提升上海质量安全风险监测水平的思考和探索

文/ 周 佳 高守中

近年来，上海积极落实国务院《消费品标准和质量提升规划（2016-2020）》的部署，紧密结合上海改革发展实际，紧紧抓住城市管理重点、社会关注热点和产业发展特点，以提升产品质量安全风险监测的科学性、有效性和操作性为根本出发点和落脚点，着力推进全链条产品质量监管体系建设，在不断完善以预防为主、风险管理为核心的产品质量安全风险监控工作机制上，进行了大量的思考和探索。

着力提升风险监测的科学性

科学性是风险监测工作的生命线，是实现风险监测工作目标的重要保证。只有站稳科学立场，严格风险监测的方法和程序，才能有效防止和杜绝风险监测走上叉路。

1．坚持构建以风险管理为核心的全链条监管体系

我们将风险监测与监督抽查、伤害监测、缺陷召回等职能进行整合，构建起完整、无缝衔接的产品质量监督链条。在这个链条中，风险监测主要瞄准与健康安全、环境保护，且没有标准或者标准不适用，以及存在行业潜规则等风险因素，着力解决现有监管手段不适应新技术发展、不适用特定环境、不满足形势需要的问题。对风险监测结果中存在缺陷的产品，按《缺陷消费品召回管理办法》等规定，联动实施缺陷产品召回与风险监测结果处置工作，促使企业主动召回缺陷产品，消除产品的安全隐患。对于危害明显、标准明确、主体确定的产品质量违法、违规问题，坚决使用监督抽查、行政执法等手段予以处理。

2．坚持从海量风险信息中寻找可能存在的风险因素

以社区风险监测点建设为重点突破口，统筹推进社区、园区、村居和商圈的风险监测点建设和网络舆情风险信息捕捉机制；整合产品伤害监测、缺陷信息监测和产品质量安全风险信息监测职能，并将风险信息监测点工作纳入基层政府部门质量工作考核；整合工作队伍，在社区统一设立消费维权联络站、食品安全和产品质量安全风险信息监测点；整合信息平台，建设“一个网络、一个平台”，形成全方位的风险信息采集、分析、研判和共享系统。通过广泛收集产品质量安全风险信息，进行科学、准确的信息研判，夯实了风险监测的基础。

2017年下半年至今，上海共在全市建立了1 253个监测点，采集880条来自社区的风险信息，在网络媒体捕捉风险信息28.4万条。根据监测点的反馈，针对便携式床围的伤害案例，快速启动了相关产品的风险监测项目。发挥网络传播优势，向社会发布缺陷召回公告信息1 080条，监督抽查不合格产品信息316条，产品质量问题案例风险监测结果5条。

3．坚持从严把关风险监测的实施全过程

本着宁缺毋滥的原则，从严管理风险监测的过程，筑牢风险监测的基石。在每一个风险监测项目策划阶段，对不属于产品质量监督职能范围的、讲不清楚产品风险因素及危害途径的、讲不清楚行业技术路线和工艺状况的、提供不出伤害案例或过往检测数据的、不能对监测结果的运用提出预判的，一律不予考虑。在项目评审阶段，组织有关专家研究论证或征求有关行业协会、标准化技术委员会的意见，专家评审实行组长负责制，专家发挥独立评审作用，未经专家评审通过的，一律不予实施。在项目实施阶段，严格按照工作程序，特别是重点把关涉及企业权利的样品确认、结果告知和异议环节。在结果处置阶段，认真研究监测结果和评审结论，严格信息发布程序，强化舆情风险评估，对危害不明、方法不严谨、程序缺失、可能造成社会误读的项目，一律不予发布，并倒查问题原因，杜绝因风险监测工作产生的风险。

4．坚持全方位的产品质量安全风险评价方法

针对风险监测的特点，在吸收国内外风险评估方法经验的基础上，坚持从零起步，结合产品质量安全实际，逐步推进风险评估方法研究，坚决破除产品质量监督符合性判定的惯性思维，重点从危害因素、暴露途径、环境变量、行为习惯等多个维度，设计监测方案和评估方法，实现对产品质量安全状况的全方位评价。

