我国光伏产业持续发展的政策转型：从产业政策到竞争政策

孙 晋 尹 强

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

一、我国光伏产业的发展现状

在全球环境污染、能源危机日益严重的背景下，光伏产业因太阳能资源的可再生性以及使用清洁、转换直接等特点，成为新能源领域最具有发展前途的产业。目前我国光伏产业的发展已经颇具规模，2017年产业链各环节生产规模全球占比均超过50%，继续保持全球首位，其中多晶硅产量24.2万吨，同比增长24%[1],产业集中度逐步提升，成本显著下降，技术同等发展，在全球市场分布方面，我国光伏市场继续推进。

2010年，我国新增太阳能电池生产线达到400条标准生产线，按照每条产能25 MW计算，新增产能达到10 GW，加上原有的6～7 GW太阳能电池产能，2010年底我国太阳能电池产能达到16～17 GW[2]，对此，有人认为以光伏产业为代表的新能源会引发新的产业组织革命。是故，可将光伏产业作为卡萝塔·佩蕾丝等提出的机会窗口理论中的第二个机会窗口[3],从而借此实现中国光伏产业的突破。

实际上，我国光伏产业崛起速度如此之快，与政府的太阳能屋顶计划、金太阳示范工程和电价补贴等政策是分不开的,同时，这些政策也使光伏产业的增长速度与范式不同于一般的新兴产业。地方政府为追求经济增长和政府绩效，在光伏产业的发展上缺乏明确的规划，以致行业内出现严重的过度竞争以及重复建设问题。一般而言，战略性新兴产业正处于发展的萌芽期或成长期，不会出现大规模、长时间的产能过剩，即使出现也是一种周期性的短时间供大于求现象[4]，但是我国光伏产业属于结构性的长期产能过剩。

针对产能过剩的原因，林毅夫等认为，在发展中国家由于市场信息不完备，行业内的企业数量并不公开，投资者容易对前景良好的产业产生共识，出现“潮涌现象”[5],而市场中的投资协调难度大，容易出现产能过剩[6]。市场难免会出现供需失衡、市场不完备性、信息不对称和外部性溢出等失灵现象，市场失灵是政府干预的逻辑起点，为政府干预提供了理论依据[7]。当市场失灵时，政府可以干预并予以治理。行业的早期发展基本上都是依靠政府支持的，而针对新行业，也必须需要政府的因势利导，然而，以江飞涛等为代表的“体制扭曲说”否定了市场失灵说，其认为地方政府之间政策性补贴竞争所带来的体制扭曲才是企业产能过剩的原因[8]，光伏产业便是典型。有鉴于此，笔者立足于产业政策与竞争政策的关系，说明当前产业政策应向竞争政策转型的合理性，并结合行业发展提出相关建议。

二、产业政策与竞争政策的功能定位与行业选择

(一)产业政策有助于合理竞争结构的形成

图1为国家层面政策文本数量分布，由图1可见，经过对近年来光伏产业政策130个文件①以年为单位进行分类，体现了不同的年度政策的分布情况。在2005年之前，光伏产业文件仅有2部。自2005年开始，其相关政策的数量呈现逐步上升趋势，在2009年、2012年、2013年以及2014年这4年呈现爆发式增长。从政策的发布部门来看，主要集中在16个部门，其中以财政部、国家发展和改革委员会和国家能源局为主，对此，笔者认为，政策的发布与社会环境息息相关。

图1 国家层面政策文本数量分布

从国内的经济环境来看，由于我国的城镇化发展水平逐步提高，工业化速度加快，与此同时，对电量的需求不断增长，在此情况下，能源产量日益吃紧，而太阳能光伏产品作为新能源，不但可以充分利用我国的太阳能辐射资源与土地空间资源，而且可以起到保护环境的作用，所以得以迅速发展，但其高昂的价格，也使不少企业在引入新能源时望而却步。在国际市场上，2008年经济危机开始加剧，为了缓解经济危机带来的负面影响，中央政府与地方政府均采取了推进光伏产业发展的措施，包括税收、价格、外汇和市场准入等手段。

