昆士兰图书馆理事会制度研究及启示

林佳纯

(广州图书馆，广东广州 510623)

1 引言

2013年11月，党的十八届三中全会明确提出要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会”。2014年，文化部在《2014年文化系统体制改革工作要点》中指出在全国大范围开展组建理事会试点工作。至此，我国公共图书馆理事会建设进入到以行政主管部门为主体大力推进的新阶段。[1]2007年以来，我国部分公共图书馆先后积极开展了以理事会为核心的法人治理结构试点工作，该工作目前已成为学界和业界关注的焦点。然而当前我国对理事会制度的探究尚缺乏深入的理论研究和实践经验，如何设计并建设完善的理事会机制是我国必须高度重视并深入研究的课题。国外部分公共图书馆理事会实行了百余年，已形成了成熟的管理机制，因此学习借鉴其中能为我们所用的经验和理论很有必要。

澳大利亚昆士兰州在1943年采取了建立昆士兰图书馆理事会的法人治理模式来管理昆士兰州立公共图书馆并协调促进全州公共图书馆的发展。[2]昆士兰图书馆理事会是昆士兰州的一个法定机构，它是昆士兰州立图书馆的最高决策和监督机构。经过长期探索发展，昆士兰图书馆理事会制度已进入了一个较为成熟的时期，不仅具有完善的法律保障，而且具有良好的内外部监督机制，能较好地解决公共图书馆运营中的管理决策、人事任用、监督评估等诸多问题，具有一定的借鉴意义。

2 昆士兰州立图书馆概况

昆士兰州立图书馆是以参考和研究为主要职能的州立图书馆体系，除面向全州公众提供信息服务外，还承担面向全州公共图书馆的管理职能，提供有关图书馆管理和服务发展的参考决策、培训等。该馆设有参考图书馆、亚太设计图书馆、澳洲艺术图书馆、奥克斯利纪念图书馆等专业分馆，并在全州设有340个基层图书馆服务网点。昆士兰州立图书馆已成为昆士兰州重要的“知识库”和“社区资源”，是当地人民进行共享、学习、协作和创造的重要场所。[3]昆士兰图书馆理事会是昆士兰州立图书馆的最高领导机构，理事会内设一个审计和风险管理委员会和两个咨询团。

3 昆士兰图书馆理事会制度的法律保障

昆士兰图书馆理事会制度具有比较完善的法律保障，除了专门的图书馆法外还有其他配套的相关法律法规。其中“1988年图书馆法”(The Libraries Act 1988)确立了其作为独立法人机构的法律地位，且该法案及其后续的各个更新版本均在法律层面对理事会的法律地位、职能、人员构成、监督和评估等做出了明确规定，理事会在履行职能时必须严格遵守该法案的规定。[4]“1982年法定机构财务安排法”(The Statutory Bodies Financial Arrangements Act 1982)对理事会权力的制约也有规定；“2009年财务责任法”(The Financial Accountability Act 2009)、“2009年个人财产证券法”(The Personal Property Securities Act 2009)等相关法律法规对理事会的相关财产处置也做出了相应规定。此外，昆士兰图书馆理事会还必须遵守“公司法”(The Corporations Act)、“2008年公务员法”(The Public Service Act 2008)、“1994年公共部门伦理法”(The Public Sector Ethics Act 1994)、以及“昆士兰公共服务行为守则”(The Code of Conduct for the Queensland Public Service)等相关法律法规中关于理事会及其成员的任命、权利、义务、行为规范等方面的规定。

4 昆士兰图书馆理事会制度

4.1 理事会职能和治理框架

4.1.1 理事会职能

昆士兰图书馆理事会的职能主要包括以下方面：(1)促进整个州全部公共图书馆的有效运作、发展和协作，并促进人们对图书馆资源的使用；(2)促进与昆士兰图书馆事业息息相关的人与人、人与团体之间的有效合作，以促进当地图书馆事业的发展；(3)管理、维护州立图书馆的运作，对州立图书馆所拥有的图书馆、档案馆和其他资源进行管理、部署和维护；(4)控制、管理和维护归理事会所有的土地、房屋以及其他归属于或由理事会掌管的财产；(5)按照相关法律的规定任命相关工作人员，并在理事会的职责范围内对相关工作人员进行监督；(6)全面收集、部署并维护关于昆士兰以及出自于昆士兰作家的文献、档案和其他资源，并为读者对这些资源的使用提供便捷的途径；(7)对涉及图书馆与地方政府或其它公共机构之间的相关事宜提供咨询服务及协助。

