我国文化产业安全预警应急反应体系构建研究

惠光东，周晓宏,汪 琨

安徽工程大学管理工程学院，芜湖,241000

文化产业的健康发展不仅关系到国家经济安全，而且关系到国家文化安全[1]。文化产业的持续发展是带动经济利益增长和提升国家软实力的关键[2]。在党的十八大报告中，国家坚定地要把文化产业发展成为我国国民经济的支柱性产业，实现这个目标的前提是要保证该产业的安全[3]。当前,我国文化产业结构不合理、发展不均衡,普遍存在散、弱、小、差状态等方面的问题[4]。同时，文化产业集中度低、规模小、外资不断通过入股和合资等方式迂回寻求主动权和控制权等，这些因素频频影响着我国文化产业的安全[5]。因此,要大力发展我国文化产业,维护文化产业安全,构建一个行之有效的预警应急反应体系是十分必要的，也是当务之急。

构建文化产业安全预警应急反应体系主要是为了监控全国范围内的文化产业安全问题,预防或者杜绝文化产业安全突发事件的发生,并在事件发生后能对其进行及时有效的处理,防止事态进一步扩大,从而将事故造成的危害降至最低程度,并希望能够为有效开展预警应急行动提供指导，以保证公众的财产安全和身心健康。构建一个高效、合理的应急反应体系，最大限度地减少损失，是当前文化界值得深入研究的一个学术性课题[6]。同时该体系的构建对于保护文化环境，维护文化市场秩序，创造良好的社会文化氛围和实现经济社会可持续发展具有重要意义。

1 体系构建的理论基础

应急是为科学预防和有效处置突发事件提供产品和服务的产业，应急反应的根本目的是要保证产业的安全。文化产业安全预警应急反应体系是指为了消除或减轻产业安全事故，在政府的统一组织、领导下,按相应的秩序与内部联系组成的整体，它主要包括预防与预警机制、应急响应程序、后期处置与应急保障等内容。

李孟刚构建了产业安全理论模型，依据不同标准对产业安全的影响因素进行分类，从而针对不同的安全事件采取相应的应急措施[7]。范维澄认为应急反应体系问题是突发公共事件应急管理的核心科学问题之一[8]。危机是造成安全问题的主要元凶，应用最广的是罗伯特·希斯(Robert Heath)提出的4R模式，它们分别被定义为压缩(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、还原(Recovery)等四个主要阶段，这在一定程度上为许多国家高效开展产业安全应急工作提供了指导。常玲慧根据应急流程设置，将公共卫生事件应急划分为监测预警、应急准备、应急响应、后期评估等流程[9]。吸收和借鉴公共安全管理方面的理论成果有助于做好我国的文化产业预警应急反应工作。

2012年8月，文化部印发了《文化市场突发事件应急管理办法(试行)》和《文化市场突发事件应急预案(试行)》,前者将文化市场突发事件划分为四个主要等级：特重突发事件(I级)、严重突发事件(II级)、较重突发事件(III级)与一般突发事件(IV级)，并且指出针对不同等级的突发事件应采取不同的应急处置措施。这在一定程度上保障了我国的文化市场安全。

应急反应体系的构建应以应急管理理论为基础，遵循文化市场应急管理办法，结合文化产业的特点来构建，从而为我国文化产业的发展安全保驾护航。

2 我国文化产业安全预警应急反应体系的框架

文化产业安全预警应急反应一般是指文化产业或者文化产品在生产、流通和消费过程中出现文化市场混乱、腐蚀文化、文化产业人才大量流失等问题时，采取有效的应急反应措施，降低安全风险，并做好相应的现场控制和事后处置工作。它是事故应急响应的基础。

文化产业安全预警应急反应体系从“综合考虑、预防为主、快速应急、部门联动、充分利用现有设备设施”思路出发，并结合文化产业安全的实际情况开展建设，可以从预警和预防体系、应急响应体系、后期处置体系和支持保障体系四个方面来构建总体框架,如图1所示。

图1 文化产业安全预警应急反应体系总体框架

2.1 预警预防体系

预警和预防体系主要是通过搜集和监测文化产业安全事故的相关信息，并对收集到的信息进行分析预测，作出相应判断，进而为采取合理、科学的预防措施做好相应准备。因此，一个有效的文化产业安全预警预防体系可以监控文化产业市场安全及其可持续发展状况，预防重大的产业安全事故发生。它主要包括信息监测模块、风险分析与评价模块和预防预警行动模块。

