新时代民办高职院校治理能力的提升路径

张德文

(无锡南洋职业技术学院，江苏 无锡 214081)

党的十九大报告指出：建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育①。习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第45页。改革开放40年来，民办高职院校日趋壮大，已经成为我国社会主义教育事业的重要组成部分，为加快教育普及、增加教育服务供给、创新教育体制机制和促进经济社会发展作出了积极贡献。

自从党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以来，各领域展开了关于“治理体系”“治理能力”的研究。在中国知网的主题检索中，输入“高校治理能力”进行检索共有199篇论文，输入“民办高校治理能力”进行检索仅有27篇论文，可见这方面的研究比较匮乏②。检索时间为2013年12月1日—2018年2月28日。关于民办高校治理能力提升路径，学者们给出了不同的应对之策：杨剑(2014)认为，采取决策、执行和监督三边治理的步骤，是民办高校内部治理的核心内容③；杨剑：《民办高等职业院校治理研究》，石家庄经济学院2014年硕士学位论文，第31-40页。靳晓光等(2016)认为，要依托治理、利益相关者理论，借鉴法人治理结构，以章程建设为途径，以合理设置内外部权力边界、多元共治为着力点，提升治理能力④；靳晓光、巩丽霞：《民办高校内部治理模式探究》，《现代教育管理》2016年第4期，第36-41页。韩玉亭(2017)认为，要在优化章程、丰富董事会结构和提升师生素质等方面入手改善民办高校的治理能力⑤；韩玉亭：《民办高校内部治理机制的困境及出路》，《高教发展与评估》2017年第1期，第18-33页。徐绪卿(2017)认为，治理能力的提升在于构建政府主导、董事会决策、校长执行、党委把关、教职工参与以及社会广泛辅助的民办高校治理体系⑥。徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第397页。笔者认为，民办高校只有认真分析环境的变化，树立治理体系的新思维，才能探索出适合自身发展的治理新方法。

一、新时代民办高职院校面临的新挑战

2017年，我国民办教育发展环境发生了重大变革，国家新法新政密集出台，各省级政府实施意见相继跟进，给转型发展中的民办高职院校带来了新的挑战。

(一)政策制度多样

2016年11月，《民办教育促进法》得以修订，揭开了民办教育分类管理的序幕；同年12月，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》相继印发，大致构建了民办教育上位法律、国务院文件与部门配套政策相衔接的相对完整的分类管理改革制度和实施体系，初步完成了国家顶层设计。2017年9月，《辽宁省关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》率先得以发布，掀起了地方政府新一轮民办教育政策制定的浪潮。截至2018年4月26日，辽宁、安徽、甘肃、天津、云南、上海、湖北、河北、浙江、内蒙古、陕西、河南、海南、江苏及青海15个省(市、区)相继公布了促进民办教育发展的地方政策。

(二)教育需求多元

党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾*习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第11页。。随着我国经济由高速增长转向高质量发展和人民物质生活水平的不断提高，人民的教育期待与支付能力相应提升，对优质教育的需求更加旺盛，已经不再满足于“有学上”，而是更期盼“上好学”。对于民办高职院校而言，人们更希望学校能在专业设置、人才培养模式以及学生管理与服务等方面，提供更高标准、更加多样化和个性化的教育服务。

(三)生源结构多变

随着人口红利的消退，近年来高考生源不断减少，导致主要依靠学费运行的民办高职院校办学经费不足，并可能陷入办学质量下降、生源进一步减少的恶性循环。与此同时，高考录取率在逐年提高，两者之间形成的剪刀差越大，民办高职院校生存的压力就越大。以江苏省为例，该省近十年的高考报名人数呈现出明显的萎缩态势(见表1)。截至2017年5月31日，该省高职院校共有90所(其中有11所是2009年以后升格或新建的院校)，其中民办高职院校23所(含1所中外合作办学高校)。按招生制度的规定，民办高职院校录取批次较晚，尽管从2016年起江苏省民办高职院校也可以参加提前招生，但由于政策导向、社会认同度不高等因素，这一批次民办高职院校的报名者少、报到率低。此外，随着中高职教育立交桥的搭建，有意向上学的中职学生都可以通过注册入学进入高职院校，极大地改变了民办高职院校的生源结构。通过对全省23所民办高职院校的调查发现，目前在校高中生与中职生的比例约4∶6，有些院校甚至达3∶7。两类学生之间有着不一样的学情，教学运行与学生管理的难度随之增大，这对希望通过提高教学质量来提升学校知名度和竞争力的办学者来说，无疑是一个严峻的考验。

表1 江苏省2009—2018年高考报名人数/万人*根据江苏省教育考试院网站数据整理而成。

二、更新民办高职院校的治理理念

党的十九大报告指出：全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“坚持破除一切不合时宜的思想管理和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”*习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第21页。。民办高职教育是我国高职教育的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化的政策背景下，应加快更新治理理念，优化治理体系，创新治理机制，提升治理能力。

