郑洛新国家自主创新示范区人才特区建设研究

摘 要：以国家自主创新示范区为功能区块建设人才特区，是实现国家自主创新示范区和人才共赢发展最直接、最有效的选择。本文梳理探讨了人才特区的概念、特征及主要实践模式，尝试提出郑洛新国家自主创新示范区建设人才特区的若干思路与对策，以期为郑洛新国家自主创新示范区及类似地区建设人才特区提供决策参考。

关键词：郑洛新；国家自主创新示范区；人才特区；人才

中图分类号：K901.3 文献标识码：A 文章编号：1671-0037（2018）1-54-4

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.01.015

Study on the Construction of Talent Special Zone in Zheng-Luo-Xin National Independent Innovation Demonstration Zone

Cui Lixiang

（Institute of Economics， Henan Academy of Social Sciences， Zhengzhou Henan 450002）

Abstract： Taking national independent innovation demonstration zone as a functional block for building talent special zone is the most direct and effective choice to realize win-win development of the national independent innovation demonstration zone and talents. The article combed and explored the concept， characteristics and main practice modes of talent special zone. Then， it tried to put forward some new ideas and countermeasures for the construction of talent special zone in Zheng-Luo-Xin national independent innovation demonstration zone， hoping to provide a decison-making reference for the construction of talent special zone in Zheng-Luo-Xin national independent innovation demonstration zone and similar areas.

Key words： Zheng-Luo-Xin； national independent innovation demonstration zone； talent special zone； talent

以国家自主创新示范区（以下简称自创区）为功能区块建设人才特区，是被实践证明的实现自创区和人才共赢发展最直接、最有效的选择，并渐成发展趋势。郑洛新国家自主创新示范区，是未来引领带动河南创新驱动发展的综合载体和增长极。推进郑洛新国家自主创新示范区与人才特区建设相衔接，具有重要现实意义。

1 人才特区的概念、特征及实践模式

人才特区又被称为人才管理改革试验区[1]，其概念源自经济特区，为我国所特有。目前，国内学术界对人才特区概念的理解趋于多元化，较具代表性的学说主要有4类：特殊区域说、示范窗口说、创新试验说和综合区域说[2]。特殊区域说认为，人才特区是指人才工作的特殊区域，即在特定区域内，人才工作的政策保障、体制建设、机制运行、资金投入、环境营造、工作内容、工作模式等都比区域外更具优先性和特殊性[3]。示范窗口说认为，人才特区是实现人才优先发展的试验区，是地方进行人才管理体制机制创新的窗口[4]。创新试验说认为，人才特区是指以实现人才发展为目标，以人才及相关要素为主要对象，以开展特殊政策创新、突破、试验为主要任务的特定空间[5]。综合区域说认为，人才特区是指以人才及相关要素为主要对象，通过实行特殊的人才政策措施，带动人才体制机制创新，推动人才优先发展的特殊空间[1]。综上来看，无论是特定或特殊区域，还是特定或特殊空间，其本质上均属于人才特区建设的载体范畴。加之，人才特区的根本职能是服务发展[6]。综上所述，人才特区的概念可概括为：以服务人才特区载体发展为根本出发点，在该载体范围内，以人才及相关要素为主要对象，改革创新，探索试验，优先推行系列人才发展政策举措，最大限度地激发人才创新创造创业活力，实现载体与人才共赢发展。

从特征来看，国务院发展研究中心人力资源研究培训中心“中关村人才特区建设研究”课题组（2011）以中关村人才特区为研究对象，认为人才特区的主要特征体现“四个特殊”，即：特殊政策、特殊机制、特殊平台和特殊目标。其中，特殊政策是指为率先确立人才优先发展战略布局而实施的科研、创业、金融等系列政策；特殊机制是指整合要素资源，改革创新方法，构建“政产学研用”相结合的体制机制；特殊平台是指依托系列项目实施，为人才事业发展搭建多层次的创新创业平台；特殊目标是指探索具有全国示范意义和推广价值的人才政策体系，使中关村成为具有全球影响力的人才战略高地[7]。赵全军、罗双平（2013）认为，人才特区的主要特征有：特定性、特殊性、国际性。其中，特定性是指空间的特定性、对象的特定性、职能的特定性；特殊性是指特殊的权利、特殊的待遇；国际性是指人才队伍的国际化、人才环境的国际化[1]。王培君（2014）认为，人才特区的独特之处在于其特殊使命、特殊对象、特殊政策和特殊环境。其中，特殊使命是指以人才特区建设为抓手，推动区域经济转型升级；特殊对象是指突出人才引进，尤其突出引进海外人才、高层次人才、创新创业人才；特殊政策是指创新政策，创新机制，确保人才引得进、用得上、留得住、干得好；特殊环境是指良好的人才發展环境[8]。综上来看，不同的学者以不同视角对人才特区的特征进行了解读，侧重点虽有不同，但殊途同归。经过梳理归纳，笔者认为，人才特区的主要特征可概括为：“1特定”+“6特殊”，其核心特征是“特”。“1特定”是指人才特区建设的特定空间或特定区域，这里统称特定载体。“6特殊”，是指人才特区建设的6大板块，即特殊目标（或特殊使命）、特殊对象、特殊政策、特殊机制、特殊平台、特殊环境。

