财税改革40年：回顾、经验与展望

白彦锋 罗庆

摘 要：起自1978年的财税改革至今已有40年，这条改革之路是一条攻坚克难、走出国门、通过“一带一路”倡议实现全球财经治理之路。在这个过程中，我们能够看到两个“镜像”。一是国内“镜像”。中国财税改革发端和肇始于国内，看似与世界关系不大，实际上则是全球不可分割的一部分，而且重要性日益显著。二是国际“镜像”。中国财税改革始终没有脱离国际环境，只是在国际经济舞台由幕后走上了台前，由基层走上了顶端。这条财税改革之路，是中国经济由计划经济向市场经济的转型之路，是中国梦和中华民族全面复兴之路的财税代言之路。以全球视角来审视中国的财税改革之路，审视财税改革这一国家经济体制改革的重要“切入点”后发现，利改税、分税制、公共财政和现代财政制度等重要改革助推了中国经济40年来的起飞和成长，积累了丰富的“中国经验”，形成了典型的“中国模式”，为推进全球财经治理提供了“中国样本”。这种视角有助于我们梳理过往成功的经验、增强未来深化改革的信心和力量。

关键词：财税；财税改革；财税治理

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1005-6378（2018）02-0073-10

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.02.011

1978年党的十一届三中全会在北京召开，这是中国历史上具有重要而深远意义的伟大转折。这次会议明确把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，并指出：“要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛、深刻的革命。”以此为标志，一场改变中国、乃至世界面貌的经济体制改革全面展开。时至今日，已有40年。中国40年的财税改革，不仅是中国财税体制解放思想、大刀阔斧地自我革新、自我革命，也是中国财税体制破除藩篱、走出国门的不断突破、不断创新。40年的改革历程，我们在国际经济舞台的影响日渐显著。这条财税改革之路，不仅是中国经济由计划经济向市场经济转型之路，也是实现中华民族伟大复兴中国梦，积极参与、引领全球财经治理迈上新台阶的重塑之路、复兴之路。

一、40年财税改革回顾

（一）第一轮：1978-1993年——利改税

1978年改革开放之初，中国实行的是计划经济体制和统收统支的财政体制。中国的国内生产总值仅为3 678.7亿元，人均国内生产总值385元。位列当时142个经济体中的139位[1]。从产业结构看，

一二三产业的比重分别为27.7%、47.7%和24.6% 数据来源：国家统计局网站。，第一产业比重高，第三产业比重低。城乡居民消费水平分别为405元和138元，收入差距大。这一系列的数据都表明中国的经济社会发展存在严重的问题，亟待解决。实施改革开放战略后，开始逐步打破高度集中的经济体制。1984年10月，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出了“有计划的商品经济”的重要论断；1992年10月，党的“十四大”明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。

就财税体制具体看，改革开放前，中国实行的农产品统购统销制度和企业八级工资制，工农业“剪刀差”使得国营企业获得了高额利润，形成了国家财政的“高收入”。当时的财政运行機制如图1。

在此期间，中国的国营企业1993年《宪法》修正案，将“国营企业”改为“国有企业”。 宪法第十六条：“国营企业在服从国家的统一领导和全面完成国家计划的前提下，在法律规定的范围内，有经营管理的自主权。”“国营企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”修改为：“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”一直采用“利润上缴”的方法，即一方面企业把全部的收入都上缴给国家，另一方面企业所需要的资金则由国家通过预算层层下拨的形式来解决。在此模式下，企业生产什么、生产多少都必须按照国家计划，利润多少都上缴国家，企业缺乏有效的物质激励，实质上并不构成独立的市场主体。

为打破原有计划体制下利润全额上缴、统收统支的财政体制。1980年2月，国务院颁布《关于实行“划分收支，分级包干”的财政管理体制的规定》。根据该规定，收入实行分类分成；支出则按企事业单位的隶属关系予以区分，地方预算支出首先由地方固定收入和固定比例分成收入负担，结余上缴中央，不足部分先由相应的调剂收入按确定比例补充，仍有不足的部分由中央按差额给予定额补助。