4.1.2 理事会的治理框架

昆士兰图书馆理事会的治理框架(详见图1)充分涵盖了与昆士兰图书馆事业发展息息相关的各个重要因素，包括利益相关者的参与、战略目标、组织内部文化、问责、绩效管理、风险管理、保证合法合规等，并非常重视各个因素之间的相互影响和协调，通过在理事会各个层面的工作中高度重视并践行对各个重要因素的把控，使各要素之间形成良好的协作和相互促进，从而推动整个系统实现良好、可持续发展。

图1 理事会治理框架[5]

4.2 理事会的人员构成和职责以及昆士兰州立图书馆馆长的职责

4.2.1 理事会的人员构成及其职责

“1988年图书馆法”(The Libraries Act 1988)明确规定昆士兰图书馆理事会成员由州长任命，任期不超过3年。州长在任命理事会成员时必须遵守“1988年图书馆法”及“公司法”中相应的规定。能否为理事会的运行做出贡献、是否有利于促进理事会的战略和业务计划的实施是州长在任命理事会成员时重点考虑的因素。理事会主席由州长任命，副主席则由理事会自行在其成员中选出一人担任。理事会成员的职责主要包括：确保理事会尽可能按照其战略和业务计划运行并达成既定目标；向所属部长(指昆士兰州政府内阁中主管州立图书馆的部长，以下简称“部长”)汇报理事会的业绩；确保理事会高效地履行其职能。目前昆士兰图书馆理事会共由10名成员组成(包括理事会主席和副主席、昆士兰州立图书馆馆长)，成员都是来自各个专业领域的佼佼者，有前政府官员、教授、企业领导、行业组织领导、图书馆员等，所涉及的领域涵盖了图书馆、公共政策、社区服务和教育、知识产权、数字技术、信息系统、财务管理、工商管理、法律、当地土著和托雷斯海峡岛民等。[6]

4.2.2 昆士兰州立图书馆馆长的职责

昆士兰州立图书馆馆长由州长任命，任期不超过5年，部长有权向州长推荐合格的馆长候选人。理事会依据州长对州立图书馆馆长的任命条件与州立图书馆馆长订立雇用合同，因此，在人事关系上，州立图书馆馆长属于理事会的雇员而不是州政府的雇员。

州立图书馆馆长的职责主要包括：在理事会的授权下负责领导和管理昆士兰州立图书馆；为理事会提供战略咨询和指导；为州立图书馆计划和开发新的举措、服务、项目等；管理州立图书馆的资源，并发起战略伙伴关系等。不管是不是理事会成员，除理事会豁免或排除的会议外，州立图书馆馆长必须出席理事会的全部会议。

4.3 理事会会议、成员利益披露及投票

4.3.1 理事会会议

理事会可以根据需要随时随地决定召开会议。理事会会议的法定人数由当时的理事会成员总数的大部分组成。在因利益成员不能出席会议而导致无法达到法定人数的情况下，则除去该成员之外的参会人数可视为达到了该会议的法定人数。由理事会法定人数参加的理事会正式会议有权处理理事会的任何业务，履行理事会的职能并行使理事会的权力。成员参加会议的形式不仅仅局限于亲自到会场，在确保参会成员之间能在会议中进行同步且持续的沟通的前提下，成员可通过电话、视频链接、或其他形式参与会议。理事会主席负责主持其出席的所有理事会会议。对于理事会主席没有出席的会议，则由理事会副主席负责主持。对于理事会主席和副主席均未出席的理事会会议，则由参加理事会会议的全体成员在他们中选出一名成员负责主持。在以下情况下无需召开会议也可通过决议：(1)当有至少大多数成员在同一天一致签署赞成某项决议的文件(文件中必须载明决议的内容)，则这项决议被视为已经在当天举行的理事会会议上通过了。(2)在同一天一致签署赞成某项决议的人数不足大多数时，则构成赞成的大多数成员的最后一位成员的签署日期被视为该决议通过的日期。对于经此方式通过的决议，理事会必须立即通知到每一位理事会成员，并附上该决议的复印件。