譬如地热地板若按照国家标准中常温状态下的方法进行检测，都是合格的，但消费者更关注在加热升温状况下的检测数据。因此，针对这一发现，需要做出充分考虑使用环境因素的应用方案。又如，针对上海偶发极寒天气的情况，模拟实际使用方式，对给水管道系统连接件和不同壁厚的PP-R管材的抗冻性能进行风险监测，发现给水管道系统、湿式水表、恒温水嘴发生爆裂、渗漏这个风险点，为相关单位制定极寒天气供水系统防冻措施提供科学的参考。

着力提升风险监测的有效性

有效性是风险监测工作的基本要求。风险监测作为产品质量监督工作的重要手段和工作方法，必须聚焦民生、聚焦发展、聚焦社会，必须体现自身在排查隐患、防范风险、保障安全方面的作用。

1．突出风险监测的民生导向

民生导向是产品质量监督工作的基本导向，风险监测工作同样也遵循这个要求，把落脚点放在提升产品质量安全水平、化解产品质量监管工作风险、保障消费者健康安全上。因此，风险监测应始终围绕与人民群众生产生活密切相关的消费品展开，需特别关注一些属于质量监管职责但标准和监管手段还未能发挥应有作用的产品，有效填补监管缝隙。譬如，通过市场调研发现，部分儿童牙膏、儿童牙刷、儿童食品、儿童文具等儿童用品会附赠玩具，由于这些赠品附属于主产品而生产、销售，其类似玩具的功能没有得到有效监管。通过风险监测，发现近五分之一的产品存在小零件等危害儿童安全的风险隐患。

2．突出风险监测的发展导向

发展是第一要务。始终聚焦上海经济社会的全面发展，围绕节能减排、城市管理的重点领域，协调相关主管部门联合开展风险监测工作，为城市发展助力。譬如，实施上海市清洁空气行动计划，开展煤炭、车用汽油的风险监测，共同守护蓝天白云；针对车内空气质量问题这一舆论热点，对本市生产、销售的主流车型开展车内空气质量的风险监测，摸清总体状况，确定工作方向；配合食药监、交通等部门，对餐厨废弃油脂（俗称地沟油）转化成的生物柴油开展风险监测，确保质量安全，使地沟油变废为宝，为上海市废弃油脂循环利用提供了有效保障。

3．突出风险监测的社会导向

当今社会，网络信息化、电子商务、移动支付正处在极速发展时期，共享经济方兴未艾，新生事物层出不穷。将风险监测作为审慎监管的一种实践形式，加强与相关行业协会联动，采取监管和帮扶相结合的手段，扶持相关新兴产业健康发展。如针对共享单车从工厂到街面直接投放的运营模式，对即将投入运营的车辆开展风险监测，发现部分共享单车存在质量安全隐患后，立即联合行业协会约谈了相关企业，提出整改要求。通过对监测结果的分析，企业增强了质量意识，建立了产品质量控制和安全评估制度，全面排查车辆质量安全状况，召回问题车辆，有效消除车辆安全隐患。这一措施已被列入市政府规范共享单车发展的指导意见中。

4．突出风险监测的问题导向

产品质量监督的主要目的是发现质量问题，消除安全的风险和隐患。在监管工作中坚持问题导向，发挥监督抽查、风险监测这两种监管手段的自身优势，各有侧重，综合发力，着力发现问题、解决问题。譬如，监督抽查发现某种新型空气净化装置存在安全隐患，由于这种商品主要通过网络渠道销售，且绝大部分电商平台、经营者、生产者不在上海，难以大范围进行监督抽查。面对跨地区监管难题，上海市质监职能部门指导协会开展行业通报和行业治理，督促企业改进产品设计，提高质量安全水平。通过以行业为主的自我管理机制，补上管辖区域的空档，既消除了产品质量安全风险隐患，又不挫伤这类企业创新的积极性，促进了行业的健康发展。