1983年4月，国务院批转《财政部关于国营企业利改税试行办法》，即两步“利改税”中的第一步。此项改革的核心是将所得税引入国营企业利润分配领域，把国营企业向国家上缴的“利润”逐步改为缴纳“税金”。1984年9月，国务院颁布《国营企业第二步利改税试行办法》等文件，标志两步“利改税”的第二步改革实施。该次改革的基本模式是将国营企业原来上缴国家的财政收入改为分别按11个税种向国家缴税，即将企业上缴利润全部改为上缴税收。通过第二步“利改税”使税利并存的财税形式逐步过渡到以税为主。

两步“利改税”改革，确定了税收在国家财政收入中的主体地位，形成了“税收国家”，这与改革开放之前的国家财政收入格局是截然不同的[2]（图2）。

此时期的财税体制突破了原有高度集中政治经济体制下僵硬、固化、缺乏激励机制的弊端，调动了地方和企业等主体的积极性。虽然改革也存在只解决统收而未解决统支，地方支出有赖中央，财政收入在国民收入中的比例下降，中央财政缺乏保障，宏观管理和调控能力不断弱化等问题[3]11-12。但“利改税”一定程度上解决了政府与国营企业之间的分配问题，是中国财税体制走向市场化的起点，也是推动改革开放整体进程中的关键一步。

（二）第二轮：1994-2003年——分税制改革

1992年，党的“十四大”提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，明确了市场经济的发展道路。为破解困扰发展的财税制度难题，按照市场经济的内在要求，于1994年启动了中华人民共和国成立以来规模最大、范围最广、影响最强的“分税制”财税体制改革。

在财政体制方面，按照中央政府和地方政府各自的事权，划分各级财政的支出范围；根据财权事权相统一的原则，划分了中央和地方收入；采取分省确定税收返还，实施过渡期转移支付等方式1995年实行这项制度，是作为分税制财政管理体制改革的配套措施，原称“过渡期转移支付”。一般性转移支付，是按照规范、公正、循序渐进和适当照顾老少边穷地区的原则，根据客观因素计算确定各地区的标准财政收入和标准财政支出，以财政收支的差额为依据分配资金给支付对象。财政越困难的地区，获得补助的程度越高。2002年，实施所得税收入分享改革，建立了一般性转移支付增长机制。一般性转移支付，又称为“体制性转移支付”，是相当于“特殊性转移支付”“专项转移支付”而言的。2015年2月2日国务院下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发[2014]71号），明确将加大一般性转移支付的比重。也就是说，中央对地方拨款中，将有更大比例由地方自行决定用途。，保证了改革的顺利开展。

在税收体制方面，按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权”的要求，简化了税制、优化了税种、调整了税率。

此轮改革的重点是解决政府间财政关系。通过统一税法、简化税制和合理分权的举措产生了巨大的制度效力。以分税制改革为基础，中国建立起强大的中央财政。这对应对1997-1998年东南亚金融危机作用显著。在应对此次危机时，中国政府坚守住人民币不贬值的承诺，通过采取积极的财政政策成功克服危机，实现了经济的平稳增长，取得了巨大成就。从更宏观的角度看，本轮财税改革不仅为中国战胜东南亚金融危机的冲击奠定了坚实基础，也为东南亚等中国周边国家战胜危机提供了强大支持。这些成就表明分税制財政改革不仅对中国建立社会主义市场经济体制、推动国民经济快速健康发展起到十分重要的作用，也标志着中国的财税体制改革的影响已经走出国门、扩展到国际社会，开始在国际舞台上发挥重要作用。

（三）第三轮：2004-2011年——分税制进一步完善

进入21世纪后，从世界范围看，经济全球化发展如火如荼，促进了全球经济的增长，但2008年发生的具有全球影响的金融危机，严重危及全球经济的稳定与发展，全球发展动能严重不足。从中国自身看，2001年中国加入了世界贸易组织，对外开放程度提高到了前所未有的新水平，与全球经济的联系日益紧密（图3）。

在此期间，中国经历了始于2008年的世界金融危机的洗礼。中国财税体制在以1994年分税制改革为主体的基础上，以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为原则[4]，进一步调整和完善。

