时，无权采取轮候查封的话，那么轮候查封制度所具备的弥补重复查封缺陷、防止债务人转移财产的功能大幅降低，无法充分发挥轮候查封制度的作用。对此，2006年1月最高人民法院在《关于同一法院在不同案件中是否可以对同一财产采取轮候查封、扣押、冻结保全措施问题的答复》（[2005]执他字第24号）中，修正了《查封规定》第二十八条将轮候查封法院限于其他法院的规定，正式将首封法院也纳入到轮候查封的主体之中。

2 被查封财产的价值高于首封债权数额时，其他债权人申请人民法院采取的查封措施性质界定

就同一财产债务人被多个债权人申请强制执行时，当首先申请查封同一财产的债权数额小于被查封财产价值时，对于剩余价值的查封属于轮候查封还是属于有效的正式查封？对此，有观点认为，参照《担保法》关于一物多押的规定，前一顺序抵押和后一顺序抵押均为有效抵押，民事执行领域中，第一次查封针对的金额与后续查封对应的金额没有冲突，为保障后续查封申请人的债权利益，应当赋予其正式查封的效力。

笔者以为，由于同一财产的不可分割性，存在于其上的多个查封必然有前后顺序，而现行《民事诉讼法》已经明确“禁止重复查封”原则，对同一财产剩余价值的查封只要在顺序上落后于第一次查封，在性质上就属于轮候查封。这一点不同于实体法中的一物多押情形，因为《担保法》和《物权法》并没有禁止重复抵押。另外，依据“禁止无益查封”的观点，轮候查封制度存在的意义恰恰就在于首封债权人的数额低于被查封财产的价值之情形，如果首封债权数额已经超过被查封财产价值，那么轮候查封就没有意义，基于节约司法资源考量，后续债权人不得申请轮候查封。因此即使首封债权人申请查封后该财产还有剩余价值，后续债权人对剩余价值的查封仍然属于轮候查封，后续债权人的权利须等待首封债权人处置完财产后就剩余的价值才能予以实现。

3 不同债权人针对特定债务人同一财产申请的查封发生在同一天，两个不同的查封属性认定

实践中，不同的债权人针对同一债务人的同一财产同时申请查封措施，不同的执行人员恰巧亦在同一天到财产登记部门办理查封手续，基于不同债权针对同一财产实施的查封行为发生在同一日，如何界定不同查封的顺序？对此，有的法院和财产登记管理部门认为：依据我国《民事诉讼法》相关规定，民事诉讼行为适用的期间单位主要有时、日、月和年。其中以小时为单位，目前只有诉前财产保全适用，其他诉讼行为的单位均以日、月、年为基准。《民事诉讼法》第八十二条第二款规定：“期间开始的时和日，不计算在期间内。”执行过程中的查封行为适用期间的基本单位应当是日，因此根据民事诉讼法关于期间的原理，同一天实施的查封不分顺序，无论执行机关的送达回执、协助执行通知书还是登记部门的记载均为同一日，因此部分法院认为这样的情形属于共同的首次查封，或者是并列的首次查封，处置查封财产时，按债权比例分配变价所得。

笔者认为，查封作为人民法院在执行阶段可以采取的一项重要措施，一旦裁定送达至财产登记部门就立即生效，不可错误地依据《民事诉讼法》关于期间的规定，第二天才发生效力。从第二天开始计算的仅是查封期限，例如：不动产查封期限为三年，那么从送达之日起第二日开始计算三年的查封有效期。实践中尽管针对同一财产的不同查封有可能发生在同一天，但是从技术上来讲，作为协助执行机关或者财产登记机关完全仍然可以区分出前后顺序，实务中以不动产登记部门为例，办理人民法院查封登记的业务一般专设办事窗口，而且查封登记会记载在不动产管理系统中，就同一财产而言，即使在同一天办理查封登记，登记系统也必然会有时间的先后顺序，因此，笔者以为即使不同查封发生在同一天，但是作为财产登记部门应该能够把查封的发生时间明确到具体的几时和几分，信息化系统必然也可以精确到特定的时和分。即使有些地区财产登记仍然采用传统纸质化方式，作为工作人员有义务把办理时间精确到具体的时和分予以记载。这样可以充分有效保护首封债权人的利益，从而敦促权利人尽早采取法律措施维护自己的权利。

