失独老人养老困境与应对策略

韩振燕 夏 林 李 跃

(河海大学公共管理学院，江苏 南京 210001)

失独老人指的是失去独生子女的60岁以上人口，准确地说是响应计划生育政策的独生子女家庭中失去独生子女的60岁以上人口。刘鸿雁等〔1〕对我国15～29岁独生子女人口规模的推测，可大致估计我国每年至少产生82 460人15～29岁的独生子女死亡人口，从而产生8.25万个失独家庭和16.5万失独父母。由此可见，我国失独家庭数量将会因人口老龄化，人口高龄化和高计划生育率趋势的加剧而逐渐增加。

1 失独老人的角色特点

1.1失独老人群体是“政策后遗症”产物 失独家庭产生的直接原因在于独生子女的非正常死亡，而其产生的根本原因则在于计划生育政策的执行。计划生育政策作为特定国情背景下的特殊选择，其在合理控制我国人口规模、缓解资源使用压力等方面产生了积极影响。但随着计划生育政策的长期施行，其所带来的负面效应也逐渐累积，失独家庭现象便是这一政策的直接负面产物。

1.2失独老人群体具有被动性 以社会角色获取的主观意愿来划分，可以把人们在社会中扮演的角色分为主动性角色和被动性角色。主动性角色指的是那些个人主观决定占主导地位的角色，例如慈善家、公益组织者。相反，被动性角色指的是那在些社会角色的获取上个人主观不占主导地位的角色，这些角色多为某些公共政策负外部性的产物，例如失独者，其失独身份的获取完全被动于自己独生子女的生存状况。

1.3失独老人群体具有不可逆性 与一般的社会角色不同，失独老人群体角色的认定具有不可逆性。这主要是因为作为失独者的中老年人大多失去了再度生育的能力。即使出现个别失独父母重新拥有了具有直系血缘关系的子女，但是这无法改变自身失独者的身份，因为，从概念上说再度拥有孩子的父母便不再是严格意义上的独生子女父母。

2 失独老人的养老保障困境

2.1失独老人养老政策边缘化，保障范围覆盖狭小 《中国人民共和国人口与计划生育法》第二十七条指出“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助”。《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》(国人口发〔2007〕78号)指出扶助对象应同时符合以下条件：①1933年1月1日以后出生；②女方年满49周岁；③只生育一个子女或合法收养一个子女；④现无存活子女或独生子女被依法鉴定为残疾(伤病残达到三级以上)。从现有的法律法规可以看出国家层面有关失独老人的规定还是以笼统的说明为主，缺乏详细的注解，地方政府究竟以什么样的方式、以多长的帮助周期等问题还不明确。此外，对于失独群体帮扶资格的审定也过于严格，需要同时满足四项条件才可以获得相应的补偿。并且对于失独群体的帮扶还是以经济补偿为主，忽略了失独老人精神关爱等非物质层面的需求。

2.2政府财政补贴力度小，失独老人基本生活质量难有改善 《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》中明确了对失独老人经济补偿的具体标准：由政府给予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故为止；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康复为止。然而，考虑到物价上涨和人民币购买力下降等因素，政府所给予的经济补助基本上改善不了失独老人的生活质量。根据收集的资料整理发现包括北京、上海、广东在内的21个省、直辖市(市)对失独老人的经济帮扶平均每月为366元/人，远低于当地2013年月最低工资水平的平均值1 174.5元/人，其中包括山东、四川、北京、青海、上海、海南、云南、广东、浙江杭州、浙江宁波、河南郑州、重庆在内的12个省(市)的补助水平不及所在地月最低工资水平的20%；此外，除深圳、陕西之外其余的省市补助水平都未达到当地月最低工资水平的50%(见表1)。可以看出，各级政府尤其是地方政府对于失独老人的现有的补偿水平还难以保障 失独老人的基本生活质量。

表1 各省(市)失独家庭补偿标准和2013年月最低工资水平

2.3养老机构严重短缺，难以满足失独老人的养老服务需求 根据2011～2013年中国统计年鉴的数据〔2～4〕显示，2010～2012年老年养老机构数量及职工数量 见表2。

