安全生产行政处罚自由裁量应把握好四个环节

文/李焱

李焱河南省安全生产执法监察总队

正确使用自由裁量权，既是构建行政机关预防和惩治腐败体系的需要，也是深入推进依法行政和加快法治建设的需要。安全生产行政处罚过程是复杂的，对于偶发的违法案例，案件承办人员首次处理，法律虽然规定了原则，承办人的判断标准可能会与公众标准发生不一致，承办人认为是公正的，公众可能认为不公正。特别是在社会公正理论没有形成之前，对于偶发的、复杂的事务的公正处理，是很难把握的。所以，规范安全生产行政自由裁量权，实现针对不同公民、法人和其他组织的同类行为达到相对一致性处理结果。为避免权力滥用的情况出现，在自由裁量权的行使过程中，应遵循以下4个方面的关键环节。

环节一 掌握好基本原则

安全生产行政处罚自由裁量权是执法机关在实施处罚时，根据立法目的和行政处罚的原则，在法律规章规定的行政处罚的种类和幅度内，综合考量违法的事实、性质、手段、后果、情节和改正措施等因素，正确、适当地确定处罚的种类、幅度或者作出不予行政处罚决定的选择适用权限。行使好处罚的自由裁量权，可以从制度上预防权力滥用，促进行政执法行为合法、公正、规范、高效运行。

把握好合法原则

行使行政自由裁量权必须依据法律，符合法律规定，不得与法律相抵触。按照法定程序依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权，符合法律、法规、规章的立法目的和宗旨。在行使权力过程中要排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段要做到必要、适当。可以选择2种以上方式实现行政管理的目的时，应选择避免损害当事人权益的方式。

坚持好 “三公”原则

行使自由裁量权时要坚持做到公平、公正、公开原则，做到对违法事实、性质、情节及社会危害程度等基本相同的同类违法行为，所适用的法律依据、处理行为方式和幅度应基本相同，做到公平、公正，一视同仁。同时，依据法律、法规、规章规定的范围，公布行政自由裁量的依据、程序和基准。

使用好比例原则

行使行政自由裁量权应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，应当坚持教育与处罚相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响的，应将不利影响限制在最小范围和限度内。可以选择多种方式实现行政管理目的的，应当采用对公民、法人或者其他组织没有损害或者损害较小的方式，实现和保护相对人权益。

环节二 建立好内部制约

安全生产实施的行政处罚工作采用内部制约，使适用的法律依据、处理行为方式和幅度更加公平、公正，实现针对不同公民、法人和其他组织的同类行为达到一致性的处理结果。

建立案件主办制度

按照一般程序和简易程序办理行政处罚案件，应当在2名以上执法人员中确定1名人员担任主办人员，进一步明确工作职责，确保案件质量，保证执法人员严格依法依规查办案件，由其对案件证据事实、违法依据、处罚依据、处罚标准等案件质量承担主要责任。

建立预先法审制度

按照一般程序实施的行政处罚应经本机关法制机构进行预先法审。法审主要从案件认定事实是否清楚、证据是否确凿充分、适用法律是否正确、裁量标准是否适当、处罚程序是否合法、处罚结果是否适当等方面进行，保证案件承办人员处罚条款所适用的法律依据、处理行为方式和幅度上做到公平、公正。未经法律审核或者审核未通过的，不得作出处罚决定。

建立处罚告知制度

凡涉及行政处罚裁量的，应当向当事人告知本机关拟选择的处罚种类、处罚标准的事实、理由和依据，并制作《行政处罚告知书》，通过书面形式告知当事人，在处罚决定前依法告知当事人给予处罚决定的事实、理由、依据，行为人违法情节等级，保障当事人的陈述权、申辩权等基本权利。

建立案例指导制度

建立行政处罚案例指导制度，遴选出案情典型、查处规范、社会效果好、指导性强的案件作为案例进行汇编，为制定自由裁量基准提供实践依据，弥补裁量权基准“不准”的缺陷，解决裁量基准难以划分的难题。同时，通过采取案例教学对执法人员培训，特别是对新录用人员的入职培训，能较为生动主观地了解法律法规和标准规范，提高培训的针对性和实效性。

环节三 把握好裁量幅度

由于行政执法主体和相对人地位的不平等，行政执法相对人始终处于被管理与服从者的地位，行政机关行政处罚的决定一经送达签收即产生法律效力。如何做到客观、公正、公平，既依法执法、维护法律的尊严，又保护好公民、其他组织的合法权益，要求执法人员在案件的处理中应该从行为方式、情节轻重等方面准确把握好实施自由裁量的幅度。

行为方式的自由裁量

关于行政行为的裁量，法律法规仅对行为目的、行为范围等作出原则性规定，而将具体内容、条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定、实施。由于行政活动所涉及的社会情况纷繁复杂，法律规范规定得再详细也无法穷尽，行政机关必须根据具体情况，灵活运用自由裁量的权力，才能有效地行使其行政职能。在实施自由裁量的行政行为时不能违反立法的目的和法律规定的自由裁量范围，行政裁量偏轻偏重或者畸轻畸重，属于不当或严重不当的行政行为。但是，行政行为如果动机或目的是为了私利，即使在形式上不违法，实际上也是滥用职权，其本质是违法行为。所以，案件承办人员在作出自由裁量行为时，要出于公利，使当事人的权利得到公正保障。