4 行政查封、刑事查封已实施的情形下能否采取民事轮候查封措施

4.1 行政机关基于行政管理权限已对特定财产采取行政查封措施时，人民法院在民事执行阶段是否可以采取轮候查封措施

行政管理过程中，行政机关为了调查行政相对人行为的违法性，可能会对行政相对人的特定财产采取查封等行政强制措施，其后行政相对人因民事诉讼案件被债权人申请人民法院对同一财产采取查封措施。此时，人民法院能否采取查封措施？笔者以为，为了防止债务人恶意转移财产，在不违反禁止重复查封的原则前提下，人民法院可以采取轮候查封的措施，待行政机关的行政调查结束解除查封措施时，人民法院的轮候查封随即可以转为正式查封；当行政机关基于法律或者行政法规的授权，可以对查封的财产予以处置变现且享有优先权时，人民法院的轮候查封效力只能及于行政机关处置后剩余的财产价值。反之，如果特定财产已经被人民法院首次采取查封的强制措施，由于《查封规定》第二十八条只授予了人民法院有权采取轮候查封措施，行政机关基于《行政强制法》第二十三条之规定的限制，无权采取轮候查封措施。

4.2 刑事司法机关于刑事诉讼程序已对涉案财产采取查封措施时，人民法院在民事执行阶段是否可以采取轮候查封措施

刑事诉讼中，一方面侦查机关为了查明案件事实而可能对与犯罪有关的财产予以查封，另一方面为了执行刑事判决涉及的财产刑如罚金或没收财产而采取的以处置财产为目的的查封。对于前者，只要民事诉讼中当事人的争议并没有涉嫌刑事犯罪，人民法院仍然可以采取轮候查封措施，待侦查机关侦查终结解除查封后，自动转为正式查封。而对于后者，只要涉案财产所有权属于被执行人（刑事诉讼中已被生效判决要求承担财产刑的罪犯）且属于非违禁物，基于民事债权优先于刑事财产刑的基本原则，刑事执行机关的查封应当让位于后续的民事执行。对此，最高人民法院在2004年7月16日曾经向社会公布《关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定》征求意见稿第十条的规定确认了上述原则。

5 首封债权系普通债权，轮候查封债权系享有优先受偿权时，如何协调两者之间矛盾

司法实务中，很多享有优先受偿的债权人如抵押权人囿于债权还未到期的原因未能及时对抵押物申请查封，而其他债权人在法定优先权人申请查封之前首先采取了查封措施，待优先权人提起诉讼并申请采取强制措施时，优先受偿债权的查封属于轮候查封。当首封法院与优先受偿债权的轮候法院非同一法院，两者之间的冲突不可避免。首封法院由于对财产处置后的价款不具有优先权，往往失去及时启动拍卖、变卖的动力，特别有些案件首次查封系基于财产保全申请而采取的措施，待人民法院做出生效裁判进入强制执行程序往往间隔时间更长，这样的情形导致处于轮候的优先受偿债权因为被查封的财产迟迟得不到处置而无法及时实现。为了协调首封债权与优先债权关于强制执行的冲突，最高人民法院于2016年4月12日发布《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》（以下简称《批复》），正式在首封法院与优先债权执行法院之间确立了移送制度。《批复》仍然坚持首封法院享有优先处置的权力，但对首封法院处置财产的时间提出了明确的要求——60日之内发布拍卖公告或进入变卖程序，超过60日，轮候查封的优先债权法院有权要求首封法院移送，首封法院在收到移送函后15日將查封的财产移送给轮候法院。轮候法院凭移送函办理处置财产手续。

但《批复》没有明确规定首封法院移送财产后，优先债权法院应当如何解决首封法院已经实施的查封。笔者认为，依据民事诉讼的原理，此处移送的仅仅是查封财产的处置权而非首封法院已经受理的执行案件，由于执行该财产的法院已由首封法院变更为优先债权法院，因此优先债权的轮候法院在处置财产前首先应当凭移送函解除首次查封后才能办理拍卖、变卖手续。需要指出的是，如果在首封法院查封之后还有其他轮候查封，甚至该轮候查封的时间也早于优先债权的查封，因轮候查封并没有实际发生法律效力，优先债权法院处置财产时无需解封其他的轮候查封。如果优先债权执行法院处置财产后仍有余额，应当如何保障首封债权人的利益？对此，《批复》要求按照法律规定的清偿顺序分配，如果首封债权依据的法律文书还未生效，优先债权执行法院还应当保留相应的份额。笔者以为，如果优先债权已经完全实现的情形下处置财产仍有余额，优先债权执行法院应当将余额返还给首封法院，首封法院基于原财产存在的查封顺序采取冻结措施，从而保护原首封申请人的权益。

6 申请轮候查封的债权人能否作为案外人提起执行异议之诉

根据最高人民法院2015年5月5日颁布实施的《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》（以下简称《异议规定》），轮候查封的债权人如果认为首封法院的执行行为损害了其债权清偿，如首封法院没有公开拍卖标的物而以较低价格抵偿给首封债权人、远超首封债权数额查封财产、超期处置财产等，轮候债权人有权以利害关系人的身份针对首封法院的不当执行行为提出异议，首封法院对轮候查封的债权人的异议仅进行形式上的审查，一般不涉及查封财产实体权利争议的实质审查。

