高质量推进“三大”改革激发江苏乡村振兴动力

杨时云

农村改革是全面深化改革的重要组成部分，是“三农”发展的重要动力，是乡村振兴的重要法宝。深入实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化建设，关键在于向改革要活力。站在新时代新起点上，必须深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，以习近平总书记深化农村改革思想为引领，运用系统化思维，尊重农民主体地位，强化问题导向，推进制度供给，坚持党的领导，集聚资源、重点突破、攻坚克难，高质量推进江苏农村承包地“三权分置”制度改革、农村集体产权制度改革、现代农业经营体系改革“三大改革”，激活主体、激活要素、激活市场，切实激发乡村振兴动力，奋力开创江苏“新乡土时代”，为全国实施乡村振兴战略做出示范引领。

一、深刻把握习近平总书记深化农村改革思想的重要内涵

习近平总书记“三农”思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，其中深化农村改革、激发农村发展新活力是习近平总书记“三农”思想的重要内容，是做好新时代农村改革工作的行动指南，具有重要的科学理论价值和实践指导意义。

新时代深化农村改革，出发点和落脚点是维护好、实现好、发展好农民权益。习近平总书记在河北省正定县工作期间就指出，“依靠群众是搞好改革的基本方法”，并多次强调要“切实维护农民权益”，“注重农民和基层首创精神”，“始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点”。在今年全国两会期间参加山东代表团审议时，又做出了“要充分尊重廣大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性”，“把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点”等重要指示。40年农村改革的基本经验就是保障农民的权益，新时代深化农村改革必须要继续坚持把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点。

新时代深化农村改革，首要是坚持农村基本经营制度。习近平总书记在福建工作期间强调，“必须坚定不移地贯彻中央关于以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制长期稳定的政策”，在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会上强调，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石”，“新形势下深化农村改革，最大的政策，就是必须坚持和完善农村基本经营制度”。党的十九大报告明确，第二轮土地承包到期后再延30年，这也是对农村基本经营制度的坚持。新时代深化农村改革首要的是坚持农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位。

新时代深化农村改革，主线是处理好农民与土地关系。土地制度是国家的基础性制度。我国40年农村改革，就是从处理好农民和土地的关系开启的，党的十一届三中全会启动农村改革、十七届三中全会研究推进农村改革问题，都以处理好农民与土地关系为重要内容。习近平总书记在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会上指出，“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。新时代深化农村改革也必须把处理好农民和土地关系作为主线，“不搞强迫命令，不能一阵风、一刀切”，不能“把农村土地集体所有制改垮了，把耕地改少了，把粮食生产能力改弱了，把农民利益损害了”。

新时代深化农村改革，重点是完善产权制度和要素市场化的配置。习近平总书记在福建工作期间提出“要推行股份合作制，深化农村产权制度改革，促进农村分散的生产要素优化组合”，并多次提出要“好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”实行“三权分置”，要“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式”，“抓紧落实土地承包经营权登记制度，真正让农民吃上‘定心丸”，“着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”，“明晰农村集体产权归属”。这些都是农村改革中需要重点落实的工作，2017年中央农村工作会议和2018年中央1号文件也做出了具体部署。新时代深化农村改革要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。

新时代深化农村改革，关键在坚持党的领导。习近平总书记在安徽凤阳小岗村农村改革座谈会上强调，“党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢”；在2017年中央农村工作会议上强调，“办好农村的事情，关键在党”，“要建立实施乡村振兴战略领导责任制，党政一把手是第一责任人，五级书记抓乡村振兴”；在今年全国两会期间参加山东代表团审议时又做出“要推动乡村组织振兴，打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记”的重要指示。党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。新时代深化农村改革必须坚持党的领导，确保党始终总揽全局、协调各方。

二、习近平总书记深化农村改革思想指引下的江苏实践

习近平总书记围绕全面深化改革问题发表了一系列重要论述，明确指出“改革是一个国家、一个民族的生存发展之道”，强调“要破解发展中面临的难题、化解来自各方面的风险挑战，推动经济社会持续健康发展，除了深化改革开放，别无他途”。我国过去40多年的快速发展，靠的是改革开放。纵观中国当代改革开放历史进程，其实质就是不断用改革解决问题的过程。