着力提高风险监测的操作性

操作性是风险监测工作的动力之源。由于风险监测工作兼具行政监管和技术研究两个方面的特点，虽然这些年发展迅速，但整体上发展不平衡，法律规定和制度规范尚不健全。因此，完善工作方法和措施，提高风险监测的可操作性，形成风险监测的长效机制十分必要。

1．试点开展风险调查

风险监测是列入上海市质监局权力清单的事项之一，具有鲜明的行政行为特征。因此，在风险监测的实施过程中，必须遵循规定的程序和步骤，因而一般项目的完成时间至少需要两个月。风险监测的主要作用是应对质量突发事件，这么长的耗时显然无助于事件的处置。另一方面，风险监测项目主要针对单一的目标产品，不能系统全面地排查各类产品都可能存在的同一风险因素。因此，为了更大、更广、更深地排查产品质量安全风险，快速、有效地确定产品风险状况，为制定突发事件的应对措施提供支撑，上海市质监职能部门调整了风险监测工作模式，将风险监测进一步向风险调查延伸，拉长技术线条，去除程序化的要求，针对产品可能存在的风险因素开展大批量的风险调查，摸清风险因素的区域性、流程性、结构性特征，为风险监测、风险评估以及风险处置提供依据。

目前正在进行的项目包括与儿童相关产品的增塑剂、多环芳烃、非便携式电子设备用锂电池等风险因素或产品风险调查工作。同时，在收集舆情、汇总案例、分析危害的基础上，聚焦产品类别和风险因子，从标准解读和场景模拟入手，对重点产品的重大隐患，通过小批量试验，摸底产品的质量安全特征，发现问题和找准问题，提升风险监测项目的总体有效性。

2．编制产品质量安全评价规则

如果说试点风险调查是拉长风险监测的技术线条，那么制定产品质量安全评价规则，则是基于风险监测的行政行为特点，对完善工作程序进行的积极探索。上海探索在成熟的风险监测项目基础上，选择没有标准、或标准不完善的产品，试点研制《产品质量安全评价规则》，并将其作为评价产品质量安全状况的技术依据。该规则的内容包括：样品代表性的确定、检测项目的设置、安全评价方法、针对不同风险等级的处置等方面。该规则经广泛征求社会各方意见、充分讨论后，公开发布，作为行政部门、技术机构、行业组织、企业等开展产品质量安全风险监测的依据。目前，第一批针对电子鞭炮、充电桩两个产品的评价规则已经编制完成，即将征求意见。征求意见公开发布后，相关产品的风险监测将按照《评价规则》开展。

3．完善工作保障机制

一是充足的经费保障。将产品质量抽样检测经费优先用于保障风险监测，且呈逐年上升趋势。二是坚实的技术保障。采取线上组群、线下定期交流的方式，形成全市技术机构的风险监测工作合力。创造条件，大力开放风险监测业务，采取邀请、指定、招标等多种方式，吸纳各类国家级、省级质检机构以及外资、民营检验检测机构参与上海的风险监测工作。三是宽松的政策保障。积极鼓励各类检验检测技术机构发挥专业特长，大胆创新、勇于突破，主动开展风险调查、预研项目，在实践中查证风险因素。同时，又针对风险监测工作中政策性环节，加强技术指导和约束，确保风险监测工作合法、合规，风险监测结果科学有效。

自产品质量安全风险监测制度创立以来，作用日益彰显。通过风险监测，完善了产品质量安全的事中事后监管体系，提高了质量安全突发事件应急处置能力，增强了企业的质量安全主体责任意识，社会影响力日益增强，成为产品质量监督工作重要的制度创新和方法创新。今后，上海市质监职能部门将广泛吸收国内外风险管理工作经验，加强方法研究，健全工作机制，完善工作措施，推动产品质量安全风险监测工作再上新台阶。