信息监测是预警应急反应的“耳目”，能够及时发现文化产业安全事故，并对事故原因进行全面分析，合理预测事故发展趋势，为应急决策提供可靠依据。信息监测的内容可包括文化产业发展的质量和可持续发展状况等。监测网络涉及范围广，网点建设工作量大，合理的布局是保障数据信息科学性的关键。

风险分析与评价的目的是通过一定的方法对风险进行量化,揭示产业安全造成的影响,并为进一步制定风险预防措施提供依据,能够为预警、预防工作提供支持，从而改善产业安全状况。

预警和预防流程如图2所示。首先应急指挥中心办公室通过监视、监测系统对搜集到的文化产业安全信息进行监测。其次办公室值班人员对收到的文化产业安全信息进行核实、分析和评估。如果搜集的信息可靠，则结合事件发生时的客观情况,迅速确定初步预防方案和预警级别，并向应急响应领导小组汇报当前情况,及时通知各成员单位、应急队伍、可能遭受事故危害的单位做好相应准备。最后,应急指挥中心应根据事态的发展状况，调整或消除预警。如果产业安全危险已消除，应解除预警，并终止已采取的措施；如果事态扩大，建议提高预警级别，同时启动相应的应急反应程序，进入预警状态，直至应急响应结束；如果事态减轻，建议降低预警等级，启动相应的应急响应程序，直到应急响应结束，解除预警。

图2 文化产业安全预警预防流程图

2.2 应急响应和后期处置体系

要保证预警工作取得成功，不仅要及时发布预警，最重要的是终端用户要及时采取适当的行动[10]。文化产业安全预警应急响应是一个需要应急管理部门通过组织、控制、协调相关资源，迅速做出反应,启动应急反应程序,稳定高效有序处理事故的过程。

根据得到的指标权重和建立的评价模型，对文化产业安全评价指标中的正向指标加权得到最后的评价值，将[0，0.25]，[0.25，0.45]，[0.45，0.65]，[0.65，0.85]，[0.85，1.00]五个区间分别对应巨警、重警、中警、轻警、无警状态(表1)。

表1 文化产业安全的市场指标安全状态

因此，在启动应急预案过程中，可以按照警情的严重程度分别发布不同的预警信息，并分别采取不同级别的应急响应状态[11]，如图3所示。

图3 文化产业安全预警应急反应分级响应流程

从事文化产业安全方面的相关职能部门，应及时关注预警状况，并根据警情的一些主要特征，从而采取相应的应急措施，希望能够防止或者减少文化产业安全事件对人的身心健康、生命财产、环境等造成的危害，表2列举了文化产业安全预警的一些应急措施。

应急响应终止后，接下来就是评估事故对现在和未来造成的危害程度和经济损失，总结事故经验教训，并结合实际情况给出事后恢复方法。后期处置体系主要包括事后综合处置和宣传报道。综合处理即形成事件调查报告，分类处理影响文化产业安全的因素，同时由应急指挥中心办公室组织有关部门和专家提出适当的恢复方案和跟踪监测建议；宣传报道主要是利用多种媒体渠道将应急响应的信息及时向公众报道，让人们了解产业安全动态，消除心理影响，也让人们从中吸取经验教训。高效精确的应急信息管理，必须做到“把最精确的应急信息，在最合适的时间，迅速传递给最佳决策者”[12]。

表2 文化产业安全预警的应急措施

2.3 应急支持保障体系

应急支持保障体系是应急反应体系高效运转的一个重要方面,本文认为它主要包括应急队伍保障、技术保障和资金保障等。

应急队伍应遵循指挥与服从安排的原则，在现场总指挥的统一领导下参加应急行动。从中国安全应急反应产业联盟中抽调出文化产业安全的应急反应队伍，前往事件发生地开展应急工作。

技术保障为文化产业安全预警应急提供技术支持。文化产业不同于一般的产业，它强调的是意识形态属性，因此对产业安全技术要求更高。比如常见的数字化技术，它可以使文化产业中的影视文化和视觉文化得到较好发展。文化部门可以为产业安全技术人员提供一定的技术培训与指导，这也是文化发达国家应对产业安全的常见做法。同时还要在一些地方开展应急技术宣传培训，通过各种形式和活动，提高公众的应急意识和应急能力，当出现文化产业安全事件时能够及时应对，把风险降至最低，确保他们能够在应急处置中发挥作用。

图4 文化产业安全预警应急反应各体系之间的关系图

2.4 应急反应体系中各体系之间的相互关系

预警预防体系要求组织时常保持警惕状态，实时监测文化产业安全状况，并能在文化产业安全事件发生时，及时向组织指挥系统提出有效应急预案。收到预警预防系统的建议后，应急响应体系立刻作出应急决策,全面启动应急预案，迅速开展应急反应行动。与此同时，由后期处置体系提供各种必要的方案和宣传报道。支持保障体系能够为整个系统的运作提供各种设备、资金、交通、生活、通讯等保障。各子体系的相互关系图如图4所示。