今年是改革开放40周年。40年前，改革是从农村开始的，农村改革又是从家庭承包开始的。回顾这40年，江苏的农业农村发展进程是不断改革进取的过程，就是坚持用改革的思路，推动农业农村大突破、大发展。总的来看，江苏农村改革大致经历了以下四个阶段：一是1978年至1983年，由点到面逐步推开多种形式生产责任制，至1983年底农村基本实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。二是1984年至1998年，积极探索多样化的村级集体经济发展路子，进一步稳定和完善农村土地承包关系，允许土地使用权依法有偿转让，鼓励实行适度规模经营。三是1999年至2011年，全面部署开展土地承包期延长30年工作，率先在全国开展以村组为单位的农村土地承包经营权登记试点工作，稳步推进农村土地家庭承包经营制度改革、农村集体产权制度改革、农村社区股份合作制改革。四是2012年以来，确立了“确权、赋能、搞活”的农村改革总体思路，积极引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展，突出抓好农村土地承包经营权确权登记颁证、农村土地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革等改革任务。

40年来，江苏农村改革取得了重大突破，尤其是党的十八大以来，在习近平总书记深化农村改革思想指引下，积极探索实践，形成了一系列具有江苏特点的经验，在全国产生了积极影响，为全省改革开放和现代化建设做出了重大贡献。

探索了一批“江苏路径”。积极探索多样化的村级集体经济发展路子，结合资源禀赋、区位条件、产业优势和城镇化水平，坚持宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，选准产业切入点，创造以发展乡镇企业为主体的“苏南模式”“耿车模式”。新世纪以来又推动制度创新，形成明晰集体产权、农村治理“政经分开”的“苏南新集体经济”，夯实村级集体经济基础助力农村和谐繁荣。不断创新完善村级民主管理手段，在开展农村集体“三资”管理专项治理和农村集体“三资三化”示范县创建的基础上，全面开展农村集体“三资”管理“阳光行动”试点，以“互联网+”保障农村集体经济组织成员的知情权、决策权和监督权，探索乡村治理的有效途径。组织实施农业产业富民工作，聚焦贫困地区、聚焦贫困人口，集中发力对症下药，建立“4+2”工作机制，以农业产业富民项目为主抓手，着力构建农村低收入人口脱贫长效机制。

创新了一批“江苏模式”。坚持处理好农民和土地关系，巩固完善农村基本经营制度，积累深化农村土地制度改革的“江苏模式”，实践探索出“联耕联种”“农田托管”“合作农场”“土地股份合作”“联盟服务”等多种放活土地经营权的江苏经验，推动完善农村土地“三权分置”格局。创新发展多种形式农村合作组织，大力发展“苏合”合作社联社，推动“抱团进城、直销产品、服务市民、打响品牌”，目前已组建78家“苏合”联社，实现县域全覆盖，在城市社区开设257个直营店；组织开展农民合作社综合社试点，实现“农户、土地、服务、受益”四个全覆盖，形成了“家家有股份、户户有分红、人人有受益”发展模式，试点社达到76家；探索村级组织政经分开，村级成立集体经济组织，建立现代企业制度，实行董事会领导下的总经理负责制。大胆探索金融改革创新，设立省级财政出资的新型农业经营主体融资风险补偿基金、现代农业产业发展基金，组建省级农业信贷担保机构，在全国率先开展政策性农业保险试点，探索创新出政府和保险公司“联办共保”模式，破解农业农村发展融资贷款难问题。

形成了一批“江苏标准”。积极顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，研究提出100—300亩“江苏适度规模经营标准”，推行“实物计租、货币兑现”“江苏土地流转定价机制”，出台农村土地承包经营权流转“江苏市场交易实施细则”，引导土地向适度规模经营主体集中。目前，全省承包地流转面积已经超过3000万亩、流转率达60%，农村产权交易市场实现县级平台全覆盖、形成省市县镇四级联动的市场交易体系。为增强村级组织服务能力，“十二五”期间组织开展以“有持续稳定的集体收入、有功能齐全的活动阵地、有先进适用的信息网络、有群众拥护的双强带头人，强化村党组织领导责任”为内容的村级“四有一责”建设，村均集体经营性收入超过175万元，村级综合服务中心建筑面积达到200平方米以上，农村实现“行政村通光缆、自然村通宽带、通有线电视”的“新三通”全覆盖，“思想政治素质强、科学发展能力强”的“双强”村党组织书记比例超过90%。围绕解决好“谁来种地”的问题，探索构建了一支江苏标准的新型农业经营主体队伍，扎实开展“三个一”建设，即建立一套登记监测体系、实施一批精准扶持政策、培育一批示范经营主体，建立常态化新型职业农民培育制度，重点培育“三类职业农民”，即提升一批对农业有经验、有劳动力的“老农”，吸引一批有乡愁、想返乡创业的“新农”，引进一批有学历、能创新的“知农”，形成一支“统”有合作社、龙头企业、集体经济，“分”有职业农民、专业大户、家庭农场等共同发展格局，目前全省家庭农场达4.42万家，农民合作社达8.95万家，省级以上龙头企业达736家，新型职业农民培育程度近40%。

