高校图书馆面向社会开放之限制与突破

肖青山

[摘 要] 2018年1月1日施行的《中华人民共和国公共图书馆法》首次从法律层面规定国家支持学校图书馆向社会公众开放。然而当前背景下，高校图书馆面向社会开放还存在诸多限制，还需从法律规范体系化、明确财政支持政策、创新行政管理体制、重构内部管理体系等方面予以突破。

[关 键 词] 高校图书馆；面向社会开放；限制；突破

[中图分类号] G258 [文献标志码] A [文章编号] 2096-0603（2018）33-0220-02

高校图书馆面向社会开放作为文献资源共享理念引领之下高校图书馆拓宽社会服务功能的重要目标，正由一般的理论层面探讨向全面的社会实践迈进。《中华人民共和国公共图书馆法》于2018年1月1日正式施行，该法首次从法律层面对高校图书馆面向社会开放提供了法律依据。然从实践来看，高校图书馆面向社会开放还存在法律法规尚未体系化、财政支持政策不明确、行政管理体制不畅、内部管理制度不适等问题。因此，要克服上述问题，还需不断加强高校图书馆面向社会开放的各项问题的研究，以期实现新的突破。

一、法律规范体系化：高校圖书馆面向社会开放之基石

从当前正在实施的与图书馆相关的法律法规来看，在全国范围内适用，对高校图书馆面向社会开放的进行规定的法律主要有两部：一部为属于法律层面的《中华人民共和国公共图书馆法》，其第48条规定：“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放。”另一部为属于部门规章层面的《普通高等学校图书馆规程》，该法律文件于1987年由原国家教委颁布实施，该法律文件将高校图书馆界定为所属高校的学术性机构。该法律文件后于2002年和2015年分别进行了修订，修订后的《普通高等学校图书馆规程》将高校图书馆定性为社会文化建设重要基地。其中第37条规定：“图书馆应在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，发挥资源和专业服务的优势，开展面向社会用户的服务。”另外，还有为数不多的地方性法规及地方政府职能部门对高校图书馆面向社会开放问题作了一些原则性规定，如，2013年10月1日起实施的《四川省公共图书馆条例》第7条规定：“倡导企业、事业单位、社会团体以及其他组织和个人的图书馆面向社会公众开放。”2010年11月16日湖南省教育厅出台的《关于加强普通高等学校图书馆工作的若干意见》其第六点规定：“（高等学校图书馆）要主动适应学习型社会建设要求，在保障学校教学、科研需要的基础上，打破长期形成的封闭管理格局，稳步推进学校图书馆面向社会公众开放，使之逐步成为区域性的学习中心和咨询服务中心。”上述法律规定，一方面为我国高校图书馆面向社会开放提供了基本的法律支撑。另一方面其整体上尚未形成门类齐全、结构严密、内在协调的法律体系，还存在一些问题和不足，离形成“完善的法律规范体系”还有一定差距，这主要表现在以下几个方面：

1.法律规范类型缺失，难以满足需要。从现有法律规范来看，只有法律、部门规章、地方性法规效力层面的规定，缺乏行政法规效力层面的规定，且对高校图书馆面向社会开放作出规定的地方性法律规定的也只有少数几个地方，难以满足现实需要。

2.均为任意性规范，作用发挥有限。从当前正在实施的与高校图书馆相关的法律规范来看，无论是法律层面的《公共图书馆法》，还是部门规章和地方性规章层面的《普通高等学校图书馆规程》《四川省公共图书馆条例》等规范均非强制性规定，各高校可以选择开放，也可以选择不开放，其结果是绝大多数都是选择不开放，法律规范的作用十分有限。

3.监督管理规定缺位，落实促进无力。从现有的高校图书馆面向社会开放的法律规范来看，没有对其设计监督性规定，高校无论是选择开放还是不开放，连依据都没有，难以有效促进这一规定的落实。

4.缺乏激励方面的规定，高校积极性不高。从现有的高校图书馆面向社会开放的法律规范来看，均只原则性地指出国家和政府支持高校图书馆面向社会公众开放，具体如何支持，目前尚属空白，从而导致各高校图书馆在选择是否面向社会开放时，考虑到开放所带来的各方面的成本与投入，往往选择不面向社会开放。

因此，要想高校图书馆面向社会开放真正得到落实，完善法律法规体系是基础。首先，进一步完善各个效力层次的法律规定，尤其是国务院要出台行政法规层面的规定，各地方也应尽快出台地方性法规，进而形成完整的法律体系，满足其所涉及不同类型社会关系的需求。其次，将现有的任意性规定改为强制性规定，规定各高校图书馆具备一定的条件下应当面向社会开放，并对具备条件应向社会开放而未向社会开放的高校作出法律责任的规定。再次，制订出台相应的监督管理规定，授权有关职能部门对高校图书馆面向社会开放进行监督，进而有力促进这一工作的落实。最后，对高校图书馆面向社会开放的经费补偿作出合理的明确规定，规定“高校图书馆面向社会开放后，国家给予必要的经费支持”。总之，只有这种门类齐全、结构严密、内在协调的法律法规体系真正形成，高校图书馆面向社会开放才能在法律层面得以保障。