作为战略性新兴产业，在行业发展之初，基于市场失灵以及研发费用不足等原因，政府对新兴产业的投资是十分必要的。通常情况下，在市场绝对自由时，是无力支持存在正外部性的行业发展的，因此，通过政府的补贴和税收优惠等措施来刺激产业的早期发展并不是我国之独有。以德国的光伏产业发展为例，自2000年开始，德国通过实施《可再生能源法》等法律来促进太阳能等可再生能源的发展，再辅之以固定上网电价制度的推进，在德国的发电量中，可再生能源所占比率从2000年的6%上升到2013年的25%[9]。我国自1958年开始对太阳能电池展开研究与开发，至2006年，已经在国内得到比较快速的发展，产业链逐步完备，产量也开始增长。早期的国内光伏市场需求尚未成熟，市场需求无法成为目前光伏产业发展的主要动力，只是在政策的推动下，光伏产业才逐渐汇集了大量的民间资本和劳动力资源，逐渐形成了成熟的市场，其中，以2009年为高峰期的一系列财政补贴措施促进了中国太阳能光伏产业的迅速发展。与集中式光伏项目相比，分布式项目的扶持政策更加有吸引力。一则不受指标限制，二则补贴能够及时到位。既可以选择“全额上网”而享受标杆电价，也可以选择“自发自用，余电上网”享受0.42元/kWh的补贴，补贴直接从财政部拨资金垫付，一般不超过两个月[10]。因此，对于行业的整体经济布局以及协调发展而言，产业政策往往更具有全局性和宏观性。纵观一般的产业发展路径，在产业发展之初，往往呈现一种小散乱的状态，后经过在竞争中的优化重组，才得以形成较高集中度的合理竞争结构[11]，但是这个过程往往比较漫长。光伏产业作为我国在应对经济危机中崛起的新兴产业，仅仅通过自由竞争，无法在短期内开展规模较大的建设，因此，通过政府的有力引导，可以实现资源的优化配置，提高光伏产业的集中度，缩短产业形成合理结构的时间，避免资源浪费，从而更大规模地规避从自由竞争到合理竞争状态的不必要代价。

(二)确立竞争政策的优先性地位是产业持续发展之必需

在现代市场经济国家中，竞争政策和产业政策均是政府规制经济的手段。追本溯源，竞争政策与产业政策的关系，就是市场和政府的关系。一方面，在行业发展之初，国家层面的目标规划是必不可少的，通过产业政策发挥作用，起到了快速形成市场结构的作用，有助于实现其经济的赶超；另一方面，随着行业的不断发展，政策制定机关也应当加强与行业内经营实体的联系，产业政策应随着行业需求而不断变化，增强适用性。以政府补贴为例，现阶段的光伏产业基本上还是以直接补贴为主，规模庞大的创新扶持资金基本上直接补贴给了企业，这视同于对企业进入光伏产业的奖励，但是，并未将技术创新与研发成果纳入考虑的范围之内，那么对于企业是否真的将资金运用到技术方面，监管部门不得而知。虽然政府干预经济有一定的合法性，但也应明确把握住政府干预的边界，如果完全以政府调节来代替市场机制的自我调节，必然会扭曲市场的信号，从而损害了市场的运行效率[12]。从光伏产业的发展模式来看，产业政策并未能随着市场经济的发展而及时调整，这也是造成光伏产业出现产能过剩的主要原因。