处罚幅度的自由裁量

行政机关在对相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择，包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。在执法中，由于地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，可能会产生自由裁量权使用不当。案件承办人在行使裁量权时要出于公心、出于善良的意愿，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，作出合乎人们正常思维的行为，符合社会公正理论的要求。裁量权的行使如果偏离法的目的，必然导致行政行为的不合理，裁量权也成了个人谋私利、图报复的工具了。

行为时限的自由裁量

行政机关作出《责令限期整改指令书》时，对整改期限的时间长短是具体行政行为时限的裁量权。有相当数量的行政法律、法规均未规定具体行政行为的时限，这说明行政机关在具体行为上有自由选择的余地。如：危险化学品生产经营单位对新上岗的从业人员规定安全培训时间不得少于72学时，在下达《责令限期整改指令书》时要充分考虑72学时的问题，责令限期整改期限至少10天以上，以保障生产经营单位能完成问题整改。整改时间过短，行政处罚就会变了味，变成为罚款而罚款，为完成罚款任务而执法，违背了立法防止和减少生产事故的目的。

性质认定的自由裁量

对事实性质认定的自由裁量权，是行政机关对相对人的行为性质或者被管理事项的性质认定有自由裁量权力。如：《生产经营单位安全培训规定》（国家安全监管总局第3号令）第三十条规定，煤矿、非煤矿山、危险化学品等生产经营单位主要负责人和安全管理人员未按照规定考核合格的可以责令其限期改正，可以处罚款。本条款中所说的主要负责人和安全管理人员未按照规定进行培训，但规定中只是对学时和内容上进行了说明，并未说明具体的培训方式方法和要求等标准，行政机关对于“未按照规定”性质认定具有很大的自由裁量，这就需要通过“以案说案”的形式，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，保障自由裁量的公平、公正，符合程序公正性理论。

情节轻重的自由裁量

实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。目前，我国行政法律、法规不少都有“情节较轻的”“情节严重的”这样语义模糊词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的自由裁量权会出现随意性。在选择情节时，案件承办人员在集体讨论时，应说明行政裁量权基准，并根据具体情况划分裁量阶次，裁量阶次一般不得少于3个。对同一生产经营单位及其有关人员的同一安全生产违法行为，不得给予2次以上罚款的行政处罚。

环节四 实行好源头管控

通过规范行政处罚自由裁量权，在一定程度上合理地压缩行政处罚自由裁量空间，从源头上对自由裁量权进行法律控制和制度控制，使之具体化、规范化，保证行政行为公平公正，防止滥用自由裁量权行为的发生，解决自由裁量权过于“自由”问题。

实行利害回避制度

在行政执法时，执法人员是本案的当事人或者当事人的近亲属，或者其近亲属与本案有利害关系的，或与本人有其他利害关系，可能影响案件公正处理的，承办案件执法人员应当申请回避。执法人员的回避，由派出其进行调查的安全监管监察部门负责人决定。进行调查的安全监管监察部门负责人的回避，由该部门负责人集体讨论决定。回避决定作出之前，承办案件的安全生产行政执法人员不得擅自停止对案件的调查。

实行执法责任制度

明确执法工作的职责权限,可以区分滥用自由裁量权的情况，是主观滥用，还是客观滥用；是偶尔滥用，还是一贯滥用等。以此来区别不同责任，使责任与个人的待遇和职务升迁联系挂钩起来，把责任制真正落到实处。实行责任制度可以保证办案人更好地履行执法程序，办理立案报批手续、草拟行政处罚决定书、送核审机构进行法审、依法向行政相对人办理告知事项等相关法定程序的有效落实。

实行行政裁量规则

实行行政裁量规则能有效保证行政相对人获得更加公正、公平的权利。裁量规则应遵守符合法律目的，平等对待公民、法人或者其他组织，做到不偏私、不歧视。考虑相关事实因素和法律因素，应排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段必要，选择对当事人权益损害最小的方式。除法律依据和客观情况变化以外，处理相同行政事务的决定应当与以往作出的决定基本相同。

实行定量分析制度

行政处罚时应考量违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等基本因素，采取定性与定量相结合的方法，分析各因素之主次情况及所占比重等，以综合评定的方式来实现行政处罚的统一。以“情节”为例，可分为“轻微、一般、较重、严重”4档；以“事故”为例，可分为“一般、较大、重大、特别重大”4档；以“处罚”为例，可分为“依法可免于的行政处罚、依法可从轻或减轻的行政处罚、依法应当行政处罚、依法应当从重处罚”4档。先制定定性档次划分标准，再依据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及掌握的违法事实证据情况采取定量的方式，对档次予以明晰，最终确定行政处罚的种类、处罚的额度。

随着经济社会的快速发展，提高安全生产行政执法水平、规范行政自由裁量权已成为改革发展的重要因素。在安全生产行政处罚行为中，执法人员应当把握好4个关键环节对行政处罚自由裁量权进行必要的约束，不给自由裁量权滥用留下隐患。