3 我国文化产业安全预警应急反应机制

有效的应急反应机制是保障应急反应体系正常运行的基础。它的构建可以高效、迅速、有序地监控信息，组织应急行动，控制事件进一步恶化，最大程度地减少伤害和损失,以保障我国文化进出口贸易和市场的正常进行，维护我国文化产业的安全。一个完整的应急反应机制主要包括组织体系与反应流程[13]。

3.1 应急组织体系

为了保障我国文化产业安全预警反应体系的有效运行，应成立由政府有关职能部门组成的明确分工、各负其责、协调联动的预警应急组织体系。它是应急反应机制的基础，主要用于实时监控、分析和处理各种业务数据，提供产业安全应急决策建议等[14]。借鉴国内外常用的产业安全应急反应理论以及美国、日本、英国等文化产业强国的应急组织相关机构设置情况，结合我国的实际国情，认为应急组织体系主要包括部级联席会议的应急领导机构、最高应急指挥机构、省级与地市级的应急执行机构和省市级的应急反应力量，具体如图5所示。

图5 文化产业安全预警应急反应组织体系

国家安全委员会作为最高领导机构，在文化产业安全预警应急反应中的作用与地位是不言而喻的。对于具有意识形态的文化产业安全应急工作，应急领导机构的部级联席会议成员单位主要包括中宣部、国家广电总局、公安部、商务部等部委，其职责是决策文化产业安全应急预案，协调相关职能单位根据职责和行动方案以实际行动发挥应有的作用，并起到督导应急工作的作用。

在应急组织体系中，应急指挥机构主要负责应急的决策、协调、控制、评估工作。在省级与地市级应建立具有不同职责范围的指挥机构,它们承担相应的省、区、市、地级安全应急指挥工作。

应急执行机构是应急组织体系最重要的一部分，是应急反应能够有效运转的关键一环。应急执行机构根据指挥机构传来的指示，调度相关资源，迅速开展应急调度、保障和协调工作。它主要包括调动应急反应力量的政府部门或是其他机构。按照级别可以把它划分为中央级、省级、地市级执行机构,具体部门包括各级文化部门、商务部门、文化产业协会、公安部门等政府部门或社会组织。

应急反应力量主要是指涉及应急工作的应急资源和应急队伍，是应急组织体系运行的动力之源。同时，它也是应急组织体系不可或缺的一部分(如图6)。

图6 文化产业安全预警应急反应力量

3.2 应急反应流程

按照一般产业安全事件的逻辑解决过程，文化产业安全预警应急反应流程主要包括五个环节，即接收预警信息、判定警情、应急启动、应急效果评估和应急结束等主要环节。应急反应流程职责是宏观确定应急响应的流程，保障应急反应措施能快速高效得到实施，工作流程如图7所示。

图7 文化产业安全预警应急响应程序

接收预警信息环节是指通过各种途径搜集相关的产业安全信息，并对获得的信息进行核实和评价的过程。

警情判定环节是指全面评估突发信息对产业安全造成的危害程度、影响范围和发展趋势，从而能准确地确认事件级别。警情判定的不同级别所采取的应急措施是有所差别的。由前文所述，根据事故的安全状态，把预警级别分为巨警、重警、中警、轻警、无警五个状态。

应急响应环节是相关单位在应急责任机构的领导下有序、高效实施应急措施的过程，在此过程中，需要遵循“统一指挥、迅速高效”的原则。

应急启动后，接下来就是开展应急救援行动工作，即在应急指挥机构的组织与协调下，迅速调动应急队伍和资源，在应急执行机构的组织下有序开展应急响应行动的一个过程。行动主要包括治安与警戒、医疗救护、公共文化产品和服务控制以及文化产业安全态势监测等。

应急结束是指应急反应取得良好效果，事件得到有效控制时确立应急终止的过程。它标志着应急反应工作的收官。

4 结 语

经济新常态需要新思维，作为21世纪新兴朝阳文化产业，发展潜力巨大，必将成为我国“十三五规划”经济增长的新引擎。构建一个切合实际、行之有效的文化产业安全预警应急反应体系是促进我国文化产业持续、健康发展的一项重要举措，是提升产业国际竞争力的重要保障。文化产业安全预警应急反应体系是一项系统工程，是一个复杂体系，必须从多视角来观察和研究，应急响应体系中具体内容的设计与完善尚需在实践中进一步验证，以便能真正转化为生产力，造福于民。

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