光伏产业作为一个面向全球发展的行业，政府可以运用行政权力对社会资源进行配置，通过调节国内经济资源，设定市场准入标准，加大企业规模建设，通过财税政策、金融手段等促进其发展，但是，在面向全球市场时，纯粹的政府扶持政策并不能使企业拥有国际竞争力，在国际市场上，我国光伏产品为了抢占市场份额，通常实施低价销售，这种出口模式不可避免地引发欧美国家的反倾销调查，2012年，传统欧美市场及新兴印度市场的多方围堵，使得当时负债增加严重、行业濒临生存困境的中国光伏业阴云笼罩[13]。2014年2月14日，美国国际贸易委员会对中国出口美国的晶硅光伏产品进行初裁，认为有“合理迹象”表明中国输往美国的晶硅光伏产品可能对美国国内产业造成损害，因此将继续对中国出口美国的晶硅光伏产品进行反倾销、反补贴调查[14]。在全球化的背景下，我国光伏产业亟需建立一种自由公平的市场竞争秩序，通过市场竞争机制淘汰落后产能，使市场主体通过市场机制实现优胜劣汰，提升国际竞争力。

在一个新兴产业的发展过程中，产业政策与竞争政策均是必不可少的。在行业发展逐渐步入正轨之时，竞争政策应当处于优先地位，这更有利于市场机制对政府失灵的修补，此时，产业政策应居于从属地位。首先，对于市场经济国家来说，确定竞争政策的基础性作用是对市场经济运行规律的尊重。通过市场在资源配置中的决定性作用，可以提升其他经济政策配置资源的效率，也可以最大程度纠正其他经济政策在实施中的偏差。正是因为减少了政府的直接干预，产业政策的实施手段将更加多样化，同时也有利于产业政策进行实时调整，更加有效地发挥作用。伴随着良性配合机制的建立，市场机制得以顺利运转，促进了市场的可持续发展。其次，对于产业发展而言，通过确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位，有利于构建公平的竞争秩序，在激烈的市场竞争过程中，刺激企业依靠技术、管理等创新因素来提升综合竞争力与市场地位，强化企业的竞争意识。最后，树立竞争政策的基础性作用，通过制定竞争规则，依靠市场竞争提高企业的综合竞争力，也有利于营造良好的外部竞争环境。

笔者认为，由于其行业内产业政策未能随着市场的发展而及时调整，同时，随着行业的迅猛发展，在光伏产业已经与国际接轨时，我国政府还保留着早期的经济政策，采取各种干预手段推进光伏企业的经营与发展，将企业的经营发展与地方政府的政绩考核挂钩，另外，在环境保护政策的引导下，光伏企业不断增多，这种持续不变的干预已经渐渐扭曲了市场。以上因素的综合作用，导致了产业政策未能发挥出实际效用，出现产能过剩，另外，根据国家发展和改革委员会能源研究所不完全统计，2017年各光伏企业被拖欠的补贴资金为几亿元至几十亿元不等[15]，财政补贴资金缺口的扩大也在推动光伏产业的转型。2016年12月26日国家发展和改革委员会发布《关于调整光伏发电陆上风电标杆上网电价的通知》，此次调价幅度很大，这对于光伏产业的产业转型来说，正是一个契机。因此，笔者主张，当前应及时在光伏产业内引入市场竞争机制， 实现由产业政策为主导逐步向竞争政策转换。如果顺利实现政策转型，从长远来看，对政府与企业均是有利的。一方面，减轻了政府的财政压力；另一方面，也会推动企业改进技术，提高发电效率，降低光伏发电成本，引进国际一流的制造技术，实现先进技术的大规模量产。

三、光伏产业应重塑经济政策布局

为了保障我国光伏产业的良性发展，笔者认为应从以下两个方面着手：一方面，在产业政策与竞争政策的关系上，应当明确政府行为边界，引入公平竞争审查制度和竞争中立制度，避免政府的不当干预，实现产业政策的竞争化；另一方面，就经济政策的具体内容而言，应当根据我国光伏行业内的具体问题，合理调整光伏产业的经济政策布局，从光伏产业研发、补贴和要素市场建设等方面入手。