(一)从管理到治理

民办高职院校在改革开放、社会发展、思想解放、市场经济推动和人民群众迫切需要的环境中应运而生，其选聘的校长绝大部分来自于公办高校，在办学模式与管理方法上通常沿袭公办高校的做法，因此，吸收现代管理科学理论成果并勇于实践，是民办高职院校打造后发优势的必由之路。从传统“管理”到现代“治理”的理性跨越，虽只有一字之差，却意味着民办高职院校权力配置的深刻变革和主体行为方式的重大转变。两者的区别如表2所示。

表2 民办高职院校治理与管理的区别

两者的统一表现在：治理是管理的高级阶段，是管理达到内在和谐的最佳状态和目标追求。在管理的低级阶段，管理行为追求的是一些外在的可见目标的实现。只有当管理进入高级阶段，在理念上依靠自我管理而不需要外部强制，注重内在和谐，既追求可见目标更追求隐含目标，重视各主体创新性的发挥，才能达到治理的境界。治理具有集体行动、理性沟通及制度化途径等理论特性和实践优势，为民办高职院校提供了一种全新的治校模式和管理路径，有利于协调民办高职院校的各方利益，调动师生参与学校管理的积极性，大大提升治理能力*欧阳恩剑、刘波：《从管理到治理：我国高职院校权力运行模式的轨迹变迁》，《职教通讯》2015年第22期，第6-7页。。

(二)妥善处理利益相关者的关系

利益相关者理论最早源于企业管理。该理论认为，利益相关者是指与公司生产经营行为和后果具有利害关系的群体或个人。其核心思想是：企业的经营管理活动要为综合平衡各利益相关者的利益要求而展开，任何一个公司的发展都离不开各利益相关者的投入或参与*李聪：《利益相关者理论视角下的民办高职院校可持续发展研究》，《高教学刊》2015年第20期，第155-156页。。民办高职院校利益相关者包括以下几类主体。一是董事会和校长：董事会成员是民办高职院校的主要出资者，提供学校创建和运行的物质资本；校长执行董事会的决议，管理学校的教学和行政工作。和谐的校董关系，是民办高职院校治理能否正常运行的前提与基础。二是教师和学生：教师是民办高职教育的具体组织者、执行者，没有稳定的教师队伍，教书育人的质量就无法充分得到保障；学生是民办高职院校生存与发展的根本，一切治理行为都要充分考虑学生的利益。三是企业和政府：企业能够检验民办高职院校的人才培养质量，进而评价一个学校的治理成效；政府的支持与关怀影响着民办高职院校的治理方式。

在民办高职院校的治理体系中，董事会和企业行使社会权力，政府的权力可以间接通过学校行政系统来行使，也可以与董事会和企业一样行使社会权力；教师行使教育与学术权力，学生行使受教育权力，管理人员行使行政权力。只有当上述权力各司其职时，才能有效提升民办高职院校的治理水平。

(三)选择合适的组织结构

组织结构是组织理论中的一个概念，是一个组织内各个组成部分之间所确立的关系的形式。民办高职院校因师资力量相对较弱、学生学习基础相对较差，在组织结构上更加侧重教学与管理，科研与社会服务能力不强。这种特点反映在组织结构设计上，就是教学与管理机构设置、职能配置较为明显。各职能处室、中心和二级学院(系、部)等，都是为了解决教育教学工作任务的分工、分组和协调合作问题而设立的。一般而言，民办高职院校普遍沿袭公办高校直线职能式的组织结构，管理层级从院长→副院长→处长(主任)→副职→职员。一旦管理层级过长，就会陷入“管事人多，干事人少”的窘境。可见，沿袭公办高校直线职能式的组织结构形式已不能很好地适应新时代民办高职院校的发展，需要通过组织设计实现其内部机构的变革。

三、提升民办高职院校治理能力的路径

党的十九大报告提出“支持和规范社会力量兴办教育”*习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第46页。，相较十八大报告提出的“鼓励引导社会力量兴办教育”，“支持”比“鼓励”的力度和实质性帮助更大，相关扶持和优惠政策也将逐步到位；“规范”则意味着深入推进民办教育分类管理，依法认定和监管民办学校，解决民办教育领域存在的非营利性学校与营利性学校不分的问题，完善分类管理、差异化扶持的政策体系。

(一)建章立制，推进治理方式制度化

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出：“完善中国特色现代大学制度，要加强章程建设，依照章程规定管理学校。”大学章程作为现代大学制度建设的核心，在完善学校内部治理结构、深化专家治校和建设民主参与制度中起着重要作用。构建以章程为统领的民办高职院校内部治理制度，是依“法”治校的载体，也是民办高职院校内部治理的基本依据。按章程办事、依制度管理，是推进民办高职院校治理制度化的重要方式。

