土地整治为乡村振兴注入新活力

江山　曾业桃

党的十九大顺应时代需求和群众期盼，首次提出实施乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，描绘了一幅现代化中国农村的美好画卷。乡村振兴的切入点在哪里？如何加快这一进程？这需要各地结合自身实际深入探索实践。江苏省涟水县围绕乡村振兴战略，聚焦富民强村主题，积极探索整村推进土地整治，既提升了土地节约集约利用效率，又促进了村级集体经济发展壮大，显现出“政府得土地、农民得实惠、城乡得发展”的“1+N”综合效应，初步走出了一条富民强村、乡村振兴的新路子。

一、涟水县推进土地综合整治的具体做法

以地生地，寸土换真金。涟水县共有361个村（居）委会，农村户均宅基地面积1.6—2.2亩，全县村庄空心化率平均达30%，有的甚至达到60%，农村建设用地复垦潜力明显。该县针对这一现状，通过有序推进土地整治，对农村居住点的复垦整治和建设用地实行减量化，积极盘活农村闲置、低效用地，着力解决开发强度“顶天花板”、宅基地超标、一户多宅等问题，有效遏制了城镇和农村建设用地两头大的“杠铃”现象，进一步优化了乡村土地利用结构布局，实现了耕地面积增加和土地利用效率提升的“双重效应”，仅2017年第四季度就已实施了义兴镇施庵村等5个项目、复垦新增耕地366亩。预计到2020年，全县将实施整村推进项目27个，搬迁19049户，可新增耕地35138亩。

以地富民，群众得实惠。涟水县在推进土地整治过程中极大地释放了农村劳动力，而且拓宽了村集体和农民个人的增收渠道。村集体经济方面，主要是增加了土地整理溢出的新增耕地流转、新社区设施用房租金和邻近标准化厂房租金等三项收入，如梁岔镇费庄村流转土地每亩提取30元管理费，全村流转2000多亩地加上新增耕地测算，村集体仅土地流转一项每年就有50多万元收入。农民个人方面，主要是增加了“四项收入”，即土地承包经营权流转收入、村民离地后外出务工收入、搬迁农民返聘成为农业工人的工资收入、新社区安置的村民到企业打工收入，如陈师镇高庄村张庄组64岁村民张吉高，在当地中草药种植基地栽种白芍，每年工资收入超过2万元，此外还按每亩800元租金流转了5亩地，每年租金4000元。

以地兴业，发展增动能。涟水县在推进土地整治过程中，注重将原先零散化、碎片化的土地进行集中连片，着力推动形成田成方、路相通、渠相连格局。平整后的新增土地，由村集体出租给集体企业、种粮大户或种田能手种植，进行规模化农业生产，收益以年底分红的方式在村内进行平均分配，使新增耕地的资源价值最大限度显化。如陈师镇土地整治后形成了1.2万亩连片耕地，吸引了当地投资人抱团投资种植中草药材，一到春天，万亩中草药材争奇斗艳，甚为壮观。未来这里还将打造中医药小镇，带动休闲旅游产业发展。

以地促美，旧貌换新颜。整村推进土地整治后，在一定范围内改变了农村民房散、乱现状，有利于推进农村居民点布局从自然形态向规划形态转变。一方面，可进一步健全基础设施“硬件”，促进自来水管网、有线电视、燃气管道等基础设施向农村延伸，公共设施建设、产业发展、人居环境美化同步提升，农村基础设施标准化程度不断提高，美丽乡村村居环境明显改善。另一方面，可进一步提升社会治理“软件”，通过“面子”“里子”“根子”一起抓，秸杆禁烧、违章建筑、宅基地纠纷等“疑难杂症”得到根除，社会更加和谐稳定，大大提升了村民的获得感、幸福感。