(一)合理规范政府行为，促进产业政策转型

在我国经济进入新常态以及供给侧改革深入推进的大背景下，我国产业政策也必须进行相应的变革。供给侧结构性改革对产业政策的内在要求之一是致力于维护公平的市场竞争和激发市场活力[16]，因此，需要对产业政策的目标取向予以调整，不能再以产业扶持为主。针对目前的产业政策布局，笔者通过对130个政策文件的样本进行分析，提出了我国光伏产业企业竞争力不足、补贴方向存在差异化等问题。

第一，加大光伏产业研发投入力度，促进产业技术进步。光伏产业在我国属于战略性新兴产业，是典型的创新性产业，以资本密集与技术密集为特点，目前尚不能实现完全的市场化，因此，光伏产业仍需要利用国家产业政策来协调。政府应着力构建完整的太阳能产业链体系，在自主创新与研发方面加大投入，积极发挥研发政策的作用，以此来降低光伏企业的研发成本，促进光伏技术的进步，改变我国光伏行业技术研发等环节掌握在欧美国家的现状。日本光伏产业的产业政策值得我国借鉴，日本政府很重视光伏产业的技术研发，组建了全国性的研发机构，集中力量推进光伏技术的进步，再辅以政府的补贴，以此实现光伏平价上网。

结合我国光伏产业的发展，笔者认为仍然需要加大对研发层面的支持。首先，在财税政策方面，在研究开发的初期，可以将研发风险的准备金予以税前扣除，具体比例以该光伏企业的上一年营业收入予以考量。在纳税申报阶段，可以考虑对其进行延期缴纳，以此解决光伏企业资金回笼慢的问题，减轻资金压力。针对太阳能发电系统，也可以予以税收抵免或者退税。针对研发人员，可以对其实施免税与减税政策。其次，由于光伏产业在多晶硅生产或者光伏装机项目阶段常需要使用高端仪器与大型设备，除了国家财政对其进行初始投资补贴以外，同样亟需民间资本在研发方面进行投资，因此，可以对民间资本投资予以鼓励，提高对民间资本投资的补贴力度，激励其参与光伏产业的创新活动。最后，由国家财政予以支持，构建全国性的光伏技术研发中心，培养太阳能光伏产业人才体系，建立全国企业间的技术交流平台，开展全国性的合作开发，不断进行新型太阳能技术研发。

第二，转移补贴方向，逐步拓宽国内消费市场。在完整的太阳能产业链体系中，消费链往往十分关键，我国光伏产业政策主要集中在上中游环节，对下游环节的产业政策关注较少，因此，传统的政府补贴都是对制造环节的激励，部分导致国内光伏产业的市场需求很少，主要依靠国外市场。从国外的经验来看，光伏市场的健康发展离不开国内市场的构建，因此，政府可以予以引导：一方面，在上中游产业已经出现产能过剩的情况下，应当逐步削弱原有的对上中游环节的刺激，转而刺激对下游使用终端的需求，加大消费补贴力度，对此，可以参照新能源汽车补贴政策，直接补贴到光伏发电系统或产品的销售环节[17]，从而实现产业链的健康发展；另一方面，设立试点城市，鼓励居民进行光伏产品的安装与运用，光伏产业早期以扶持大中型光伏企业为主，而在光伏行业逐步发展成熟之时，应当着重发展居民应用光伏设备，并对其进行一定比例的补贴，同样，行政机关在政府采购中应向光伏制品倾斜，在公共建筑中也逐步予以应用，这样既可以培养公众形成支持环保的意识，也有助于光伏市场的开拓。

第三，加强要素市场监管，突出光伏产业知识产权保护。首先，在土地政策上，打破地方政府对土地的垄断地位，在土地问题上减少权钱交易等行为概率。其次，推动利率市场化改革，通过减少政府利率管制等干预方式，由金融机构自主选择投资企业，以金融手段来淘汰落后产能，使产业发展更加符合市场规律。再次，针对“光伏发电项目骗补”问题，应建立专项追踪机制，对政府的专项资金进行严格监控，对违规使用的企业严厉惩治，对违法发放补贴的政府予以处罚，在路径上保证中央政府的补贴均能落到实处。最后，要加强光伏产业的知识产权保护，我国光伏产业正处于技术转轨时期，完善的知识产权保护也是企业积极研发技术、推进创新发展的法制环境保障。

