构建江苏多层次社会保障体系

张春龙

党的十九大报告提出的“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”这一全新论述，为我国下一阶段社会保障制度改革指出了方向和任务。过去围绕覆盖全民、城乡统筹、可持续等社会保障目标，更多强调的是“建设”，此次则明确表示要“建成”，确立了新的目标要求。近年来，江苏省社会保障体系建设取得了长足发展，社会保障体系建设成效显著，总体走在全国前列，以养老、医保和低保为重点的社会保障，在制度上已实现全覆盖，在人群上做到了广泛覆盖。同时城乡社会保障制度建设统筹推进，也取得了长足进步，社保待遇水平稳步提高。但总体而言，江苏社会保障体系的“多层次性”体现得并不充分。

一、江苏多层次社会保障体系建设现状

通过“十一五”、“十二五”的努力，江苏省社会保障体系建设成效显著，总体处在全国前列的水平。江苏社会保障在制度建设、待遇水平等方面，与广东、浙江等经济发达省份大体相当，已经具备建成多层次社会保障体系的基础。

覆盖城乡各类人群的社会保障制度体系初步建立。江苏近年来一直在推动社会保障体系建设。早在2005年，江苏在全国率先全面实施新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度；2006年，江苏在全国率先将城镇企业职工基本养老保险制度参保范围扩大到城乡各类企业及其职工；2007年江苏构建起“三基本一救助”基本医疗保障制度体系，这一体系以城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助制度为核心、覆盖城乡各类人群。与此同时，江苏省初步建立了新型社会救助体系及适度普惠型社会福利体系。2010年，江苏在全国率先实现新农保制度和城镇居民养老保险制度全覆盖；2011年，江苏又率先构建起覆盖城乡各类人群的基本养老保障制度体系，这一体系以企业职工基本养老保险、新农保和城镇居民社会养老保险为核心，以被征地农民基本生活保障等制度为补充。

主要的社会保障制度率先基本实现城乡全民覆盖。经过多年深化改革，江苏各项社会保险制度覆盖范围逐步从国有企业向各类所有制企业、从正式职工向灵活就业人员、从职工向居民、从城镇向农村扩展，社会救助、社会福利体系实现了从点到面、从单项到体系的转变和飞跃。截至2017年6月末，全省企业职工养老、城镇职工医保、失业、工伤和生育保险参保人数分别达1845万、2205万、1353万、1440万和1313万，城乡居民养老、城镇居民医保、新农合参保人数分别达1457.11万、1419万和4200万，城乡基本养老保险、基本医疗保险和失业保险覆盖率均达到96%以上；全省农民工参加职工养老、医疗、工伤三个主要险种的人数分别达433万、452万和540万，签订劳动合同的农民工基本都已经参加城镇各类社会保险；全省共保障城乡低保对象91.9万户174万人，实现应保尽保。

城乡各项社会保障待遇水平统筹得到提高。在基本养老保险方面，江苏省连续十多年按10%左右幅度提高企业退休人员基本养老金水平，目前全省企业退休人员月人均养老金水平达到2460元。在提高新农保基础养老金最低标准的基础上，同步提高城乡居民社会养老保险基础养老金最低标准。在基本医疗保险方面，建立了与城乡居民收入增长相适应的城乡居民医保筹资机制，统一城乡居民参保（合）财政补助标准。城镇职工、居民医保和新农合政策范围内住院医疗费用报销比例分别达到80%、70%和75%，城乡基本医疗保险待遇水平保持较好衔接。在失业保险方面，建立了失业保险金标准随参保人员缴费基数增长而提高的动态增长机制。截至2017年9月，51%的涉农县（市、区）实现城乡低保标准并轨，苏南五市均实现城乡低保标准一体化。

城乡社会保障制度的统筹衔接不断加强。在提高社會保险统筹层次方面，全面实施企业职工基本养老保险省级统筹。2016年1月1日起，全省企业基本养老保险缴费比例全部统一到20%，基本医疗、失业、工伤、生育保险市级统筹稳步推进，基金统筹调剂和抵御风险能力得到显著提高。在跨地区关系转移接续方面，平稳实施企业职工基本养老保险、基本医疗保险转移接续办法，确保参保人员跨地区流动就业时社会保险关系顺畅转移接续。在城乡同类制度转换衔接方面，鼓励有条件的地区实现城乡社会保障制度并轨，苏州市率先实现城乡非农就业人员养老保障制度的一元化，全省有28个统筹地区实现了城镇居民医保和新农合的并轨。