表2 2010～2012年老年养老机构数量及职工数量

另根据2011～2013年中国统计年鉴数据〔2～4〕显示的我国养老服务机构床位数的情况，得知2010～2012老年人和残疾人床位数分别为316.1万张(90.4%)、369.2万张(93.1%)、416.5万张(92.7%)。根据韩振燕等〔5〕对江苏省老年人口养老需求的调查结果显示，江苏省约有5%的老年人口希望入住养老机构。以该比例为基础，根据2011～2013中国人口与就业统计年鉴显示，我国65岁以上人口数分别为11 894万人、12 288万人、12 714万人，可以算出2010～2012年65岁以上欲入住老年机构人数分别为594.7万人、614.4万人、635.7万人。

根据老年服务机构数和65岁以上欲入住老年机构人数，可以得出2010～2012年每机构拥有的养老人口数分别为151人、153、152人。再根据每机构在职职工人数，可以计算出2010～2012每机构入住老人数与每机构在职职工人数之比分别为26∶1、26∶1、31∶1。

综上，出我国现如今老年服务机构数远远无法满足老年人的需求。与非失独老人相比，失独老人因失去子女从而对养老机构的需求程度更高。养老机构紧缺实际在一定程度上反映了现今我国养老服务市场发展相对滞后的问题。与美国、日本等养老服务市场发育健全的国家相比，我国养老服务市场在养老服务的类别、养老服务的项目等方面均有很大的提升空间。如此滞后的养老服务市场很难满足失独老人包括生活起居护理、心理咨询等多层面的养老需求。

2.4失独老人心理慰藉匮乏，精神养老亟待加强 失独老人的心理问题主要体现在情感寄托丧失、社会尊重缺失和人际交往障碍3个方面。在情感寄托方面，失独老人放不下对养育多年子女的思念，常常会引发不同程度的忧郁症状，多表现为寡言、自闭、精神低落。失独夫妻之间对于子女的思念之情往往会相互影响，从而会进一步加重失独老人对丧子(女)的精神负担。从社会尊重方面，我国老年人的养老观念还是以子女赡养的居家养老为主。中国家庭往往将子女认定为自我养老的依靠和保障，认为无子赡养、无子送终是难以接受的。失独老人正是处于这种道德漩涡之中，自我层面接受不了无子养老的现实，社会层面也对无子养老不予认可，如此双重压迫引发了失独老人在社会尊重方面的缺失与不安。从人际交往层面，失独老人大多会因怕看见别家子女孝顺父母而心生伤感，而主动选择减少与人的交往。长期的精神压抑也是导致失独老人自杀的诱因之一。

3 失独老人多元主体养老保障对策措施

失独老人的养老需求主要体现在经济物质需求、生活护理需求和精神慰藉需求等3个方面。由于失独老人的角色特点，其养老问题仅仅通过政府则无法满足其所有需求。因此，从失独老人养老需求的多元性及政府物质一元养老的局限性出发，提出应积极发挥政府在制度保障与经济保障上的主导作用；以社会力量中的非政府组织、微利组织为补充，积极完善老龄产业服务体系；并充分整合失独老人拥有的资源，尝试以房养老、老年长期护理保险，建立失独者自发组织等形式来构建符合失独者需求的政府主导、社会支撑、个人参与的失独老人多元主体的养老保障体系。

3.1政府主导主体

3.1.1明确政策制度内容，扩大保障主体范围，简化所需手续 首先，《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》中指出的4个基本条件过于严苛，作为一项扶助性的政策应该适当放松扶助资格审核的条件，例如可以将“女方年满49周岁”的条件补充为“女方年满49周岁或未满49周岁丧失生育能力的已婚已育女性”。其次，应该提高《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》规定的补贴标准如将当地最低生活标准作为补贴标准，将失独老人划入“五保户”等。最后，政府应该在《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》的基础上出台相应的细则，增强对帮扶制度的解读，这样既可以明确各级政府和相关部门的责任，又可以为失独老人权益保护提供依据。除了在政策层面进行保障，政府还应该根据失独老人的实际需求制定相关的制度来简化失独老人的相关办理手续。对于有入住养老院需求的失独老人来说，可以免除其子女担保的相关规定，按照“五保户”的入住手续进行办理；对于患有重大疾病需要手术进行治疗的失独老人可以取消由子女签字许可的规定，改由失独老人兄弟姐妹等直系亲属进行签字许可；对于渴望收养孤儿或是灾区儿童的失独者，政府可以让失独者优先选择，适度降低领养条件，简化领养手续等。