在财政体制方面，坚持了分税制以来的基本思路，但伴随着分税制体制的持续运行，中央和地方在事权与支出责任方面不匹配、地方财政支出缺口逐步增大的问题日益突出。中央财政加大了对地方财政的转移支付力度。

在税制方面，主要表现为：2006年，通过不断试点、逐步推广的方式，在全国范围内彻底取消农业税；同年，新增烟叶税税种。2007年，结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面；同年，新修订的《中华人民共和国车船税暂行条例》和《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》正式实施[5]，税收法制化进程迈出重要步伐。2008年，通过提高成品油消费税税额的方式，替代公路养路费等“六费”。2009年，生产型增值税转变为消费型增值税改革启动《关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》（财税[2008]170号）。2016年5月1日，营改增全面试点推开之际，继上一轮增值税转型改革将企业购进机器设备纳入抵扣范围之后，本次改革又将不动产纳入抵扣范围，标志着增值税转型改革顺利完成。；同年，废止《城市房地产税暂行条例》，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人统一适用《中华人民共和国房产税暂行条例》。2010年，在新疆率先进行资源税改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。2011年，在重庆市、上海市试点对个人住房征收房产税。本轮改革中还多次修订个人所得税法，提高工薪所得减除费用标准，降低居民和个体工商户税负[3]22-23。

总体看，此轮财税改革是对上轮财税改革的修订和补充，维持了1994年分税制财政体制的基本框架，进一步促进了税收公平、增强了市场统一，中央财政进行宏观调控的能力不断增强。这为克服2008年全球金融危机对中国的冲击奠定了制度基础。从更宽广的角度看，中国政府采取以“四万亿”为核心的财政刺激计划，不仅实现了中国经济的“V”型反转增长，也给世界经济复苏注入一剂强心针，带动了全球经济的复苏。2010年中国国内生产总值正式超越日本跃居世界第二，中国作为一个经济大国的地位日益巩固。中国财税体制作为具有全球影响力的大国财税体制已经成为全球财经治理界不可或缺的重要一环，受到全世界普遍关注。但与此同时，1994年分税制财政体制基本框架下的政府主导模式，特别是强势中央财政模式带来的过度投资、利益寻租、重体量轻质量、事权与支出责任不匹配等尖锐问题也日益凸显。

（四）第四轮：2012年至今——建设现代财政制度

此轮改革肇始于党的“十八大”，中国财税体制拉开了更为宏大的改革帷幕。2012年11月，党的“十八大”作出了关于全面深化改革的战略部署，对深化财税体制改革作出了顶层设计。主要内容包括：一是加快财税体制改革的步伐，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制。二是完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。三是构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

2013年11月，党的十八届三中全会指出，要推进国家治理体系和治理能力的现代化，并进一步指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障的重要论断。这一论断是对财税体制在国家治理中地位和作用的充分肯定，是从完善国家治理体系的角度对财税体制功能与地位的提升和拓展。深化财税体制改革的顶层设计已经成为国家治理背景下体制改革——经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的重要组成部分和支撑力量。2014年6月，国家发布《深化财税体制改革总体方案》，明确了财税体制的改革要集中在预算制度、税制和财政体制等三个方面，并对全面深化财税体制改革的战略部署作出了进一步细化。其中，在推进税制改革方面，2016年3月发布的“十三五”规划纲要明确提出，要按照优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税的要求，全面落实税收法定原则，建立结构优化、体现公平与效率的税制。主要包括：全面完成营业税改征增值税的改革，建立规范的消费型增值税制度；完善消费税制度；实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围；开征环境保护税；完善地方税体系，推进房地产税立法；完善关税制度。这是对新一轮税制改革的细化和具体化，为具体税种的改革作了具体部署。