城乡贯通的社会保障经办服务网络基本形成。在过去的几年中，江苏全面加强基层社会保障公共服务平台建设。目前，江苏所有街道、乡镇和社区、行政村都已经建立起劳动就业社会保障公共服务平台。社会保障经办服务网络也实现了覆盖城乡、直达到村，“15分钟社会保障服务圈”初步形成。大力推进以“社会保障一卡通”为重点的“金保工程”建设，在省、市、县（市、区）、街道（乡镇）四级信息专网全面贯通的同时，社区（村）专网联网率超过90%。目前全省各统筹地区参保人员在统筹区内的住院医疗费用、个人账户门（急）诊费用全部实现了联网即时结算，全省异地就医联网结算信息系统搭建完成，省级异地就医信息平台已与13个省辖市市区之间实现双向贯通。

二、江苏社会保障体系建设存在的主要问题

虽然江苏在社会保障体系特别是由地方统筹的社会保障制度整合方面进行了实践探索并取得了良好的效果，但由于没有进行系统性的升级和完善，整个保障体系内容繁冗复杂，涵盖的项目多，管理过于分散，社会保障金的筹集、支付、运营等过程中出现一些问题。

社会保障发展理念仍未统一。整个社会保障理念尚未完全统一，直接导致多方面的问题出现。比如一些政府部门过度关注指标数字的提升，对于社会保障制度建设应当追求的社会公平、分配正义等目标并不在意；一些参与社会保障的个体往往过度关注个人得失，对社会保障制度建设应当坚守的互助共济与公益本色的根本要义并不关心。这些问题的后果就是，社会保障太过于关注眼前与短期利益，忽视了社会保障制度发展应当重视的长久稳定预期和保持整体社会稳定的特点。可以这样说，一些民众主张政府包办一切的“泛福利化”思潮和一些政府人员主张个人自我负责的“反福利”取向，都会使我们的社会保障制度容易出现过度关注局部与细节问题而忽视社会保障制度应当发挥的完整功能与综合效应。

多部门管理分工，职能分散。长期以来，社会保障实行的是分散式管理，这种管理很容易导致运作过程难以协调。目前，江苏已经按照全国的要求实现了养老保障，包括新型农村合作医疗在内的医疗保险已经归人力资源和社会保障部门负责，社会福利、社会救助归民政部门负责，住房保障归住房与建设部门负责。虽然相对于以前整合力度较大，但仍然在一定程度上存在分散管理、多头管理的问题。这种分散多头的管理，必然使社会保障管理部门与一些相关部门、机构之间信息系统分割，业务数据分散，一些必要的信息不能共享。这也可能直接导致社保经费征缴不能到位、个人重复参保、不符合条件人员参保、统计数据不准确等问题的出现。

保障水平不平衡，差距较大。江苏经济社会发展存在较大的区域差异，苏北、苏中、苏南地区政府财力的差异直接导致三大区域间保障水平的明显差距。目前，江苏全省性的社会保障制度体系正在建设过程中，区域的差异性使全省性的社会保障统筹级次难以整体性提高。目前，一些市级、县级统筹项目虽然基本能够实现自行运行、自负平衡，但由于受自身财力影响，保障能力弱、互济能力不强、抗风险能力有限。另外，苏南地区吸引了苏北等外地大量年轻的农村劳动者，这就使这些地区劳动力年轻化，因而出现缴费相对较低、养老保险基金出现大量结余。与此相反，苏北、苏中有些地区因为发展相对落后，大量的年轻劳动力外出多且在外地缴纳社保，结果这些地区不仅缴费率高，而且不时出现收不抵支的财务危机。江苏这种在社会保障方面苏南地区负担轻、待遇高，苏北地区负担重、待遇低的状况，无疑与社会保障促进人员公平、地区均衡发展的目标并不一致。

缺乏科学的、整体的、统一的顶层设计。江苏的社会保障体系，整体是按照全国的社会保障制度设计形成的。虽然江苏随经济发展有一些局部试验和探索实践，但由于缺乏统筹考虑与顶层设计的改革而使其仍然处于固化利益分割格局中，面临制度整合的巨大阻力，相应的保障项目难以深化改革。到目前为止，对于整个社会保障体系发展目标，对于社会保障应有的发展理念，江苏在政策层面仍然不够清晰，这也直接导致对目前社会保障体系主要的制度安排不能明确其应有的结构功能定位。

三、推进多层次社会保障体系建设的对策

目前，江苏虽然在社会保障体系建设及创新改革方面取得了显著成绩，已经基本实现全民参保，但按照党的十九大的重要部署，江苏仍然需要围绕全面建成多层次社会保障体系的基本要求和奋斗目标，从以下几个方面推进社会保障体系的建设。