二、明确财政扶持政策：高校图书馆面向社会开放之根本

高校图书馆面向社会开放的根本性问题是一个利益问题，开放则意味着额外的人力和经费的支出，如果这一问题得不到有效解决，只是空头的倡导、鼓励是很难让各高校图书馆面向社会开放的。因此，必须在法律规定作出原则性的财政激励规定的基础上，进一步明确和细化政府财政扶持政策，对各高校图书馆面向社会开放的经费补偿作出合理安排，才能使高校图书馆面向社会开放更加广泛与深入的开展。

这种安排可通过两种路径得以实现：一是参照运用现代社会治理理论中的政府购买服务的形式实施。即由政府出资，以合同形式向各高校图书馆购买服务来对高校图书馆因面向社会开放后的经费缺口进行补偿。二是政府直接以专项财政拨款的形式给予补偿。在当前我国的财政管理体制下，先是由政府向各高校下拨办学经费，然后各高校再向图书馆下拨经费，从当前实践情形来看，通常下拨的经费不多，仅能维持甚至难以维持日常运转，更谈不上有充足的经费保障高校图书馆面向社会开放。因此，政府可直接以图书馆专项经费的形式向各高校下拨经费，这笔经费仅限于图书馆使用，以保障高校图书馆面向社会开放具有必要的经费来源。

三、创新行政管理体制：高校图书馆面向社会开放之核心

从当前我国图书馆的行政管理体制来看，其主要还是沿用传统的条块分割的行政管理体制，依据行政隶属关系来进行系统划分，主要有归属于文化行政主管部门的公共图书馆系统，归属于教育行政管理部门高校图书馆系统（其中部属高校图书馆归国务院教育行政主管部门主管，地方高校归省、市教育行政主管部门主管）等。这样的行政管理体制必然会造成在整个图书馆系统中各主体相互割裂，各自为政，没有统一的管理与协调，难以构建一个统一开放的、符合现代文献资源共享的服务体系。这种管理体制其直接后果就是高校图书馆的现有资源闲置，资源价值难以充分发挥。高校圖书馆在进行资源建设和提供服务时仅仅考虑本单位本系统内部的需求。因此，高校图书馆面向社会开放的体系建设和运行，其核心是创新行政管理体制。在行政管理主体方面，应设立一个国家层面的、统一的高校图书馆主管机构，在这个机构中内设一个专门的部门来负责各高校图书馆面向社会开放工作。同时，要制订出台一系列关于高校图书馆面向社会开放的标准，并将其纳入到高校图书馆评估指标体系当中。

四、重构内部管理体系：高校图书馆面向社会开放之关键

《公共图书馆法》出台前，各高校图书馆的管理制度基本上属于内部管理制度的范畴，一方面是基于未向社会开放这一事实而构建，仅能满足高校内部师生的需求；另一方面，这一内部管理体系是基于各高校自身的教学、科研任务而构建，并未考虑社会用户需求因素，这就使得各高校图书馆面向社会开放后，面对社会用户这一庞大且复杂的群体，必然无所适从。因此，必须在对现有的内部管理制度进行梳理的基础上，重构一套能将校内服务与校外服务兼容的管理制度体系，这是高校面向社会开放之关键。当前，可着重从以下几个方面予以突破：

首先，服务对象类型化。高校图书馆面向社会开放后，服务对象将变得庞大且复杂，要想制订同时适用所有服务对象的管理制度实无可能，而将服务对象进行类型化划分，如划分为在校师生、本校毕业生、合作单位、周边社区人员等，并针对不同类型的服务对象制订适宜的管理制度是必要且可行的。

其次，服务内容全面化。高校图书馆面向社会开放就要尽可能地开放更多的服务，凡是能为社会读者开放的均应向社会读者开放，要千方百计地促进更多的服务面向社会开放，只有这样才具有开放的实质性意义。从当前已经开展的一些尝试来看，取得了较好的效果，也未出现不利影响。因此可见，在制订科学合理的管理制度的前提下，服务内容全面化可使高校图书馆面向社会开放的价值得以最大实现。

最后，管理手段多样化。从现有实践来看，当前各高校对读者进行管理的主要手段有提供担保、限额办证、证件注册、污点管理、终止服务等。但这些管理手段很少被一所高校图书馆全部使用，各高校大多只是选取其中的一项或几项而并非全部。同时，从读者管理的各个环节来看，上述手段尚未全面涵盖读者管理全过程，如读者监督方面尚未涉及。鉴于高校图书馆对读者的管理是一项复杂和系统的工程，必须实现管理手段的多样化。一方面，管理手段要具有较强的针对性，要覆盖读者管理全过程，不留缺口，上述多种管理手段尽量全部予以采取。另一方面，提高解决读者管理问题的前瞻性，要针对读者管理可能出现的新情况、新问题预设解决手段。

五、结语

高校图书馆面向社会开放，在现有环境下，要使各高校图书馆向社会进行全方位的开放还存在着诸多限制，但信息开放、资源共享是社会发展的大趋势，如何突破这些限制，还需要各个层面不断探索，努力实践。相信随着时间的不断推移，随着文献资源共享理念的不断深入人心，高校图书馆面向社会开放必将得以实现。