3.1.2丰富失独老人养老资金来源和构成，加大政府补贴力度 根据2011～2013年中国统计年鉴数据〔2～4〕显示，我国2010～2012年社会保障与就业支出总额分别为9 130.62亿元、11 109.40亿元、12 585.52亿元，分别占当年财政总支出的10.16%、10.17%、10.00%，而西方国家社会保障支出占财政支出的比例远高于我国，加拿大是39%，日本是37%，澳大利亚是35%。不难看出我国政府对于失独老人的补贴力度太不足，中央政府和地方政府需要加大对失独老人的经济支持，这种经济支持的增加是建立在财政有所余力的前提之下。另一方面，从现有的经济支持来源上看，失独老人的经济救助大部分来自于政府的财政支持，但政府的补贴标准仅在于保障失独老人最低的生活要求，仅仅依靠政府的经济帮助还难以保证失独老人具有基本的生活保障。因此，应该为失独老人建立一套多来源多层次的养老补贴来源体系：以国家社会保险为基础，为失独老人设立自己的个人账户，中央财政、省级财政、市级财政、县级财政、企业集体组织按不同的比例予以补助，再加上社会福利机构、养老基金会的捐助，共同构成失独老人养老经济帮扶体系。

3.1.3增加政府购买养老服务的数量和内容 为了满足失独老人的养老服务需求，政府可以通过委托代理或直接出资的方式购买养老服务。委托代理方式是指政府出钱购买养老服务，由市场提供养老服务，政府与提供方签订购买合同，政府不作生产者只作购买者。为了满足失独老人经济、生活、精神三方面的需求，政府可以为失独老人建设一个虚拟的“养老服务超市”，在“养老服务超市”中可以有生活护理方面，如定期医疗检测、日常家务、“适老性”居家改装等；精神关爱方面，如心理咨询、失独老人俱乐部等内容，失独老人根据自己的需求选择适合自己所需的养老服务内容，从而为“失独”者制定个性化的养老服务方案。政府购买养老服务的资金应该由政府和“失独”者共同按比例分担，提供养老服务的组织机构应该定位于“微利”和“公益”双重性质，以社区作为依托，由社区医院、社区家政服务机构作为技术支持，以社工作为人员补充来共同丰富失独老人的养老服务项目。

3.2社会支撑主体

3.2.1“微利性”组织参与 与非盈利组织不同，“微利性”组织允许各组织在维持正常机构运行的前提下对服务对象征收一定费用，但其公益性目的仍大于其盈利性目的，是介于非盈利组织和盈利组织之间的组织类型。之所以引入“微利性”组织，主要是因为在给失独老人提供养老服务的过程中需要耗费相关的运行成本和人力成本，考虑到我国现在公立养老机构的发展实际，完全依靠公立养老机构难以满足老年人的需求，因此，需要通过发展“微利”性质的民办养老机构或企业来满足失独老人的多样养老需求。“微利性”组织的优势在于不仅可以提供多样的养老保障活动，如失独老人心理咨询、失独老人辅助看护等，还可以吸引更多的投资者进入该领域，减轻政府的负担。

3.2.2发挥市场调节作用，发展老龄服务产业 根据2011年《中国老年事业发展公报》内容，老年事业除了包括基本的养老保险和医疗保险以外，还涉及老年文化、老年体育、老年维权和养老服务四个领域。针对失独老人经济、生活、精神三方面的养老需求，可以引入以房养老和老年长期护理保险等具有发展前景的养老服务产品。

3.2.2.1以房养老 以房养老狭义上讲，即“倒按揭”，投保人将房屋产权作抵押，按月从保险公司领取现金直到身故，相当于保险公司通过分期付款(按月支付)的形式，收买投保人的房屋产权〔6〕。其主要的方式主要有三种：抵押房式，用自己的独立房产权与有资质的银行签订协议，银行每月支付一定金额的养老金直至抵押老人去世，去世后房屋归银行所有；出租房式，以出租的形式用租金养老；出售房式，将房屋变卖款项作为自己的养老费用。传统的非失独老人的独立房产权存在遗产分配的问题。失独老人没有直系子女进行房屋产权继承，这增加了以房养老在失独老人群体中实行的可行性。值得肯定的是，以房养老方式在一定程度上可以解决失独老人日后生活资金来源的问题，并且失独群体以房养老方式的有益经验可以帮助以房养老方式在更广的范围内推行。

