做好新时代行政区划工作的几点思考

◎ 于领东

深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，对于凝聚全党全国各族人民的思想共识和智慧力量，决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大的现实意义和深远的历史意义。新时代带来新要求，新使命呼唤新作为，行政区划工作也要在改革创新中顺应形势发展新变化。

一、新时代向行政区划工作提出新要求

“中国特色社会主义进入了新时代”，是党的十九大作出的一个重大论断，明确了我们新的历史方位和历史担当。新时代中国特色社会主义的基本方略对各项工作都提出了新要求，行政区划工作必须主动承接并贯彻落实这些新要求。

（一）坚持党对一切工作的领导。行政区划属于上层建筑的范畴，从中央到地方对行政区划工作都高度重视。2015年底修订的《中国共产党地方委员会工作条例》将“研究讨论本地区行政区划调整”写入党的地方委员会的重要职责，山东省第十一次党代会报告中也要求深化区划改革。因此，行政区划管理要从坚持党的领导的高度，纳入党委工作重要议事日程。

（二）坚持以人民为中心。行政区划为人民群众生产生活和社会交往明确空间定位，与人民利益息息相关。每一项区划调整，往大里说，影响区域经济社会发展；往小里说，关涉人民群众的就业、教育、医疗、社会保障等方面切身利益。所以，行政区划工作要牢固树立“以人民为中心”的理念，广泛征求群众意见，真正把党的群众路线贯彻到行政区划工作全过程。

（三）坚持新发展理念。创新，就要敢于打破不适应经济社会发展要求的行政区划设置藩篱；协调，就要围绕经济社会发展和新型城镇化建设，不断优化行政区域空间结构、功能布局和资源配置；绿色，就要牢固树立生态优先、绿色发展的理念，在行政区划工作中保护好生态环境；开放，就要善于借鉴先进经验，保证区划调整工作有利于加强区域合作和开放发展；共享，就要打造大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，促进城乡一体化建设。

（四）坚持全面依法治国。全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家，首先要求依法行政，政府各项工作都要在法治框架下运行。具体到行政区划工作，一方面要将宪法和行政区划管理规定等要求贯穿于行政区划工作全过程；另一方面要不断加强区划管理法规制度体系建设，做到有法可依，有规可循。

（五）坚持人与自然和谐共生。大力推进生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，是实现中华民族永续发展的根本要求。必须牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，制定区划调整方案要与城市发展、土地、建设、生态保护等专项规划相衔接，充分考虑区划调整对生态环境和可持续发展能力的影响。城市建设决不能“摊大饼”，区划调整要经得起历史和时间的检验。

（六）加强和创新社会治理。习总书记强调“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。区划调整既要围绕大局，也要回应群众关切；既需要党委政府、人大、政协研究讨论，也需要广大人民群众参与，真正做到相信群众、依靠群众，最大程度兼顾各方面利益。

二、行政区划管理中的突出问题

（一）行政区划管理法规建设滞后。目前，开展行政区划管理工作的主要依据是1985年出台的《国务院关于行政区划管理的规定》，法规建设比较滞后。由于国家层面没有出台相关法规，各地也不具备出台相应法规的条件，行政区划管理法治化、规范化建设亟待加强。

（二）行政区划调整缺乏有效的评估机制。行政区划调整前，对调整方案的科学性、合理性、风险性等方面的评估还不够科学有效。行政区划调整后的效果评估机制尚未建立，不能确定是否达到预期效果，很难为之后的行政区划管理积累经验。

(三）各部门间的协调联动不足。区划调整与各有关部门的区域发展、城镇体系、城乡建设、生态环保等规划要求密切相关，目前民政部门在与发改委、国土、建设、环保等部门的协调联动程度不高，影响区划调整决策的科学性。此外，不同部门出台的政策文件中出现的行政区划名称表述不规范，容易引起概念上的混淆。

（四）政府驻地迁移不规范问题突出。前些年，各地政府驻地“未报先迁”的情况屡见不鲜，绝大多数情况下的迁移并没有履行合法程序，没有经过审批报备等，亟待出台区分类别、对症处理的举措。

（五）行政区与功能区混淆问题严重。目前各地涌现了大量高新区、开发区、生态旅游区等各类功能区，与所在的行政区交织在一起，引发了两个方面的常见问题。一是各地政府时常把经济基础好、发展潜力大的乡镇（街道）划归各类功能区管理，造成了混乱的管理关系；二是社会公众常将各地政府设置、调整各类功能区管辖范围的行为误认为行政区划调整，引发社会热议，甚至造成干部群众的不满情绪。

三、做好行政区划工作的改革思路

行政区划工作应该以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，围绕以下几方面不断干出新作为，为新时代中国特色社会主义现代化建设作出新贡献。

（一）科学谋划，规划先行。各地要加强调研，围绕行政区划设置与调整如何更好地适应经济社会发展要求，对所辖行政区的地理区位、城市规模、空间结构、功能布局、资源要素等方面进行全面分析，科学编制行政区划设置与调整规划，并由发改委、民政、国土和统计等相关部门对规划进行评估论证，科学地推进行政区划调整工作。

（二）充分酝酿，多方论证。区划调整关系区域经济社会发展全局，与人民群众生产生活密切相关，社会关注度较高，属于“重大行政决策事项”，必须要有充分的酝酿和论证过程，才能确保调整方案切实可行。各地要制定关于规范行政区划调整审核等工作的意见，对行政区划调整工作的审核内容、申报程序、申报材料、组织实施督导、效果评估等提出明确要求。在区划调整酝酿阶段，要充分发挥专家作用，提高公众参与度，不断完善行政区划调整科学决策机制。

（三）规范实施，确保成效。应结合工作实践，制定行政区划调整业务工作规范、行政区划调整流程等，做好区划调整申报审核、组织实施、成效评估等工作，确保区划调整平稳实施，达到预期效果。此外，还应探索建立行政区划调整效果评估制度，对行政区划调整完成一年以上的，及时开展效果评估，将评估情况作为相关地区后续行政区划调整请示审核的参考依据，解决“重审批、轻实效”的问题。

（四）立足实践，改革创新。一方面，创新来源于实践，城镇化过程中只有充分认识、尊重、顺应城市发展规律，才能确保行政区划工作改革创新朝着正确的方向迈进。区划调整首先要立足于实际需要，如有的省份存在部分中心城市规模和结构不合理、集聚和辐射带动能力弱，县级市偏少且分布不平衡、影响区域经济和城镇化协调发展，小城镇发展滞后等问题。对于这些问题，应区分情况，精准施策：着力扩大区域中心城市规模，大力推进撤县（市）设区；加快区域副中心建设，有序推进撤县设市；优化乡镇规模和布局，促进小城镇建设，不断优化各地行政区划设置。另一方面，创新要高于实践。目前行政区划工作面临很多新情况新问题，比如各类开发区、高新区、生态区等功能区的“准政区化”问题非常突出，在很大程度上造成了区划管理上的混乱。区划管理业务主管部门应该直面问题、勇于担当，加强调研、创新举措，探索建立既适应功能区发展要求又符合区划管理规定的新模式。