4.3.2 成员利益披露及投票

如果成员在理事会审议或即将要审议的事项中具有直接或间接的利益，则该成员在了解了相关事实后必须在切实可行的情形下尽快主动向理事会披露利益的性质。

理事会成员在理事会议上对讨论的业务进行投票，在获得出席会议的大多数成员的投票的情况下，理事会可履行其职能并行使其权力。对于出席会议并有权投票的成员，若在投票时弃权，则视该成员投否决票。

对于理事会正在审议的事项存在重大的个人利益关系的成员则应采取以下做法：不得就此事项以及与该事项相关的决议进行投票表决；不得出席理事会对该事项或与该事项相关的决议进行审议的会议；不得参与理事会对该事项或与该事项相关的决议做出决定。但如果理事会通过了决议，决议指明了利益成员在所议事项中涉及的利益事宜及性质，并说明了该成员在此情况下对该事项进行投票是合理的，则该成员仍有资格对该事项进行投票。

4.4 理事会下设委员会和咨询团

4.4.1 审计和风险管理委员会

“审计和风险管理委员会”由理事会任命成立，直接对理事会负责。委员会的成员至少三名，最多六名，其中至少有一名成员必须拥有昆士兰州财政部出版物“2009年12月审计委员会准则”中规定的“财务专业知识”。成员每届任期通常为三年，最长期限为3届。委员会每年至少召开三次至四次会议，以商讨重要的风险、威胁和新出现的问题等。[7]昆士兰州立图书馆的内部审计以及昆士兰州审计署(或其代表)均有权出席委员会的会议。

审计和风险管理委员会旨在就理事会管辖范围内的事务为理事会提供咨询意见、报告、审计、风险控制与管理等，其职责主要包含：审查财务报表；进行风险识别、管理和控制；审查绩效管理体系；审查昆士兰州立图书馆的内部审计和外部审计；审查系统内部各项工作是否符合有关法律、法规和政府政策的规定等。

4.4.2 公共图书馆咨询团

公共图书馆咨询团是连接当地公共图书馆、当地政府和昆士兰图书馆理事会三者之间的桥梁。该咨询团的职责主要包括两个方面：一是针对有关州立图书馆对于当地公共图书馆所采取的政策和战略方面的事项向图书馆理事会提供建议；二是通过正式的社区参与，将当地公共图书馆员、地方政府和其他利益相关者的意见传达给图书馆理事会。

公共图书馆咨询团的成员组合广泛代表了各利益相关方，并确保各个区域的公共图书馆和地方政府的代表人数相协调。例如，其成员中必须包括：至少一名图书馆理事会成员，该成员负责担任咨询团的主席；昆士兰州公共图书馆协会的会长或其代理人；一名选举产生的当地政府成员；一名当地政府行政长官；州立图书馆员等。[8]此外，理事会还可酌情聘请其他利益攸关方为顾问，以便为解决相关问题提供专业意见。

4.4.3 土著咨询团

土著咨询团主要针对关于为当地土著和托雷斯海峡岛民提供图书馆服务方面的事项向理事会提供建议，包括收集与当地土著和托雷斯海峡岛民有关的资料，以及通过相关的计划和活动增强土著社区对图书馆事业的参与。