打造了一批“江苏样板”。在全国最早开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点，从2009年起率先以村组为单位进行点上探索，2015年被确定为整省推进试点省份，至2017年底全省确权登记颁证工作按时完成，确权颁证面积4951万亩、确权颁证率达95%，真正做到“确实权、颁铁證”。积极打造农村集体产权制度改革的“江苏示范”，指导苏州市吴中区开展全国农村集体资产股份权能改革试点，指导南京市浦口区等6个县（市、区）开展全国农村集体产权制度改革试点，明晰产权归属，推进资源资产化、资产资本化、资本股份化，目前全省40%左右的村（居）进行了农村社区股份合作制改革，实现了设区市全覆盖，共量化资产近710亿元，分红总额超过100亿元。在全国率先启动《江苏省农村集体资产管理条例》立法，着力解决农村集体资产管理主体缺失、所有者不清、管理制度不完善、指导监督机构不明等问题。

三、高质量推进江苏农村“三大”改革

改革只有进行时，没有完成时。在新的发展阶段，虽然全省“三权分置”格局已基本形成，但还存在“三权”界限不清、权利主体不明、土地流转机制不够健全等问题；农村集体产权制度改革区域之间仍不平衡，一些地方集体资产家底不清、产权归属不明、管理不够规范、收益分配不够公开，部分社区股份合作社运行质态不高；新型农业经营主体尚处于起步发展阶段，农业劳动力供给面临“量”“质”双重制约，亟须通过深化改革来完善制度、增强活力。面对新时代、新征程、新挑战、新要求，必须深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，以习近平总书记深化农村改革思想为引领，高质量推进江苏农村承包地“三权分置”制度改革、农村集体产权制度改革、现代农业经营体系改革“三大改革”，推动乡村振兴走在全国前列。

运用系统化思维，统筹推进农村“三大”改革。江苏农村改革已进入攻坚期和深水区，已从“搭梁架子”进入“重点施工”阶段，从整体顶层设计逐步转移到重点领域的攻坚克难。新时代推进农村承包地“三权分置”改革、农村集体产权制度改革以及现代农业经营改革，相互之间具有千丝万缕的联系，必须运用系统化思维谋划推动，增强改革的系统性、整体性、协同性。要先破体制机制障碍，再调数量规模结构，用政策制度配套跟上，争取在农村改革重点领域和关键环节取得突破，不断释放改革红利，让人民群众有更多获得感。在深化农村土地制度改革方面，按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的总体要求，充分发挥“三权”各自功能和整体效用，逐步完善农村土地“三权分置”办法，积极研究探索“第二轮承包期到期后再延长三十年”实施办法。在深化农村集体产权制度改革方面，突出农村集体经营性资产股份合作改革这个重点，逐步完善股份合作组织运行机制，进一步推进多种形式的股份合作，探索市场经济条件下农村集体经济新的实现形式和运行机制，保护农民的集体资产权益。在现代农业经营体系改革方面，抓住规模和主体，注意把握推进节奏、把握规模适度、把握主体多元，健全农业社会化服务体系，提升集约化、专业化、组织化、社会化水平，真正发挥新型农业经营主体的引领作用，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

尊重农民主体地位，确保农民分享改革红利。习近平总书记多次强调，要“以百姓之心为心，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”，“多从基层和群众关心的问题上找突破口”。新时代江苏农村改革，必须坚持以农民为中心，尊重农民主体地位，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者，做到农村改革红利真正由农民共享。加快小农户与现代农业衔接，培育壮大新型农业服务主体，积极开展“公司+农民合作社+家庭农场”为主体的农业产业化联合体创建，引导新型经营主体通过股份合作、产业化经营、社会化服务等多种形式，健全利益联结机制，带动小农户发展现代农业。落实好“第二轮承包期到期后再延长三十年”这个重大决策，支持各地探索符合当地实际的“三权分置”形式，在不违背承包农户意愿、不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境“四条底线”的情况下，因地制宜推进农村土地经营权流转，保持土地承包关系稳定并长久不变，保障农民有稳定的经营预期。扩大全省农村集体“三资”管理“阳光行动”试点范围，指导各地在前期试点基础上进行模式创新和功能拓展，以手机APP、微信公众号等“互联网+”手段，保障农村集体经济组织成员的知情权、决策权和监督权。