二、涟水县创新土地整治方式的经验总结

土地综合整治是事关乡村振兴的重大课题，也是“牵一发而动全身”的难题。涟水县在推进土地综合整治过程中，主动应对新型城镇化加速推进、土地供需矛盾突出的新形势，着力打破传统运行管理模式，创新土地整治项目实施方式，从农村宅基地闲置多、生产生活条件差、危旧房比重高的扶贫片区入手，在淮安市率先探索实施“整村推进+高标准农田建设+特色田园乡村”项目，构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的格局，最大限度释放土地红利。

一张蓝图，推不推进规划来统筹。土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全域整治，需要统筹规划设计。为此，涟水县本着“试点先行、逐步推进，尽力而为、量力而行”的原则，既不搞一刀切、不刮一阵风，也不搞大拆大建、强行推进，而是分为三个层次科学规划、试点推进。一是从总体规划上，率先在全省实现城乡规划和土地利用规划二图合一，“一环二核三片多射”的城区空间结构和“一主一副三纵一横多极点”的城镇规划布局初步形成，并因此成功跻身国家新型城镇化综合试点县。二是从农村土地综合整治规划上，坚持规划引领、产业引导、政策规范和典型示范，将村镇体系规划、村庄布点规划与土地利用总体规划有机结合，以农村土地整治为平台，统筹土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、生态环境、社会事业，真正把土地综合整治打造成惠及长远、造福子孙的德政工程。三是從试点规划上，坚持因地制宜、有的放矢，把全县8140个居民点分为县城、建制镇、准社区、中心村等四个层次，通过15年的改造，形成新的村庄发展体系。对规划确定的7358个居民点禁止建设，逐步搬迁；将交通便利、产业集中且拥有一定发展优势的中心村作为永久性居民点，逐步打造重点中心村或社区。

两个90%，搬不搬迁群众说了算。为避免以往农村建设过程中“政府说了算、群众被动干”的问题，涟水县摒弃政府大包大揽的做法，让“群众说了算”一直贯穿整村推进土地整治的各个环节，最大限度发挥群众主体性，真正实现群众事情“群众定”。在土地整治开始前，上报项目的镇村必须进村入户对每一户的搬迁意愿和土地流转意愿进行调查，并坚持“两个90%”原则，即群众搬迁意愿不到90%的不实施，群众土地流转意愿不到90%的不实施。如义兴镇施庵居委会共有190户村民，调查中有愿意搬迁的为182户（占比96%），于是才启动搬迁，真正通过把决策权交给老百姓，实现了政府当“导演”、群众唱“主角”的良好成效。在具体方案制定和项目实施过程中，涟水县坚持补偿标准就高不就低，对贫困群众进行兜底安置，有效保证了群众利益不受损，所以群众参与的积极性主动性非常高，有很多群众看周边搬迁了，也急切盼望自己早日搬迁。

四种方式，安不安置群众自己选。搬迁后的农民如何安置，农民自己说了算。涟水县根据农民搬迁后的意愿，采取了政府统建、居民自建、货币化安置和精准去库存安置等四种方式，并用激励政策鼓励选择货币化安置，退出宅基地。方式一：以整村推进“土地整治+脱贫攻坚”为项目载体，利用国家政策银行信贷，同时积极引入社会资本参与，推进项目建设。如首个实施整村推进的梁岔镇费庄村，结合省委重点帮扶，就近建设农民集中居住点进行安置，和央企合作采取PPP模式新建的小区已封顶。该安置小区立足田园特色，以护村河替代围墙，绿化规划种植枇杷、山楂、梨、木瓜等果树，既美化环境，又能增加收入。方式二：采取货币化安置的方式，鼓勵农民到县城购房或就近购房。如陈师镇高庄村等8个靠近县经济开发区的村，考虑在县城打工就业人员较多的情况，鼓励村民就近安置、就近就地就业。方式三：对部分有自建房屋意愿的搬迁户，政府就近专门拿出一块土地并由住建局统一规划设计，供村民选择建筑样式。方式四：对历史库存的中心镇安置房（空置房）进行回收回购，并鼓励村民利用安置费购买，如黄营乡祝贤村目前已经搬迁183户，涉及人口567人，其中选择货币安置退出宅基地60户，123户选择在集镇购房，消化集镇库存123套。

