韶关城镇化现状、问题与成因探究

何世明

城镇化的实质在于农村人口向城镇转移。韶关是广东省欠发达地区，城镇化整体水平不高，研究韶关城镇化问题，对加快韶关城镇化进程，与全省同步实现“小康”的社会目标具有重要意义。

一、韶关城镇化发展现状

城镇人口比重是衡量一个地区城镇化程度的重要指标。2010-2015年间，韶关城镇化率年均增长0.35个百分点，高于全省0.04个百分点,见表1。

表1 2010-2015年韶关市城镇人口比重 单位：%

截止到2015年底，韶关市户籍人口330.21万人。其中，城镇人口149.02万，乡村人口181.19万，全市城镇化率达到54.29%［1］。韶关市城镇化率位居广东省山区五市之首，2015年底，只有韶关市的城镇化率超过了50%，其他4个市的城镇化率都在50%以下［2］，见表2。

表2 2010-2015年广东省山区五市城镇人口比重 单位：%

由表2可见，韶关在广东省欠发达地区中，城镇化基础较好，城镇化动能较强，处于城镇化的快速发展阶段。

然而，韶关城镇化总体水平在全省21个地级市中排名第12位，属于中下水平，比全省城镇化率（2015，68.71%）低 14.42个百分点。由此可见，韶关城镇化整体水平不高，与珠三角地区差距较大。

二、韶关城镇化过程中存在的主要问题

近年来,韶关城镇化率逐年升高，城镇化水平有所提高，但依然存在一些比较突出的问题，必须引起高度重视。

（一）城镇化进程总体缓慢

2010-2015年间，广东省有10个地级市的城镇化增长率超过了韶关。其中，惠州增长了6.31%，茂名增长了4.96%，梅州增长了4.78%，湛江增长了4.06%，揭阳增长了3.58%，云浮增长了3.27%，阳江增长了3.10%，肇庆增长了2.77%，江门增长了2.54%，河源增长了2.11%。在增长率不及韶关的城市中，除了清远（1.53%）之外，其他地市都属于城镇化高水平地区。其中，深圳、佛山、东莞、中山、珠海和广州的城镇化率都在85%以上，已经进入了美国城市地理学家诺瑟姆(R.M.Northam)所说的城镇化进程平缓阶段［3］。

（二）区域发展不均衡

2015年韶关城镇化率为54.29%，其中武江、浈江、曲江三区分别为81.93%、83.61%和57.44%，其他7个县（市）中，有6个县（市）都在50%以下，城镇化率最高的浈江区与最低的翁源县相差50.63个百分点。

（三）城镇化质量不高

城镇化质量是反映某个国家或地区在一定时期内城镇化优劣程度的综合指标。笔者选取人均GDP、人均地方一般性公共预算收入、人均二三产业生产总值、城镇居民人均可支配收入、二三产业就业人数占总就业人数的比例、城镇就业人员平均工资、城镇登记失业率、人均城市公交拥有量、城镇居民人均消费支出等9个城镇化质量核心指标，编制了2015年广东省21个地市城镇化质量表，见表 3。

表3 2015年广东21个地市城镇化质量

表3显示，在9个核心指标体系中，韶关市分别排名第 12、10、11、10、14、13、9、9、12 位，有 6 项指标在全省排名靠后，说明韶关城镇化质量在广东省居于中下水平。

（四）城镇集聚功能弱，属于人口净流出地区

2015年末，韶关市区常住人口102.83万，已跨入大城市行列。但是，韶关市城区面积不大，资源、人口、产业集聚功能较弱；中心城区对外围地带的辐射能力不强，粤北区域中心城市的作用不明显；市辖县（市）中心城镇的人口规模和产业规模都很小，见表 4。

表4 2015年年末韶关市各县（市）区人口结构 单位：万人

表4显示，市辖7个县（市）中，有4个县（市）的常住城镇人口在10-21万之间，其余3个县（市）都在10万以下，说明都是小城镇。其中，乐昌、仁化和翁源三个县（市）的城镇常住人口数少于城镇户籍人口数，属于人口净流出地区。2015年韶关全市人口净流出高达37.06万人，净流出比例为11.2%。

（五）公共服务资源不足

公共服务资源是指为市民提供公共服务的产品及设施，具体包括教育服务、医疗卫生、文化娱乐、公共交通、社会体育、社会福利与保障、邮政通信、水电供应、商业与金融服务等指标。笔者在交通、教育和医疗3项最基本、最核心的公共服务资源一级指标中选取了7项二级指标，编制了2015年广东省21个地级市户籍人口公共服务设施人均拥有量统计表，见表 5。

表5 2015年广东省21个地级市户籍人口公共服务设施人均拥有量

由表5可见，韶关市人均普通小学数量、人均普通中学数量、人均医疗床位数、人均执业医师数量、人均医疗卫生机构数量、人均城市公交营运线路网长度和人均城市公交车辆数等7项公共服务设施指标在全省分别排名第 18、14、9、9、11、14、9位。其中，有3项指标在全省排名中等偏上，4项指标排名比较靠后，说明韶关市公共服务资源紧缺，公共产品供给不足。

三、韶关城镇化问题的成因

（一）思想观念滞后

计划经济时期，韶关的GDP总量曾名列广东省前三位。改革开放之后，珠三角地区迅速崛起，韶关与珠三角地区的发展差距逐渐拉大。然而，韶关市民甚至许多领导干部却依然陶醉在过去的成就中，思想观念落后，安于现状，缺乏危机意识和赶超精神。