(二)引入公平竞争审查制度，实现产业政策的竞争化

纵观我国各个行业的经济政策，行业内部发展与产业结构升级对公平开放的市场要求越来越高。在宏观经济制度层面已经进行了一定程度改革的背景下，2015年，国务院通过颁布一系列的文件确定了市场在资源配置中的决定作用以及竞争机制和价格机制在市场机制中的核心作用。近年来，政府也提出要加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平竞争保障机制，健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度，形成统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系。在此背景下，制度与市场均要求我国光伏产业结构实现转型，逐步推进竞争政策与产业政策并重的经济政策方针，政府在光伏行业发展中的地位也要逐步实现转型，但是仅仅在制度上的规定是不够的，笔者将针对如何具体落实进行深入分析。

第一，避免政府不当干预，明确政府行为边界。目前的光伏产业主要是通过政府的行政行为来引导发展，但比较我国部分新兴行业的发展历程，由于产业政策并未能及时随着市场的变化予以调整，从而导致产能过剩，因此，在调节产业政策与落实竞争政策的过程中，应对政府反竞争行为予以约束，改变政府失灵的现状。在改革之前，应该认识到政府主导下的深化经济改革必须要解决的一对矛盾，就是如何在政府运用权力合理干预市场和政府反竞争行为之间取得平衡[18]。地方政府要明确权力的边界，合理划定政府调节和市场自治的边界，避免政府大包大揽。政府应当着眼于建立良好的投资经营环境、保证企业享有公平竞争的市场环境以及落实企业自主经营权，通过简政放权来改变光伏产业的困境，在经济发展中避免出现角色越位和错位等不当干预行为。政策要以市场需求为导向，通过发挥市场资源配置功能，决定产业的调整方向。地方政府之间应加强区域合作，避免区域间的企业产能过剩，优化区域产业结构升级。

第二，落实产业政策的竞争评估，完善公平竞争审查制度。对于光伏产业来说，清理不合理的产业政策，形成公平健康的竞争环境十分重要。通过落实竞争评估制度，完善对光伏产业政策的公平竞争审查，有利于更好处理政府与市场的关系，促进市场资源配置决定性作用的发挥，缓解光伏产业现阶段的产能过剩现象，同时，对光伏产业的未来发展而言，建立公平竞争审查制度是对现有规制体系的有效补充[19]。一方面，公平竞争审查制度可以很大程度上规避带有严重限制市场竞争的政策文件；另一方面，就我国现有的政策体系而言，并不能有效阻止政策文件对产业发展的不当限制，因此，事前对光伏产业内的产业政策进行公平竞争审查，不仅可以弥补现有制度的不足，构建适宜产业健康发展的政策环境，而且可以对光伏产业的发展起到预防作用，及时纠正，在早期就可以防止市场受到损害。

因此，在合理划分政府权力边界的基础上，对产业政策作用于市场竞争产生的积极影响和消极影响进行预测和评估至关重要，同时，应当充分发挥市场机制对产业结构优化升级的决定性作用，通过市场竞争机制来落实产业政策。产业政策的具体制定与运用应当在符合竞争政策的前提下实施，在最大程度上减少对竞争的损害，这也意味着，政府应当大幅度减少对资源的直接配置，依照市场规则、市场价格和市场竞争实现资源配置的效益最大化和效益最优化[20]。

笔者认为在光伏产业内应当以公平竞争审查制度和相关反垄断法律法规为依据，将中央部委以及地方政府制定的相关政策文件纳入重点审查范围，并确立以政策制定部门、审批监督组织和竞争执法机构为主的三方评估机构，对光伏产业内的产业政策进行竞争评估，并且根据相应的情况予以法律建议以及相应的行政裁决。评估实施者可以根据各个环节的对应要求，选择合适的定性分析法或者定量分析法来具体操作[21]，同时，对政策制定机关应当强化责任追究制度，对于在实施中存在严重瑕疵的公共政策，应当追究主要责任人的法律责任。光伏产业作为战略性新兴产业，政策制定机关更应当及时全面地将相关信息予以公示，接受社会监督，并实时关注光伏产业发展的实时现状，接受社会反馈，制定出更契合产业发展的政策文件。