土著咨询团的成员由理事会任命，成员不少于6名，不超过12名。该咨询团的成员组合具有较强的针对性和代表性，主要包含以下领域的人员：至少有一名理事会成员，该成员为该咨询团的主席；一名土著和托雷斯海峡岛民历史或文化知识领域的专业人士；一名教育领域的专业人士；一名来自土著地方政府部门的专业人士；一名土著图书馆员；一名被认可的土著长老；一名被认可的托雷斯海峡岛民长老；一名土著或托雷斯海峡岛民的年轻人(26岁以下)等。[9]

4.5 对理事会及其委员会的监督和评估

理事会受部长的监督和评估，部长可以授权合格的官员或其他合格的人员对理事会的任何事项进行调查，理事会必须确保配合调查。负责该调查的人可以根据调查的需要向理事会发出书面指示，并要求理事会提供其开展调查所需的任何信息和资料。此外，负责该调查的人有权查阅该调查所需的相关记录和文件，并根据该调查的需要采取相应的措施和行动。负责调查的人在已向理事会咨询的前提下可直接向部长提交调查报告。

审计和风险管理委员会需对过去十二个月的表现进行自我评估，并作好记录，并向理事会提交年度审查结果报告。此外，委员会可以定期安排外部同行审查委员会的业务和活动。

5 昆士兰图书馆理事会制度的特点

5.1 拥有较完备的法律保障体系

昆士兰图书馆理事会制度的一大特点就是立法先行，用法律充分保障了理事会独立的法人地位、职权、义务，让理事会制度的运行做到有法可依有法必依。昆士兰州的多部法律在不同方面和角度对昆士兰图书馆理事会的各个方面做出了相应的规定。如“1988年图书馆法”及其后续的各个更新版本均在法律层面对理事会的法律地位、职能、人员构成、会议、监督和评估等做出了明确规定；“2009年财务责任法”“1982年法定机构财务安排法”和“2009年个人财产证券法”等法律也对理事会的权利及相关财产的处置做出了规定。此外，昆士兰图书馆理事会还必须遵守“公司法”“2008年公务员法”“1994年公共部门伦理法”以及“昆士兰公共服务行为守则”等相关法律法规中关于理事会及其成员的规定。这些法律为理事会制度的高效有序运转提供了有力的法律规范和保障。

5.2 科学且有针对性的成员组合

昆士兰图书馆理事会制度的另一大特点则是非常重视人员组成的科学性和针对性。不管是理事会还是其下设的委员会和咨询团，都严格按照各自的职能特点和需求科学且有针对性地配置其成员。其委员会和两个咨询团更是在各自章程中明确且详细地列出其成员必须具备的领域、专业能力、身份以及每种类型的成员应占的人数。例如目前昆士兰图书馆理事会的成员是来自各个专业领域的佼佼者，有前政府官员、教授、企业领导、行业组织领导、图书馆员等，所涉及的专业领域涵盖了图书馆、公共政策、社区服务和教育、知识产权、数字技术、信息系统、财务管理、法律、当地土著等；理事会下设的委员会和两个咨询团则各自具备了相应的专业知识、区域或行业代表的身份等。这样的人员组合原则科学地整合了理事会对人员的专业能力、所代表的社会领域和利益相关方等方方面面的需求，不仅能为理事会的高效运作提供强大且全面的专业支撑，还能广泛团结社会各相关方的力量共同推动图书馆事业的发展。

5.3 较完善的内部分权制约和内外监督机制

昆士兰图书馆理事会具有较完善的内部分权制约和内外监督机制。在内部分权制约方面，为确保理事会的高效运行，理事会除了授权州立图书馆馆长全面负责州立图书馆的管理和发展外，还特别设立了具备专门职能的审计和风险管理委员会和两个咨询团分别负责相应的业务，各分支机构按照自身的职能各司其职、相互独立并都直接对理事会负责和报告，这能有效避免因权力过于集中而导致缺乏客观公正的制约和监督。在综合内外监督方面，昆士兰图书馆理事会制度及相应的规章均明确规定了对理事会、理事会成员、州立图书馆馆长及理事会下设机构和其成员的评估、考核和监督。理事会虽具有独立的法人地位和相应自主决策的权力，但理事会的人事任命还必须接受州长的制约，并接受部长对其财务、业务、计划等方面的考核、评估和调查以及相应的外部审计。此外，理事会还定期向公众公开其年度报告，战略规划、服务项目等，确保信息公开透明，让公众对其进行监督，从而为理事会的发展赢得良好的公众信任和支持。