实践中，轮候查封的债权人也可能提出被查封的财产并不能作为首封债权人执行客体的实体主张，请求撤销或者排除首封法院的执行行为。如首封债权人对应的债务人与轮候查封对应的债务人并非同一主体，但首封法院基于被查封财产实質上属于首封债务人，而轮候查封申请人人认为被查封财产实体上并不属于首封债务人，首封法院无权对财产采取查封措施。此时，由于轮候债权人也并非查封财产的权利人，无法依据《异议规定》第八条与第二十条以案外人的身份提出执行异议，对人民法院作出的异议裁定不服，也无法提起执行异议之诉。笔者以为，基于执行程序不解决实体争议的基本法理，轮候查封债权人提出的执行异议只要涉及查封财产的实体争议，不能一概以利害关系人身份仅做形式上的审查，为了彻底解决查封财产涉及的实体争议，尽管轮候债权人并非查封财产的权利人，但其仍然有权以案外人的身份提出排除首封法院执行的异议，对首封法院做出的异议裁定不服可以向人民法院提起执行异议之诉，通过审判程序判定查封财产的归属，继而厘清首封债权人与轮候债权人的受偿顺序。

7 案外人能否针对轮候查封提起执行异议

根据《民事诉讼法》第二百二十七条之规定，案外人可以基于其系查封财产的权利人为由对首封债权人申请人民法院采取的查封行为提出执行异议，请求人民法院不再执行查封的财产。案外人对人民法院作出的执行异议裁定不服可以提起执行异议之诉。如果被查封的财产上同时存在首次查封和轮候查封时，案外人是否有权利对轮候查封提起执行异议？对此有学者认为案外人针对轮候查封的执行异议人民法院应当予以受理。

笔者以为，案外人能否针对轮候查封提起执行异议取决于轮候查封是否为有效查封，是否已经发生法律效力。如果轮候查封系发生法律效力的正式查封，那么案外人意图实现完全排除强制执行之目的，则必须对包括轮候查封在内的所有查封提出异议；如果轮候查封系未发生法律效力的查封，那么基于节约司法资源、减轻当事人诉累的原则，案外人无需也没有必要针对轮候查封提出执行异议。从设立轮候查封制度的初衷——弥补禁止重复查封所引发的消极影响出发，很显然轮候查封仅是一种效力待定的查封，并没有发生正式法律约束力，如果认为轮候查封一旦做出就已经发生效力，那与重复查封基本无异，而重复查封恰恰是法律所禁止。对此，最高人民法院前常务副院长沈德咏大法官在其主编的《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》一书中认为：“轮候查封由于还不是正式查封，不产生查封的效力”。因此，案外人不应当对轮候查封提起执行异议。

8 充分利用信息化的科技手段，建立首次查封与轮候查封执行信息共享机制

司法实践中，如首封法院与轮候法院非同一法院，尽管《查封规定》要求轮候查封的法院应当向首封法院发出书面通知，但双方就同一被执行人、同一财产采取查封强制措施等信息并不能完全做到及时共享。由于信息不对称，导致轮候查封制度设立后并未能充分发挥其提高执行效率、平衡各债权人利益的价值，甚至由于轮候查封制度的存在，反而阻碍了被执行财产的高效执行。在信息化高度发达的当今时代，最高人民法院完全可以在统一的全国法院执行系统中设置同一被执行人财产信息共享机制。每件执行案件中，如果人民法院对被执行人采取了查封等强制措施，应当及时将查封财产对应的债权数额、查封时间等重要信息输入执行系统。如果同一被执行人因其他案件再次被申请强制执行时，后续法院在执行系统中就可以清晰的看到被执行人的财产已经被采取了强制措施，如果需要采取轮候查封措施，也应当将轮候查封相应的信息输入执行系统，这样首封法院处置财产时在系统中也能共享轮候查封的信息，及时将处置后的余值交由轮候法院处置。这种共享信息机制有效地避免了首封法院和轮候法院“信息不对称”所带来的执行弊端。

9 结束语

“希腊正义之神，一手持天平，一手持剑，并蒙着眼睛，其持天平代表公平公正判断，持剑代表强制执行，亦即代表之公平正义判断必须获得实现”，笔者坚信随着轮候查封制度的不断完善，其必然与正式查封制度一道成为正义女神忒弥斯手中一把利剑，在执行领域中坚定地维护债权人的权益，为解决我国司法实践中长期存在的“执行难”问题做出应有的贡献。

（作者单位：江苏师范大学法学院）