（二）传统产业定位的制约

改革开放之前，韶关的重工业占工业总产值的70%左右，被国家定位为华南重工业基地，先后建立了铸锻、机床、农具机械、电机、电缆、通用机械、五金制造、汽车修理、齿轮生产、铸钢、冶炼、电力设备等传统工业产业。改革开放之后，珠三角地区的现代工业产业快速崛起，给韶关传统工业产业带来巨大冲击和挑战，不少企业破产倒闭，债务清偿和职工安置成为了韶关经济社会发展的包袱，阻碍了韶关城镇化进程。

（三）新时期区域功能定位的制约

根据《全国主体功能区规划》和《广东省主体功能区规划》，韶关市武江区、浈江区和曲江区属于重点开发区域；乐昌市、南雄市、始兴县、仁化县和乳源瑶族自治县属于国家级重点生态功能区；翁源县和新丰县属于广东省重点生态功能区。韶关作为国家级和省级生态功能区的定位，意味着传统化工行业、钢铁行业、有色金属冶炼与加工行业、水泥行业、矿产品挖掘等产业发展受到了限制，对韶关工业发展产生较大影响。

（四）传统区位优势散失

自古以来，韶关就是中原与华南沿海地区之间最重要的陆上通道和关口，传统区位优势明显。改革开放之后，珠三角地区凭借其海运优势，成为了外资首选地和集聚地。韶关作为广东省内陆地区，以陆地运输为主，运输成本较高，在招商引资方面处于劣势，不利于韶关工业化和城镇化发展。

（五）政策因素制约

珠三角地区是中国改革开放先行区和实验田，享受了国家政策扶持，吸引了大量外资集聚，也引导了国内生产要素向该地区集聚。然而，韶关作为粤北山区，没有享受到各项扶持政策。在新一轮竞争中，韶关失去了原有的竞争优势。

（六）传统企业规模小，人口承载能力弱

韶关传统工业企业普遍存在“小、散、差”问题，企业规模小，分布不集中、生产设备落后，规模经济不明显，人口吸纳和承载能力较弱，无法吸收大量农村转移人口，制约了韶关城镇化发展。

（七）户籍制度改革滞后

城镇户口是城镇居民重要的身份证明，具有社会属性，它决定了社会个体是否享有城镇社会福利和公共服务资源的权利。长期以来，城镇户口成为了农村人口市民化的障碍。韶关户籍制度改革还比较滞后，落户政策不够宽松、不够灵活，阻碍了农村人口向城镇转移。

四、加快韶关城镇化发展的对策措施

韶关“十三·五”规划提出，到2020年全市常住人口城镇化率达到65.7%，户籍人口城镇化率达到50%［4］。要实现这一目标，需要根据问题的成因，探索解决问题的有效措施。

（一）转变思想观念，树立赶超意识

计划经济时期的思想观念依然在韶关根深蒂固，没有深刻意识到与周边地区的发展差距。要实现韶关城镇化目标，必须转变观念，牢固树立赶超意识，紧紧抓住粤东西北振兴发展的战略机遇，加快融入珠三角，力争实现“弯道超车”和跨越式发展。

（二）加快传统工业产业转型升级

韶关工业基础雄厚，其机械制造、金属冶炼等传统工业产业具有较大的市场影响力。政府和企业要“双管齐下”，加大传统工业产业的技术改造力度，加快传统产业转型升级；要做强、做大有色金属冶炼、机械制造、玩具制造等传统支柱产业，以吸纳更多的低技能型劳动力向传统制造业转移。

（三）大力发展现代制造业，加快培育新兴产业

韶关作为国家和广东省生态功能区，“三高一低”的传统工业产业发展受到了限制。韶关必须根据新生态功能区定位，大力发展钢铁深加工、先进装备制造、生物制药、新材料、精细化工等现代制造业；同时还要加快培育大数据产业、生态休闲旅游等新兴产业，既可以充分发挥本地区的比较优势，促进韶关绿色崛起，实现振兴发展，又能创造新的就业机会，吸引大量人口向城镇转移。

（四）着力构建现代综合性立体交通体系

韶关属于内陆地区，物流运输成本较高，必须高度重视韶关作为国家一级铁路枢纽和国家公路运输枢纽城市这一战略定位，加快构建以“八高四铁二航”为主骨架的现代综合性立体化交通运输体系，以弥补传统区位优势散失这一短板；大力发展现代物流产业，把韶关打造成广东省重要的仓储基地和粤湘赣地区商贸物流集散中心。

（五）做强做大产业和企业规模，增强人口承载力

韶关的产业和企业规模都较小，要加快农村人口向城镇转移，必须大力发展特色产业集群，做强、做大产业和企业规模，为农村转移劳动力提供充足的就业机会，不断增强人口的承载能力。

（六）深化户籍制度改革，清除农村人口市民化的政策壁垒

要加快农村人口向城镇转移，必须深化政策端供给侧改革，清除制约农村人口转移的制度和政策障碍。当前，特别要加大户籍制度改革的力度，放宽城镇落户政策，降低落户门槛。根据本地区实际，出台一些有利于农业劳动力向非农产业转移以及农村人口市民化的政策措施。

（七）加大“公关”力度，争取上级更多的支持

韶关作为广东省老工业基地、欠发达地区，以及资源枯竭型城市，历史包袱沉重，地方财力薄弱，缺乏快速城镇化的财力支撑。在城镇化发展过程中，需要加大“公关”力度，争取国家和广东省更多资金、项目和政策扶持。