强化问题导向，破解发展瓶颈。江苏农村改革要比全国平均水平先一手、快一步，但先有先的难处、快有快的问题，特别是一定时期内积累的难题相对较多，遇到“发展起来以后的问题”也较早。新时代深化农村改革，必须清醒地看到差距和不足，切实强化问题导向，破解发展瓶颈。要稳妥处理确权登记后续遗留问题，对因列入用地规划暂缓确权等遗留问题开展摸底排查，有针对性地提出处理原则、方向和措施，指导各地积极稳妥处理相关问题，做到“确实权、颁铁证”。探索建立土地承包经营权登记制度，做好信息更新、权属变更等后续管理工作。要加强确权登记颁证成果应用，以县级数据库为基础建立完善全省范围内互联互通的承包地信息管理平台。指导各地探索确权成果在推进土地流转、抵押融资、涉农补贴、承包地有偿退出、农田整治、休耕轮作等方面的转化应用，推动确权红利持续释放。要创新集体资产财务管理模式，对村级经费实行预算管理制度，推行村务经费收支“村务卡”结算等村级集体资金管理非现金结算，资金流向全程留痕。加强农村集体财务审计，通过内审、互审、联合审计、委托第三方机构等方式多层次开展审计工作，在有条件的地区探索村级财务第三方代理制度，提高集体资金管理使用的安全性和透明度。

推进制度供给，畅通资源要素下乡通道。农村改革是一项系统工程。近年来党中央对农村改革做出了长远性战略性制度安排，江苏省委、省政府也明确了“确权、赋能、搞活”三步走的总体思路，下一步关键是抓落实、抓深化，通过“扩面”“提速”“集成”，强化制度性供给，让农村资源要素活化起来。全面开展农村集体资产清产核资，建立登记制度，组织对集体所有的资源性资产、经营性资产和非经营性资产进行全面清查，摸清资产存量、结构和分布状况，健全使用、处置等制度。统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，明确集体经济组织成员身份，以成员界定、资产量化、股权管理和收益分配为主要内容，有序推进农村社区股份合作制改革，推进集体资源资产化、资产资本化、资本股份化。拓宽集体经济发展路径，引导支持农村集体经济组织从各地资源禀赋、区位条件、产业优势和城镇化水平等实际出发，开辟资产租赁、企业股份、农业开发、生产服务、联合发展等多种发展路径，推进农村产业融合发展，增强村集体经济实力。支持新型经营主体高质量发展，大力提升家庭农场、专业大户、农民专业合作社發展质量，推动联合发展、融合发展。加快实施创新团队和科技型企业家人才培育工程，打造一批引领产业、主导市场、带动发展的行业领军农业龙头企业。着力培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，突出普通农户内生发展能力的提升，培育生产经营型、专业技能型、社会服务型职业农民，鼓励返乡下乡人员创业创新，畅通各类人才、新“乡贤”下乡通道。创新农村金融服务体系，以多元供给新型农业经营主体为主，支持开展承包土地经营权抵押贷款试点、农业设施设备抵押贷款和生产订单融资等，提升新型农业经营主体融资风险补偿基金使用效能，加快推进农业信贷担保公司从省级向市县延伸。积极探索农业重点领域PPP项目合作等新机制新模式，推动金融和社会资本更多投向农业农村。

坚持党的领导，把深化农村改革各项举措落到实处。党的领导是做好一切工作的根本保证，也是深化农村改革的政治前提。基层党建是党领导乡村工作的战斗力基础，也是深化农村改革的坚强战斗堡垒。新时代深化农村改革，坚持和完善党的领导是关键，必须要坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村各项改革举措。要强化党对农村改革工作的组织领导，农村改革各级责任部门既要抓部署、抓方案、抓协调，也要抓落实、抓督办、抓督查，一级抓一级，层层传导责任，还要加强指导与服务，帮助解决工作中出现的困难。要创新农村基层党组织建设，要以提高党的执政能力为切入点，以农业产业链为纽带，创新党的农村基层组织，推动农村党建与农业产业发展有效结合、有机融合。依托新型经营主体、农业行业协会、农业社会化服务组织等主体，建立党组织或党小组，实现农村基层党组织全面覆盖、有效覆盖。要加强乡镇农经体系建设，要与正在推进的相关改革搞好衔接配套，健全完善工作机制，同时强化监督检查，及时纠正和查处农村改革中弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。

新时代当有新气象，新征程呼唤新作为。40年登高望远，在以习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，高擎改革开放伟大旗帜，认真落实中央和省委、省政府决策部署，集聚资源、重点突破、攻坚克难，将农村改革引向深入，力求实现探索性发展、创新性发展、引领性发展，着力推动农村改革走在前列，切实激发乡村振兴动力，奋力开创江苏“新乡土时代”。

（作者系江苏省农业委员会党组书记、主任）

责任编辑：刘志刚