6 启示

6.1 加强我国公共图书馆理事会制度的法制保障

目前我国部分省市也尝试制定了一些地方性的公共图书馆法律法规，如《上海市公共图书馆管理办法》《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》等等。[10]但总体上对图书馆理事会的规定尚非常欠缺，这使得我国公共图书馆理事会的法律地位、权利、义务、运行程序等缺乏相应的法律保障和约束，从而在实践中难以有效推行。[11]对此，我国应该高度重视针对公共图书馆理事会的立法。通过专门立法明确理事会拥有独立的法人地位、决策、人事、财政等权利，以将理事会从现有的由政府主导的事业单位管理体制下剥离出来，实现真正的政事分开。此外，还应该以法律或相关配套法规的形式对理事会的成员组成、理事会会议、理事的职责和义务、理事会的内外监督、信息披露等做出明确规定，以便为理事会制度的高效运行提供良好的法律支持和规范。

6.2 因地制宜，加强各地公共图书馆理事会制度的针对性和实用性

当前我国公共图书馆理事会制度大多仅局限于依据《事业单位登记管理暂行条例》和《中华人民共和国公共图书馆法》等相关规定内容制定，甚至是互相模仿，这样的做法使大多数公共图书馆理事会章程的内容没有对图书馆服务目的和基本运行机制进行合理性的规定，针对性不强，指导性不足，可操作性不行。[12]对此，我国公共图书馆在制定理事会制度时应切实立足于自身的现实情况，做到因地制宜、具体问题具体分析、将当地图书馆的发展现状、服务目的、服务范围和项目、各利益相关方、以及需要注意的当地特有的人文背景等众多因素进行综合考虑，进而制定适合自身发展需求的科学的、有针对性的、指导性强的理事会制度，并根据自身具体的运作需求合理设置理事会内设机构。

6.3 完善理事会人员构成的科学性和针对性

理事会成员的构成是否合理、科学有针对性对理事会能否高效履行其职能至关重要。要使理事会成员形成合理、科学、且有针对性的组合必须高度重视以下三个要素：一是理事会成员必须具有广泛的代表性，可以代表社会各界、各利益相关方的利益，以实现各利益相关方共同治理，从而在一定程度上避免决策的片面化，并有利于联合社会各界的力量共同推动图书馆事业的发展。二是理事会的决策和运行往往涉及财务、法律、审计、风险控制等多个专业领域，因此，理事会成员必须在相关专业领域上具备较强的专业能力和丰富的从业经验，以便能为理事会的科学决策和运行提供专业支持。三是在选择理事会成员时应秉承公开、公正、民主、择优的原则，严格按照相关规章制度的规定选择理事会成员，避免盲目选人和任人唯亲。

6.4 建立理事会的内部分权制约和外部监督机制

对理事会进行合理有效的监督是理事会实现良性运行必不可少的。[13]对此，可建立合理的内部分权制约和外部监督相结合的机制。在内部，理事会可根据各项职能特点设立具备相应职权的委员会等机构，并使这些机构各司其职、相互协调、监督和制约，从而实现内部分权制约监督，在一定程度上避免决策失误、片面和腐败等。对外，理事会不仅应接受来自政府的监督还应广泛接受来自社会各界和各利益相关方的监督。为此，应建立客观、公正、透明、规范的绩效考核制度、失职追责制度以及信息公开制度。如对理事会，可采取让理事会定期向主管部门或利益相关方汇报相关业务并接受相应的审计和调查；定期向社会公众公开其年度报告、财务计划、战略业务计划等。对理事，则可采取定期评估他们的个人业绩、为理事会作出的贡献及工作作风等，并根据评估和考核结果对理事会及理事进行相应的奖惩，从而实现对理事会及理事的监督和激励。