(二)校董和谐，推进治理主体多元化

根据利益相关者理论，治理主体应具有开放性、多元性的特征。董事会是学校重大决策的中枢，通过目标责任制、经费预决算制及审计制等，对学校的各项工作进行宏观管理。校长是民办高职院校的经营管理者，上要对董事会负责，下要维护师生权益，两者关系的和谐是学校稳定发展的压舱石。2016年中共中央办公厅印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行) 》强调：“要加大民办学校党组织组建力度，理顺党组织隶属关系，健全党组织参与决策和监督机制，充分发挥党组织政治核心作用。”要构建董事会、校长及党委政通人和的议事决策机制，就要确保董事会决策中心的地位、校长管理中心的权力以及党委政治核心的作用。党委领导班子主要成员进入学校董事会和行政管理机构，形成双向进入、交叉任职的领导管理体制。校长既是董事会成员，也可兼任党委书记，全面负责学校的党政工作，这样不但可以保证办学方向，而且能有效调动各方力量参与治理。

(三)简政放权，推进治理结构扁平化

民办高职教育是市场资本进入高等职业教育的产物，因此在内部机构设置上须体现市场意识，按照高等职业教育规律的要求，避免机构设置过多及部门之间职责权限重叠、交叉及冲突等问题。民办高职院校的治理结构横向上表现为职能部门设置需要“简政”，简化办事流程；纵向上表现为二级学院(系)运行机制需要“放权”，让二级学院(系)真正会教学、懂管理并善经营。

1.横向整合，职能部门大部制改革。借鉴国家政府机构“大部制”改革思路，民办高职院校可以将相关职能进行合并与重组，扩大单个部门职能，精简机构数量，完善内部治理结构，加快构建有利于科学发展的内部治理体系，提高执行力和服务水平。可以尝试将学校现有的党政办、财务处、人事处、教务处、质控办、学生处、保卫处、后勤与资产处、招生办及继续教育学院等行政管理部门，整合为校务部、教务部、学务部、后勤部、发展部。管理层级由决策层、运行层和执行层构成，即校务会议是决策层，按照校务会议议事规则，负责关系学校改革、建设和重大发展问题的决策；五大部是运行层，负责学校政策方针和决策的贯彻落实以及内务的协调；各部门职员是执行层，按照岗位职责、任务清单和工作流程等办理具体事务。

2.纵向放权，构建二级管理模式。要提高办学规模和效益，须充分发挥二级学院的主体作用，实行“学校主导、二级学院主体”的二级管理模式。在这种模式下，学校主要起到整体规划、计划、协调、检查、监督和评估的作用；二级学院则由原来单纯的教学单位转变为能够经受住市场考验的办学单位。实行分层管理，在学校与二级学院之间进行事权、人权、财权和物权的合理划分。在授权机制上，教学方面可以依据市场需求，在制订专业建设规划、人才培养方案、师资引进与培养计划以及校企合作开发等方面享有充分的话语权；人事方面可以在学校核定的编制总数和岗位职数的范围内，提出教职员聘任、续聘、解聘和考核的方案，加强外聘兼职教师的管理与考核；财务方面可以享有预算内的行政办公经费使用权、学生工作管理经费核算权和创收核算后划拨的发展基金支配权。

(四)目标管理，推进治理考核科学化

设定科学的工作目标，建立合理的考核机制，可有效激励教职员工认真履行工作职责，努力完成工作目标，在提高办学活力的同时有效提升治理能力。在目标管理上，可以依据董事会提出的发展目标与要求，编制各二级学院的学年目标任务。共性目标可以包括在校生规模、创收业绩、师资队伍建设、学生考证覆盖率及学生巩固率等多项指标，考核分数占80%；个性目标可以根据各二级学院人才培养的具体要求各显特色，考核分数占20%。学年结束时，各职能部门依据各项目评分标准，通过定量与定性相结合的方式考核，得分高的二级学院年终分配多，教职工二次收益也多，反之收益就少。

实行全员聘任制，在对全体教职工实行定编、定岗、定责的基础上，按需设岗、平等竞争、择优聘任、科学考核和合同管理*喻友军、黄澌、梁威等：《关于高职院校内部治理结构和治理能力现代化的思考》，《卫生职业教育》2016年第1期，第26页。。对于行政人员，学年初根据岗位职责设定目标清单，学年末对照目标清单完成情况先自评，再由部门评议，最后参考网上民主测评确定分数。考核结果一方面可以作为年终绩效的分配参考，另一方面可以作为提拔、竞岗和评优的重要依据。通过目标管理与绩效考核，实现责、权、利的高度统一，把学校与二级学院、部门与个人的责任、利益、荣辱紧密联系在一起，使民办高职院校的办学目标得到有效的分解和落实，促进管理效能的进一步提升。

新时代必须有新作为。2015年教育部颁布的《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》提出：“推动专科高等职业院校依法制定章程，完善治理结构，提升治理能力。”民办教育是教育事业发展的重要增长点，是促进教育改革的重要力量。探索新时代民办高职院校治理能力的提升，对实现其社会价值、彰显其办学魅力、促进其持续健康发展以及提升其竞争力等都具有重要的实践价值。