第三，引入竞争中立政策，规范市场环境。首先，提供平等的交易机会。在市场准入方面，地方政府应当与中央政府对光伏项目的审批以及经营者的资质保持一致。对符合条件的经营者，赋予其相等的权利，不设置经营壁垒。对光伏项目审查透明化，限制指定交易等行政性垄断，禁止区别对待大企业与小企业，实现投资自由化。在光伏产品采购市场上，建立全国统一的政府采购管理平台，统一发布信息，实现信息分享、公开与中立，同等对待各级供应商，在评选机制上，要综合多种评选方法，严格遵守职业操守和竞选方式，合理运用回避制度。

其次，确保经营负担中立。所谓的经营负担，既包括政府方面单边施加的诸如税收、监管和社会责任等强制性负担与市场方面合意施加的诸如贷款融资、违约责任和侵权责任等协商性负担[22]。在税收方面，我们要确保税率的统一化，中央与地方、本地企业与外地企业、大企业与小企业享有同等的税收优惠。在协商性负担上，主要体现为政府在企业的商业贷款上不得提供担保或是采取措施强制银行提供担保，确保违约责任和侵权责任中立，在一般情形下不得介入企业的侵权纠纷案件中。

最后，关注市场透明度，保持投资回报中立。投资回报是指企业通过商业化运作而返回的价值，因此，投资回报率的高低反映企业的综合盈利水平，从而直接影响企业未来的发展，但投资回报率的影响因素是多样的，政府的干预行为是一个重要的外部因素。政府在干预市场过程中要公平影响所有参与市场资源配置企业的投资回报率，政府可以通过确定统一的标准规范市场环境，保证投资者的利益。在当前市场经济体制下，市场机制的运行需要政府行为的透明化来予以辅助。一方面，政府在针对资质审查、政府采购和政府补贴方面要实现统一的标准，比如，在政府补贴方面，中央与地方政府要保持政府补贴的对象、方式和标准统一，类别化统一采用财政拨款、财政贴息和税收返还等补贴方式，从而保证光伏企业不因企业规模等要素而享有不同的市场利润与政府补贴，规范光伏产业的市场环境；另一方面，通过严格规范信息披露的途径与程序，构建一套全面的信息披露机制，对资源的有效利用配置和建立公开透明的市场环境都大有裨益。

四、结语

纵观我国太阳能光伏产业的发展，产业政策在其中发挥了重要的促进作用。光伏产业虽然取得了卓越的成就，但是光伏产业结构逐步失衡，主要原因是产业政策未能根据市场的发展及时调整，导致上中游产能严重过剩，下游国内需求市场尚未打开，在消费市场依赖出口的情况下，美欧的“双反”政策让国内的光伏产业发展雪上加霜。为促进光伏产业的可持续发展，现阶段应当逐步实现产业政策转型，工作重心逐步向研发阶段倾斜，构建全国性的光伏技术研发中心，培养光伏技术人才，同时加大消费补贴力度。在光伏市场渐趋成熟的环境下，逐步实现产业政策与竞争政策的协调，在光伏产业中逐步夯实竞争政策的基础性地位，立足于光伏产业的历史发展规律，立足我国推进竞争中立以及公平竞争审查的时代背景，合理划分政府权力边界，认清行业特性，根据光伏产业发展状况及时调整竞争政策，实现我国光伏产业长期、健康和可持续发展。

注释：

①为了综合分析现有问题，笔者检索了国务院16个部委的官方网站，最后检索时间为2016年12月22日，搜集到与光伏产业相关的政策文件共130件，并以此为样本进行分析。

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