从实践模式来看，不同的学者以不同视角对人才特区建设的主要实践模式进行了归纳总结。如，赵全军、罗双平（2013）基于空间形态的视角，归纳出当前我国各地在实践中探索形成的4种典型人才特区模式，分别为：园区型人才特区、基地型人才特区、政区型人才特区和机构型人才特区[1]。任月红等（2014）[9]、佟林杰等（2015）[10]学者也发表了类似的观点。苗月霞（2012）以政府职能为视角，以政府发挥作用方式的不同将人才特区建设归纳为3种主要模式：地方政府自主创新模式、中央地方联合推进模式、政府社会合作共治模式[4]。同样以政府职能为视角，张波（2016）则将人才特区建设归纳为3种不同的模式：政府干预控制型、政府参与引导型、政府服务辅助型[2]。综上来看，空间形态视角下，以自创区为功能区块建设人才特区，属于典型的园区型人才特区。政府职能视角下，以自创区为功能区块建设人才特区的初期阶段，其建设模式多属于政府干预控制型；进入发展期或成熟期，其建设模式则多由政府干预控制型向政府参与引导型或政府服务辅助型有序转变。而以自创区为功能区块建设人才特区又具体属于地方政府自主创新模式、中央地方联合推进模式、政府社会合作共治模式中的何种模式，则需视具体情况而定。

2 郑洛新自创区人才特区建设的策略思考

2.1 坚持规划引领，构建“1+6”体系

省域层面，郑洛新自创区是一个整体，但市域层面，其又分布在郑州、洛阳、新乡3个不同的市，甚至在每个市还有不同的区块。同时，郑洛新三市人才特区建设的人才数量与质量、人才培育和输送能力等基础条件还存在着较大差距。以郑洛新自创区为功能区块建设人才特区，需加强顶层设计，科学规划，正确处理整体与局部的关系，形成纲领性指导文件、实施方案、行动计划、管理办法等，明确人才特区建设的总体要求、重点工程、政策措施、组织领导、责任单位等，以確保各项工作扎实推进，实现三市的协调、均衡发展。推进过程中着力构建以“1特定”+“6特殊”为典型特征的人才特区建设体系，简称“1+6”体系。

“1特定”，即明确郑洛新自创区建设人才特区的特定载体，划定核心区和辐射区。郑州、洛阳、新乡3个国家高新技术产业开发区可作为人才特区建设的内核区；郑州、洛阳、新乡3市除其国家高新技术产业开发区之外的地区可作为人才特区建设的外核区。另外，郑洛新自创区人才特区肩负着服务整个河南乃至中西部更大区域的特殊使命，其不仅仅是3个市的平台，3市之外的其他省辖市及周边关联地区均可列为辐射区。建设初期，可先选择一批条件成熟的市、企业等作为辐射区、辐射点，探索创新，试点示范，逐步形成核心引领、辐射带动、梯次发展、全面提升的生动局面。

“6特殊”，即明确郑洛新自创区建设人才特区的特殊使命、特殊对象、特殊政策、特殊机制、特殊平台、特殊环境。

特殊使命：依托国家及省市相关规划部署，着力将郑洛新自创区建设成为我国中西部地区具有显著影响力的人才战略高地，为河南省乃至更多地区人才发展体制机制改革提供可复制、可推广的经验。而郑洛新自创区人才特区建设的近期目标、中远期目标以及各区域板块设定的子目标，可充分结合相关上级部署及各自基本条件、发展需求等来科学设定。

特殊对象：以人才及相关要素为主要对象，深入一线摸底，以各区所在地区的现有人才培养能力和输送能力以及人才结构、质量和数量等为基础，查漏补缺，明确不同发展阶段人才培育和人才引进的侧重点，促进国内人才和国际人才、本地人才和外来人才、高层次人才和低层次人才、当下人才和未来人才等均衡发展，实现人才要素优化配置、可持续发展。