效益思维，盈不盈利市场来运营。土地综合整治如果由政府完全包揽，就会出现资金难以为继等问题。涟水县创新农村土地综合整治机制，实行建设用地指标交易制度，初步显化了建设用地指标价值，由此吸引了不少社会资金投资农村土地综合整治，仅江苏银行一家就为涟水成功授信8亿元，为土地整治项目实施注入强劲动力。具体工作中，该县对产生的城乡建设用地增减挂钩指标，在留足农民新型社区建设用地和本镇、本村产业发展用地后，节余的建设用地指标按照土地利用总体规划进行省级交易，从而在耕地不减少、建设用地不增加的前提下，较好解决了整村推进过程中土地平整、基础设施建设、搬迁农户等资金缺口问题，为乡村振兴筹措资金找到了一条可行的路子。调查发现，房屋搬迁成本每户20—30万元，而整理出来的新增耕地1.5—1.9亩，依据全省挂钩结余指标交易价格测算，资金筹措充足，完全可行。从涟水县土地利用总体规划控制目标来看，从2017年至2020年，全县农村居民点用地将削减5.05万亩，按照目前省交易均价来测算，可显化资产数十亿元。

三、涟水模式对实施乡村振兴战略的启示意义

涟水县紧密结合地方实际，整村推进土地综合整治，不仅盘活了土地，而且释放了土地最大效益，有力推动了乡村振兴，其理念、路径、做法对兄弟县市加快乡村振兴有一定启示意义。

试点需先行，蹄疾而步稳。实践证明，推进农村土地综合整治应以试点示范为牵引、现实模板为蓝本，既要坚定方向、积极推进，又要谨慎稳妥、循序渐进，切不可“一刀切”“一哄而上”。要想啃下乡镇布局“硬骨头”、打好乡村振兴“发展牌”，必须遵循规律、因势利导，区分轻重缓急，找准利弊得失，突出阶段重点，说一件、干一件、成一件，真正把好事办好、实事办实。

切口需选准，做好“+”文章。涟水县以土地综合整治为切入口，集中连片整合耕地资源，多方引入新型经营主体和社会资本，在建设特色田园乡村、优化乡村布局中迈出了坚实步伐。盘活沉睡的农村土地资源，是实现乡村振兴的重要突破口，必须因地制宜推进“土地整治+脱贫攻坚奔小康”“土地整治+产业转型升级”“土地整治+田园乡村建设”等多形式的土地综合整治，以此为抓手和引擎，加快培育农村发展新动能、激发农村发展新潜力。

动力需解决，产业打头阵。乡村振兴，没有产业就成了无源之水、无本之木。涟水县在确保耕地不减少、粮食安全的前提下，着力提升农业现代化发展水平，建设“百果园”“百药园”“百花园”，瞄准建立现代农业产业体系，推进农业与二、三产业交叉融合。实现乡村振兴战略，必须主动服务新时代农业供给侧结构性改革需要，在优化乡村土地利用结构布局、夯实乡村产业发展上下功夫，不断优化农业产业链、价值链。

根本需抓住，画好“同心圆”。广大农民群众是乡村振兴的直接参与者和真正主体，其态度直接影响土地综合整治的进程和实效。涟水县从生产生活条件差、危旧房比重高的片区入手，以试点村农民群众权益充分保障、生产生活环境大幅改善来给当地农民群众吃下“定心丸”，继而引得毗邻村农民群众的关注和呼吁，自发要求开展土地综合整治。事实证明，在推进乡村振兴过程中，只有秉持“为民思变”“为民谋利”情怀，正确引导农民群众主动参与，充分发挥其主体作用，才能更好地助力农民增收致富、加快美丽乡村建设步伐。

（作者单位：中共淮安市委研究室）

责任编辑：刘志刚