从实践来看，财税制度改革内容也是多头并进。一是全面实施营业税改征增值税（“营改增”）。2016年5月，“营改增”改革全面实施。“营改增”的全面顺利实施，是中国税制改革迈出的关键一步，打通了商品和服务的增值税抵扣链条。二是资源税改革。2014年12月，实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金。2015年5月，在全国范围内实施稀土、钨等资源税清费立税、从价计征改革。2016年7月，全面推进资源税改革，河北省率先将水资源纳入到资源税的扩围范围。三是环境保护税的试点。2018年，《环境保护税法》正式实施。四是消费税改革。按照结构性税制改革的部署，2014年11月，国家分别对成品油、电池涂料、卷烟和高档化妆品的消费税税率进行了調整。五是关税的调整。自2012年以来，为扩大对外贸易，中国几次对关税税率进行调整，总的调整思路是减低关税税率。2016年4月，实施跨境电子商务零售进口税收政策，规定跨境电子商务零售进口商品按照货物征收关税和进口环节增值税、消费税。2016年9月，在自贸试验区的海关特殊监管区域积极推进选择性征收关税政策先行先试。六是个人所得税的改革。“十八大”前，多次提高个人所得税的免征额、扩大扣除范围。“十八大”以来，先后推出了税延型养老险和税优型健康商业险《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税[2013]103号）；《关于将商业健康保险个人所得税试点政策推广到全国范围实施的通知》（财税[2017]39号）。等政策。

在不断完善国内税收制度的同时，中国也开始加快对外财税治理的步伐。随着苹果、谷歌、星巴克等知名跨国公司利用其全球布局不断加大避税力度，转移定价行为导致企业利润减少情形的层出不穷，国际税收治理的难度也在不断加大。即使各国针对“税基侵蚀和利润转移”（BEPS，Base Erosion and Profit Shifting）达成了多项共识，但也可能是各自为政、力不从心。针对这一问题，国家税务总局2016年10月公布了《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法（征求意见稿）》，明确提出了要打击跨境逃避税，履行金融账户涉税信息自动交换国际义务。2017年5月，为履行金融账户涉税信息自动交换国际义务，规范金融机构对非居民金融账户涉税信息的尽职调查行为，国家税务总局和财政部等6部委发布了《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》。该办法是经20国集团（G20）核准的金融账户涉税信息自动交换标准（CRS）中国化的重要规范性文件。这些改革说明，中国税收征管体系的完善已经是海内外并举，同步推进。这不仅有助于为纳税人营造更为公平和规范的税收营商环境，也标志着中国参与全球财经治理迈出了坚实步伐。

新一轮改革，开启了中国财税体制改革的新篇章，具有浓厚的大国财政特征。习近平同志在金砖国家领导人第八次会晤中的讲话《坚定信心 共谋发展》中指出：“我们要继续做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者，继续提升新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，继续做国际和平事业的捍卫者，推动构建合作共赢的新型国际关系。”中国财税体制改革的历程，也是在财税领域做全球治理变革进程的参与者、推动者、引领者的历程。随着中国经济规模和国际影响力的日益提升，中国财税制度也应不断提升，不断匹配中国的国际地位。这既是中国融入世界的必然选择，也是世界迎接中国的客观需要。

二、40年财税改革的经验

习近平同志2016年在20国集团工商峰会开幕式上指出：“小智治事，大智治制。”回顾中国财税改革40年的历程，就是要在全球财经治理背景下归纳、总结和提炼改革开放40年来波澜壮阔的财税改革历程的成功经验、成功模式和制度经验，为未来的改革提供经验，为未来的全球财经治理提供借鉴。

（一）紧密把握国际大势，顺势而为

自中国1978年财税制度改革以来，国际政治经济形势风云变幻。社会主义阵营瓦解，资本主义似乎已经“一统江湖”，但实则不然。虽然东欧剧变、苏联解体，以苏联为样本的高度集中政治经济体制宣告破产，但中国清醒地认识到以美国为代表的资本主义制度并非完美无缺，1997年东南亚金融危机和2008年世界金融危机都是突出例证。因此，中国的财税体制改革立足于中国实际，着眼于世界经济发展和财税改革趋势，通过不断解放和发展财税制度的生产力，克服财税体制中原有制度弊端，积极构建符合中国国情的财税体制。经过1983年两步“利改税”，理顺了政府与企业之间的分配关系，调动了企业的积极性；通过1994年分税制，初步理顺了政府间财政关系，建立了与市场经济体制相适应的财政体制，通过税收返还，充分调动了中央和地方的积极性；1998年，顺应公共财政的发展方向，推动了公共财政改革与民生财政，增强了中国财政的公共性、公益性，社会主义市场经济体制下的财税制度更加完善；2008年国际金融危机之后，特别是2014年中国经济发展进入新常态之后，国家治理体系和治理能力现代化的问题被提上了议事日程，中国财税舞台更为宏大。因此说，中国财税体制40年的改革历程，就是中国财税制度紧密把握国际大势，不回避问题与困难，顺势而为，从而不断成功的历程。