特殊政策：以着力解决人才后顾之忧为出发点，系统创新政策，以人才培养、财政扶持、人才评价、职称评定、人才服务、医疗居住、子女入学、配偶安置等为重点，构建结构完善、内容丰富、针对性强的人才支持政策体系，以“政策红利”最大限度增加和释放“人才红利”。

特殊机制：整合中央、河南省及三市各种人才开发资源，以人事管理、人才评价激励、要素流动配置、人才服务保障、科研管理等为重点难点领域，大胆探索，着力创新人才使用机制、知识产权保护机制、重大科技成果转化扶持机制、“政产学研用”协同机制、“顶层设计+基层创新”互动机制等，实现人才及相关要素优化配置。

特殊平台：以人才事业发展及产业发展需求为导向，整合统筹地区人才、科技、产业等资源要素，依托项目有序实施，强化现有国家和省级高层次创新产业平台集聚人才作用，搭建和拓宽一批人才创业基地、研发基地、成果转化机构、雏鹰人才基地及前沿实验室等平台，以满足人才多类型、多层次需要。

特殊环境：按照人才特区人才发展的要求，解放思想，因时、因地制宜，依托各项特殊政策、重点工程的扎实落实，统筹推进政策环境、服务环境、创新环境、人文环境、市场环境等系列环境板块建设，不断改善人才软硬件设施，着力营造政策宽松、生活放松、心态轻松的良好人才发展环境，吸引人才自发集聚、持续发展。

2.2 坚持人才驱动，统筹“五个”环节

创新驱动的实质是人才驱动[11]。坚持人才驱动，应统筹人才发展“引”“育”“用”“流”“留”5个环节，实现人才引得进、育得成、用得好、流得动、留得住[12]。

2.2.1 做好“引”环节。为确保有效引进人才，郑洛新三市可按照国家和河南省人才发展的相关部署，充分结合各自发展基础及人才需求，明确各自引人类别、层次、数量，建立动态人才数据库及详细引才目录，以知名企业、核心平台、科研机构、政府机关等为引才重点队伍，践行“聚天下英才而用”之思想，建立全球引人体系，不唯地域、不拘一格，开展靶向引才、精准引才。同时，适时引进一批“鲶鱼”型人才或团队，发挥其“鲶鱼效应”，激活本地存量人才队伍。引才工程不是形象工程、政绩工程，三市要量力而行，切忌盲目引进人才，导致资源浪费。

2.2.2 做好“育”环节。郑洛新三市可充分结合各自人才培育能力、人才输送能力以及发展人才需求，明确育才方向，以辖区范围内的高等院校、科研院所、骨干企业、重点实验室等为重点育人平台，实施人才培育工程，着力培育一批“中原工匠”“中原学者”“中原企业家”等人才队伍。坚持需求导向，推广校企、校地、院企、院地、院校等多元化合作，开展人才定制工作，推动教育与产业对接、专业和职业对接，构建开放式、政产学研用一体的人才培育体系。同时，以辖区内的育人平台为媒介，加强与周边地区多路径开展育人合作，合力培育所需人才。

2.2.3 做好“用”环节。用好人才是人才工作的核心。用好人才，“查漏”是前提。“查漏”，即充分了解各地区、各单位用人的供需矛盾，明晰所缺人才类型、层次及数量等用人要素。建立统一动态人才信息数据库，及时反映整体与局部用人供需矛盾。用好人才，“补缺”是保障。“补缺”，即以“查漏”结果为基础，引人、育人、留人等多策并施，缓解用人矛盾，促进供需平衡。用好人才，“规范使用”是关键。用人，需注意扬长避短，让不同层次的人才到最适合自己的岗位上去建功立业，才能人尽其才，更大限度地释放“人才红利”。用人，切忌急于求成，需尊重人才成长规律，宽容“失败”，及时鼓励，使人才厚积薄发。

2.2.4 做好“流”环节。推进人才合理流动，前提是需要明确辖区内哪些人才需要流、往哪流、怎么流。为此，可由政府部门牵头，各用人单位与引人、育人等单位合作，建立统一动态潜在流动人才数据库，为人才及时合理流动提供便捷通道。更好发挥政府作用，制定和发布人才流动战略政策文件，明确责任单位，加强人才流动管理，及时清理阻碍人才合理流动的政策文件，为促进人才合理、有序、规范、柔性流动提供行动方案和制度约束。鼓励和推广兼职挂职、客座教授、“星期天工程师”等多样化人才流动模式。