3.2.2.2老年长期护理保险 老年长期护理保险是指对被保险人因为年老导致生理或心理上的某些功能全部或部分丧失，致使生活无法自理，需要入住专门机构接受长期的康复护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用所提供保障的一种保险〔7〕。长期护理保险大致有两类：①属于商业保险的范畴，采用自愿保险的方式；②属于社会保险范畴，采用强制保险的方式。考虑到失独老人群体的独立性和其经济条件，失独老人长期护理保险应该采取商业性质和社会性质相结合的方式。具体操作如下：①参保对象可以扩大至失独群体，不一定要求年龄满60岁；②参保方式采取自愿参保的方式；③分为基础长期护理保险和优质长期护理保险；④资金筹集由政府和失独老人共同平均分担；⑤资金运营由政府进行统一管理，可以委托商业金融机构进行适度投资；⑥保险的偿付应该分为参保年限和参保金额两档，针对60岁之前的失独者可以采取达到一定参保年限的方式，对于60岁及以上的失独者可以采取达到一定金额的方式。老年长期护理保险的参保内容是具体的服务，因此，培育具有专业素质的护理团队至关重要，我国可以将基础的护理帮扶机构安置在社区，以社区医院作为依托，以社工作为主体，由各个社区进行基层管理，只有以优质专业的护理服务作为保障，长期护理保险的作用才可以得到发挥。

3.2.3个人参与主体 由于失去唯一的子女，失独老人在受创后产生应激障碍，突发的创伤使失独老人出现自卑、害怕与人接触等心理疾病，心理压力长期得不到缓解会诱发生理疾病，严重的会引发抑郁症，产生自杀倾向〔8,9〕。因此，尽早摆脱丧子的心理阴影，是帮助失独老人的基础，而这需要失独老人自我的开导和排解〔10,11〕。失独老人可以建立专门属于自己的非正式组织，可以是实体组织也可以是虚拟组织〔12,13〕。作为实体性的失独老人协会可以在本地成立相应的失独小组，定期聚会，交流自己的生活经历及勉励刚刚成为失独的老年人，这样可以让同为失独的老年人找到相互倾诉的对象。作为虚拟组织的失独QQ群、失独论坛等可以打破地域的限制，利用网络在更大的范围内传播失独老人的经历与感想。 失独老人可以在网上与其他失独者交流，让自我身份得到重新的认可，找到感情的寄托。这样的自发性组织不仅可以解决失独者自身的心理问题，还可以引起社会的关注，成为一个有组织、有内容的社会群体，这种行为的主动传播效应是仅依靠外界被动关注无法企及的。

4 参考文献

1刘鸿雁,柳玉芝.独生子女及其未来婚姻结构〔J〕.中国人口科学,1996；(3):33-7.

2国家统计局.中国统计年鉴(2011)〔M〕.北京：中国统计出版社，2011.

3国家统计局.中国统计年鉴(2012)〔M〕.北京：中国统计出版社，2011.

4国家统计局.中国统计年鉴(2013)〔M〕.北京：中国统计出版社，2011.

5韩振燕,施国庆,梁 誉.江苏老龄产业发展需求和对策建议〔J〕.南京邮电大学学报(社会科学版),2011；13(4):17.

6郝前进,周伟林.“以房养老”的双向风险和我国的制度设计〔J〕.宏观视野,2012；21(6):39.

7韩振燕,梁 誉.关于构建我国老年长期护理保险制度的研究——必要性,经验,效应,设想〔J〕.东南大学学报(哲学社会科学版),2012；14(5):38.

8穆光宗.救助和关怀遭遇意外风险的计生家庭〔J〕.人口与发展,2008；14(6):27.

9张必春,陈伟东.变迁与调适:失独父母家庭稳定性的维护逻辑——基于家庭动力学视角的思考〔J〕.华中师范大学学报(人文社会科学版),2013；52(3):19-26.

10于长永,乐 章.城市独生子女家庭的养老风险及其规避〔J〕.人口与计划生育,2009；(6):18-9.

11张 戈.我国城市第一代独生子女父母的养老焦虑〔J〕.人口与经济,2008；(S1):39-41.

12王庆荣.独生子女父母养老存在的问题及解决的思路——基于上海市闵行区独生子女父母的调查〔J〕.法制与社会,2007；(3):690-1.

13张必春,邵占鹏.“共同感受”与“同情感”:失去独生子女父母社会适应的机理分析——基于双向意向性中意动与认知的理论视域〔J〕.社会主义研究,2013；(2):91-7.