（二）不断理论创新，坚持社会主义制度不动摇

中国1978年以来的财税制度改革，是在坚持社会主义制度的前提下，不断进行理论创新，不断深化改革的。1982年，党的“十二大”提出计划调节为主、市场调节为辅的改革模式，财税体制改革则进行大胆尝试，推行“利改税”；1987年，党的“十三大”提出有计划的商品经济，财税体制进一步深入；1992年，党的“十四大”提出社会主义市场经济的重要论断，促使了1994年的分税制财税体制改革的顺利开展；2013年党的十八届三中全会提出全面深化经济体制改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，标志着中国对社会主义市场经济的认识提升到了新高度，这一论断直接指引本次财税改革的大方向，明确了财税改革在预算体制、税收制度、事权与支出责任相适应三大改革内容。因此说，中国财税体制40年的改革历程，就是不断加强理论创新，不僵化、不盲从；不断深化对社会主义市场经济的认识，从而在坚持社会主义道路上，更好地优化财税体制，取得成功的历程。

（三）把握好改革、发展和稳定的关系，稳步推进

中国的财税体制改革始终按照正确处理好改革、发展和稳定关系的原则，将改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来的原则，稳步推进各项财税改革事宜。从两步“利改税”的试点到推开；从分税制财税体制改革认可既得利益的前提下，分省确定税收返还额到妥善处理原体制中央补助、地方上缴以及有关结算事项，实施过渡期转移等措施；从内外资企业所得税的分立到统一；从“营改增”的分类试点到全面营改增试点的实现。这些改革内容比较妥善地处理了改革、发展和稳定的关系，充分体现了中国智慧，在保障中国财税体制整体平稳运行的同时，不断推进和深化改革，从而实现了中国经济社会的持续发展。因此说，中國的财税体制改革始终坚持把握好改革、发展和稳定的关系，通过先试点、再推广，小步慢走的渐进式改革方法，取得了改革、发展和稳定的最大公约数。

（四）顶层设计与基层实践密切配合，共同推动

回顾中国的财税体制改革，作为社会主义国家，顶层设计一直起着非常重要的作用，无论是历次中国共产党全国代表大会对中国发展定下的总基调，还是在构建全国统一的财税体制的进程中都有充分体现，但这并不否认和妨碍基层实践的重要作用。中国财税改革始终坚持着顶层设计与基层实践相结合的原则。1980年的“分灶吃饭”财政体制改革，允许地方在划定的收支范围内可以多收多支，赋予地方一定自主性；1994年的分税制体制改革赋予地方相对独立的税收征管权；2011年，在重庆市、上海市试点对个人住房征收房产税，这些举措都体现了尊重基层实践的理念。正是这种顶层设计与基层实践的密切配合，构成“双轮驱动”，共同推动中国的财税体制改革不断深入。特别是随着改革进入“深水区”，这种配合更加宝贵。习近平同志在2012年12月的中央经济工作会议上指出：“要深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表。要坚持有效的改革路径，尊重人民首创精神，尊重实践、尊重创造，坚持全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相促进，鼓励大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河。”这些论断是对包括财税体制改革在内的全面改革重视顶层设计和基层实践经验的精准总结和提升。

三、全球视野下中国财税改革的展望

中国财税体制40年的改革成绩显著，中国成功成为世界第二大经济体，综合国力大幅提升。从产业结构看，基本符合世界各国产业结构的演变规律，即由“一二三”到“二三一”再到“三二一”的发展历程，实现了快速发展。2013年第三产业增加值首次超过第二产业并于2015年超过GDP的50%，达到50.5%，产业结构日趋合理（图4）；从城乡结构看，自改革开放以来，城乡居民消费水平逐步拉大，在2000年达到顶峰后不断下降（图5）；从城镇化发展来看，新型城镇化的比重不断提高，国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2016》显示，2015年城镇化率达到57.35%。