2.2.5 做好“留”环节。留人，关键在留心。留住人才的心，须以解除人才后顾之忧为出发点，坚持谁用谁留原则，多策并施，用政策留人、用服务留人、用感情留人。着力营造公正平等的制度环境、宽容失败的工作环境，制定和推行适宜的财政扶持政策、市场化人才评价政策、职称评定政策、住房医疗优惠政策、配偶安置及子女入学政策等；在政府行政服务中心设立“一站式”人才服务窗口，实行一条龙服务；强化“老家在河南”乡情纽带，营造以诚待人、尊敬人才的社会环境等。

3 坚持稳中求进，警惕“三大”误区

稳中求进，是过去我国经济社会良好发展的宝贵经验，也是新时代我国适应新常态、引领新常态的工作总基调。稳中求进，就是要按照“稳”的要求，警惕和避免建设误区，主动“求”矛盾和问题及其解决方案，进而实现“进”的目的。经过梳理归纳，“重自我轻整体”“重政府轻市场”“重实践轻理论”等建设误区尤为常见，需要特别警惕。

3.1 警惕“重自我轻整体”误区。“重自我轻整体”误区，多出现于两个情况：一是跨区域人才特区建设。各功能区块分属于不同区域，其区位条件、发展基础等存在显著差异，而基础差异又很大程度上决定建设模式、速度、质量等方面的不同，这易导致各功能区块在建设过程中偏重发展自我而轻视协作，造成各功能区块发展不一致，出现“瘸腿”“短板”，进而阻碍人才特区建设整体稳中有进。二是多建设主体人才特区建设。这类人才特区建设，多指人才特区建设有多个部门领导，而各建设主体受发展观念、部门利益、领导能力等因素综合影响，用力不一、用力分散，未实现“1+1>2”的合力效应。对郑洛新自创区人才特区建设而言，人才特区建设在市域层面分布在郑洛新3个不同的市，在每个市还有不同的区块，同时三市人才特区建设的区位条件、人才存量和质量、人才培育和吸引力、人才优先发展环境等基础条件又存在着较大差距，这要求三市在推进人才特区建设过程中，需强化顶层设计，坚持规划引领、协作联动、量力而行、错位发展、共享共赢，唱好“协同戏”，推进区域协同、板块协同、部门协同，实现人才及相关要素资源配置最优化、人才对经济社会发展支撑作用最大化，促成“1+1+1>3”良好局面。

3.2 警惕“重政府轻市场”误区。习近平总书记曾强调：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来[13]。”而在人才特区建设的地方实践中，还较大范围内存在“重政府轻市场”的建设误区，尤其在人才特区建设初期。从实践经验看，在以自创区为功能区块建设人才特区的初期，无论是用政策吸引人才、用机制激励人才，还是用环境留住人才，更多依靠政府职能作用是行之有效的。但更多依靠不是过度依赖，更不是包揽所有工作。建设过程中，不应忽视市场在资源配置中的决定性作用。对郑洛新自创区人才特区建设而言，需灵活运用“看得见的手”和“看不见的手”。尊重市场决定资源配置这一市场经济规律，着力调动市场主体的主动性，提升人才资源市场化配置能力和水平，努力让市场对人才形成自动生发机制。同时，更好发挥政府的作用，结合人才特区建设的发展阶段、成熟程度，及时调整政府职能作用，以更好确定人才特区建设的方向、目标，选择恰当的建设途径和控制适当的发展速度，实现政府和市场在人才特区建设中作用均衡统一。

3.3 警惕“重实践轻理论”误区。理论与实践的有机统一和良性互动，是推动发展的有效途径和重要法宝。而“重实践轻理论”是当前国内人才特区建设中又一常见的误区。其形式突出表现为：在实践探索方面，近年来，各地人才特区建设热情高涨，呈现“遍地开花”态势，并探索形成了园区型、基地型、政区型、行业型、产业型等多类典型人才特区模式。而理论研究方面，以中国知网为检索平台，检索发现，以“人才特区”为主题，发表期刊文章共573篇，以“人才特区”为篇名，发表期刊文章共330篇，而其中涉及人才特区的内涵特征、构成要素、组织形态、运行范式等理论研究的文章不足20篇，甚至不少方面仍处于空白状态。理论研究的滞后，严重制约了实践的发展。着力提升理论支撑力，成为推进人才特区实践的重要任务之一。对郑洛新自创区人才特区建设而言，探索实践的同时，需重视对人才特区“是什么”“做什么”“如何做”“为什么”等基本问题研究，同时加强新时代背景下人才特区建设“新要求”“新思路”“新举措”等应用对策研究，借助系统理论研究，推动理论创新与实践创新有机统一和良性互动。

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