进一步完善基本养老保险制度。在江苏老龄化程度日益提高的情况下，基本养老保险制度是必须进一步完善的重要社会保障制度。首先，城镇职工基本养老保险制度是社会统筹与个人账户相结合，必须进一步完善。而且要建立起正常的调整机制，统筹有序提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准。针对江苏人口老龄化加速的趋势，需要研究出台一些应对措施，比如渐进式延迟退休年龄。其次，需要对职工和城乡居民基本养老保险缴费政策进一步规范，要健全现有的参保缴费激励约束机制。江苏应尽快推进养老保险省级统筹，这样有利于提高基金使用效率，有助于均衡地区间和企业、个人负担。最后，要推进养老保险基金投资运营，努力实现基金保值增值。可以考虑推进划转部分国有资本充实社保基金，为社保制度的可持续运行打下坚实的物质基础。在社会保障的基础上，还应该加快发展职业（企业）年金，鼓励发展个人储蓄性养老保险和商业养老保险，以提高养老保障的水平。

完善统一的城乡医疗保障体系。统一的城乡医疗保障体系，主要是指统一城乡的居民基本医疗保险制度和大病保险制度。实现城乡统一，需要从管理上建立全面统一的城乡居民基本医保制度和管理体制，建立适应不同人群、疾病、服务特点的多元复合支付方式，完善省内的异地就医管理和费用结算平台。鼓励发展补充医疗保险、商业健康保险，这有助于满足人民群众多样化医疗保障需求。对于大病保险制度，现在的重要工作是不断巩固完善，对于贫困人员要有降低起付线、提高报销比例和封顶线等倾斜政策。还要注意基本医保、大病保险和医疗救助的衔接，通过综合保障提高医疗保障水平，缓解困难人群的重特大疾病风险。对于长期失能人员，需要探索建立长期护理保险制度，缓解其家庭经济负担。

进一步统筹城乡社会救助体系。城乡居民最低生活保障制度是社会救助体系中最主要的制度。在城乡一体化趋势加快的形势下，统一标准也是大势所趋。作为城乡居民最低生活保障制度，未来的重点应该是逐步转向城乡统筹发展，最主要的是推进制度整合和待遇衔接，消除城乡制度差异，逐步缩小待遇标准上的差距。在完善最低生活保障制度方面，推进城乡低保统筹发展，主要是为了确保动态管理下的应保尽保。在社会救助方面，也需要进一步健全残疾人基本福利制度，完善扶残助残服务体系。作为政府相关部门，还要不断激发慈善主体发展活力、规范慈善主体行为，同时要进一步完善监管体系，完善优待、抚恤、安置等基本制度。

建立符合省情的住房保障体系。在高房价的背景下，建立符合江苏省情的住房保障体系非常必要。对于江苏来说，必须继续推进住房保障制度改革，其中很重要的一点就是整合发展以公共租赁住房为主要形式的住房保障模式。在探索保障性住房的建设、分配、管理过程中，要重点考虑针对性、有效性、公平性，比如建立公开规范的住房公积金制度，改进现有的住房公积金提取、使用和监管机制，从而达到提高住房公积金使用效率的目的。要在稳定房价的基础上，强化政府责任，完善社会保障制度的设计并落实到地方政府。对于保障性住房的管理，建议设立统一的机构，推动保障住房的统一建设、统一分配、统一管理、统一运行。

积极发展补充社会保险和商业保险。就目前社会保险与商业保险的统筹发展问题，还需要进行顶层设计。这种设计需要发挥商业保险的机制、管理、技术、网络等优势，使商业保险与社会保险能够协调发展、相得益彰。企业年金、职业年金等补充社会保险和各类商业保险，一直被认为是我国社会保障体系中的第三支柱。在企业年金、职业年金、商业保险方面加快发展，是构建多层次社会保障体系的必要内容。对于缴纳企业年金、职业年金，可以考虑实施免税、延期征税等优惠政策。总体来看，统筹运用商业保险和基本社会保险，需要比较合理地确定商业保险和社会保险的业务领域。对于商业保险机构经办社保业务的领域、基本原则、运营方式和监督管理等，政府需要出台专门指导意见。

全面建成多层次社会保障体系，是提高保障和改善民生水平的重大举措。各级党委和政府要将其摆在更加突出的位置，加强组织领导，加大财政投入，尽力而为、量力而行，让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。各级人力资源和社会保障部门要勇于担当，尽职盡责，加强与相关部门的协同配合。要加强政策解读和宣传引导，让全社会更加熟悉、更好理解和支持社会保障政策，认真履行义务，共同促进社会保障事业健康协调可持续发展。

（作者系江苏省社会科学院社会学研究所副所长、研究员）

责任编辑：刘志刚