以此为据，中国财政政策的宏观调控不可谓不高瞻远瞩、不可谓不精准高效。但时至今日，随着中国经济进入新常态，各种挑战不断积聚。仅从GDP增速来看，近年来出现较大的降幅，短期内难有大的改进（图6）。

就发展动力来看，虽然“营改增”等税制改革已经不断给企业减费降负，但税负过高的观点仍颇有市场，企业的发展预期也并不尽乐观，经济发展仍然后劲不足；就产业结构来看，虽然近年来第三产业比重逐渐超过第二产业，且“营改增”等税制改革都有助于环境友好型的服务业的发展，但去杠杆、去产能、去库存的任务仍然艰巨，产业升级任务仍然繁重；就城乡结构来看，虽然城乡居民收入比等指标在改善，但城乡发展的绝对差距仍然在不断扩大。中国经济如何顺利实现从数量型向质量型的转变仍然充满挑战。

正因如此，中国财税改革迎来了新的历史节点。中国财税改革是否能够一如既往地逢山开路、遇水架桥，闯过一个又一个难关呢？这无疑是一个艰巨的挑战。在梳理、总结和提炼中国财税体制改革成功经验的同时，也必须清醒地看到当前财税改革面临的困难。

（一）改革的任务繁重，内容庞杂

2013年，党的十八届三中全会确定财税改革的主要内容是“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”，这三个方面明确了具体改革的方向和措施。但是，与顶层设计相对应的具体实践尚显不足。一是改进预算管理制度需要“透明预决算制度、完善政府预算体系、实行跨年度平衡”等一系列综合举措，这些措施的实施效果并不明显。预决算公开虽然已趋常态，但预算公开的信息过于笼统、庞杂，不容易看懂、不便于监督的问题仍然普遍存在；政府预算体系虽已覆盖“四本账”，但“各账”之间的统筹协调、综合平衡力度仍明显不足；跨年度平衡的实施进度仍相对滞后。二是完善税收制度进展过慢，尽管2016年5月全面“营改增”已经实施，但个人所得税的综合与分类相结合、房产税的立法与改革等均无实质推进，进展缓慢。三是事权与支出责任相适应的改革，包含清晰合理地划分中央和地方事权、完善地方税体系和完善中央对地方转移支付制度等重点内容，这些涉及的内容非常庞杂，进展也相对较慢。

从财政收支运行状况看，中国经济发展已经进入新常态。在这个阶段，我们基本解决了需求不足的问题，现在着重需要解决产能过剩等问题。这是经济发展到一定阶段之后无法回避的，也是“供给侧结构性改革”的要旨所在。中国早在2015年就提出以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”即“三去一降一补”为核心内容的供给侧结构性改革。以2016年底的中央经济工作会议提出的“房子是用来住的、不是用来炒的”为标志，国家进一步加大了对“去杠杆”等防范和化解系统性金融风险的工作力度，着力解决经济“脱实向虚”的问题。与此相应，供给侧结构性改革也必须以“实实在在”的结构性减税为重要抓手。但伴随着财政收入增速下滑，财政支出压力增大，收支矛盾不断突出的难题，如何避免减税政策既不成为税收政策的“独角戏”，也不成为减税与增赤、发债之间的“鬼把戏”，更不将纳税人纳入税收、赤字和债务之间的“旋转门”，而是切实发挥出结构性减税的作用，需要凝聚更多的共识，付出更多的努力。

從财政结构和风险看，2011年10月，财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》的通知，开始允许地方政府发债，这表明债务资金正式成为地方财政资金的重要组成部分。但是地方发债带来很大的财政风险，以至于国外评级机构降低了中国的主权信用评级2016年3月31日，标准普尔评级服务公司发布报告，维持中国主权信用评级不变，但将评级展望由“稳定”调整为“负面”；2017年5月23日，穆迪公司降低中国政府长期本外币债务评级，由A3降至A1，前景评级由负面转为正面。。地方债问题的实质是财政管理当中的“预算软约束和地方财政破产”等问题，这是中国建设现代财政制度面临的严峻挑战。2017年7月，在第五次全国金融工作会议上习近平总书记指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，这表明中国已在加强对地方债的关注。

（二）改革的外力复杂，压力突出

1978年之前，中国实行高度集中的政治经济体制，几乎过着“闭关锁国”的日子，似乎可以独善其身。但40年后，中国高水平地敞开了国门，世界深刻影响着中国；同时，作为世界第二大经济体、贸易规模位居世界前列的中国，也在广泛地影响着世界，中国的命运已经与世界紧紧连在一起。中国已经广泛参与到G20峰会等深具全球影响力的国际对话与全球治理中。特别是伴随着中国提出的“一带一路”倡议的不断推进，2014年亚洲基础投资银行在北京成立，2017年“一带一路”国际合作高峰论坛在北京召开，中国在参与、引领全球财经治理的进程中已经取得实质性的巨大进展。这要求中国必须建立起完善的现代财政制度。在参与全球财经治理的同时，我们面临来自全球的机遇与挑战。从机遇角度看，世界政治经济格局正在进行深刻的演化与重构，中国崛起已成共识。中国在全球财经治理上的话语权正在快速增加，这将有助于中国更好地实施经济发展战略，推进中国财经治理营建起全球影响力。从挑战来看，中国不仅面临国内深化供给侧结构性改革和实现中国经济企稳向好的重任，而且面临特朗普就职美国总统以来的逆全球化政策、英国脱欧后欧盟的动荡弥合、日本接力TPP引领者等错综复杂的国际财经大形势，这其中各种利益盘根错节，各种矛盾错综复杂。中国如何在深入落实供给侧结构性改革、加快国内财经治理体系的结构性改革与完善的同时，担纲起国际财经治理的推动者、引领者，为全球财经治理做出贡献，可谓是任重而道远。

[参 考 文 献]

[1]韩兆洲，黎中彦.中美两国经济实力与潜力的比较分析[J].数量经济技术经济研究，2014（7）：115-133.

[2]白彦锋.税权配置论：中国税权纵向划分问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2006：226-228.

[3]楼继伟.深化财税体制改革[M].北京：人民出版社，2015.

[4]林文.简税制、宽税基、低税率、严征管——国家税务总局局长谢旭人谈中国税制改革问题[J].资本市场，2004（1）：33-34.

[5]马海涛，肖鹏.中国税制改革30年回顾与展望[J].税务研究，2008（7）：27-30.

The Fiscal and Taxation Reform for 40 Years：

Review，Experience and Prospect

BAI Yan-feng，LUO Qing

（School of Public Finance and Taxation， Central University of

Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract： Since the fiscal and taxation reform in 1978 has been nearly 40 years， this reform became a road through the clutter， going out of the country， through the implementation of “the Belt and Road”strategy to achieve global financial governance. In this process， we can see our fiscal and tax reform from the two“mirror”. First， the domestic “mirror”， Chinas fiscal and taxation reform originated and started in the country， seemingly no big relationship with the world， but in fact， it is an integral part of the world. Second， the international “mirror”， Chinas fiscal and taxation reform has never been out of the international environment， but in the international economic arena behind the scenes. The fiscal and tax reform is not only a road that the Chinese economy from the planned economy to the market economy， a road of rebirth， but also a road on which the Chinese dream and the Chinese nations comprehensive revival come true. This paper examines Chinas fiscal and taxation reform from a global perspective. After examining the key point of the reform of the fiscal and taxation system， it has been found that important reforms such as tax reform， tax sharing， public finance and modern fiscal system have helped China get a big increase for 40 years. Thus， the reform has accumulated a wealth of “Chinese experience”， forming a typical “China model”， which can promote global financial governance and provide a “Chinese sample” for the world. This perspective will help us sort out the successful experience of the past and enhance the confidence and strength to deepen the reform in future.

Key words： fiscal and taxation； reform； governance