高职院校治理之维：研究综述及展望

肖凤翔　肖艳婷

摘 要：治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程，作为构建现代职业教育治理体系的重要内容，高职院校治理是推进现代职业教育治理改革的关键部分。厘清我国高职院校治理之维：高职院校制度建设是其治理之本；高职院校治理结构改革是治理的核心内容；高职院校治理机制是治理的关键；实现高职院校治理体系和治理能力现代化是其治理实质；高职院校治理展望反映未来治理之向，对推进高职院校治理现代化进程具有重要意义。

关键词：治理；高职院校治理；现代化

作者简介：肖凤翔（1955-），男，重庆市人，天津大学职业技术教育研究所所长，教授，博士生导师，研究方向为职业技术教育学原理、职业技术教育管理；肖艳婷（1988-），女，河南周口人，天津大学教育学院职业技术教育学专业博士研究生，研究方向为职业技术教育学原理、职业技术教育管理。

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“现代职业教育治理体系和治理能力现代化研究”（编号：14JZD045），主持人：肖凤翔。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2018）05-0013-06

從“管理”走向“治理”是治理方略的重大转型，是高等教育政策的重大转变。治理是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程，治理以当代国家的国家治理和社会治理问题为关注点[1]。随着我国教育改革的深入发展，教育的治理问题逐渐引起学界注意，特别是2000年以来，教育治理理念的蔓延引发学者们对教育治理的广泛讨论。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布为现代教育的改革与发展指明了方向，“国家治理体系和治理能力现代化”的提出为职业教育治理的理论和实践研究树立了政策指向。作为构建现代职业教育治理体系的重要内容，高职院校治理是推进现代职业教育治理改革的关键部分。基于高职院校治理现实，总结以往研究的理论与实践经验，厘清我国高职院校治理之维，明确高职院校治理改革与发展的理论思考与实践方向，对推进高职院校治理现代化进程具有重要意义。

一、治理之本：高职院校制度建设

本，即为事物的根源，是事物成长与发展的基础。从制度起源来看，任何一项制度的产生都是社会成员相互博弈的结果，对于高职院校治理来说，由于内外部条件的影响，其利益相关者关于治理目标、过程及结果的博弈可能存在无数的均衡，而制度建设是确立可能出现的那种均衡的依据，因此可以说，高职院校制度建设是其治理的基础和依据，是治理之本。治理的变革有赖于外部力量的推动，但它并不依靠政府的权威来制裁。学者俞可平认为治理强调的是互相影响的行为者之间的互动，而不是通过外部权威强加的[2]，周广礼认为决策权力的设置与分配是治理的核心问题[3]，从这个角度来讲，制度建设必须立足治理，以高职院校变革需要为出发点。现代高职院校制度体系是适应当前高职院校的政治、经济和文化发展阶段，符合市场对高素质技术技能型人才需要的，协调高职院校内部和外部关系的制度体系。其中，外部关系指的是高职院校与政府、行企企业、其他院校以及社会公众等和高职院校发展相关的主体之间的关系；内部关系指的是高职院校内部的各种组织机构和人员的关系。现代高职院校制度具有现代化的特征，孙晓庆指出现代高职院校制度具有实施管办评分离、鼓励社会力量的多元参与、依法实施自主办学以及就业导向等特征[4]；孙卫平认为现代高职院校制度构建是当前我国深化教育领域综合改革的重要内容和方向，高职院校制度建设应强调提升现代职业教育的创新发展能力[5]。

高职院校制度的制定、执行与评估是制度建设的三个方面内容，学者刘献君认为我国高等职业教育的复杂性特征决定了高职院校制度建设的民主性、人本性和开放性，制度改革与创新应从决策制度、人才培养制度、教学评价制度和教师聘任制度四个方面着手[6]。学者们认为推进现代高职院校制度建设及创新可以从三方面着手：其一，制定和实施现代高职院校章程。制定高职院校章程是现代学校制度建设的重要内容，是设立高职院校的基本条件。胡正明指出作为指导高职院校办学的“内部宪法”，章程是其制度建设的载体，章程的制定要符合现代职业教育可持续发展的需要，关注个利益主体的利益关系，广泛吸收社会力量的参与，结合高职院校的办学和发展实际，维护利益相关者的利益[7]。其二，推进校企合作制度化建设。庄西真认为校企合作制度化包括不断完善职业院校和合作企业的课程更新、订单培养、生产实训、知识共享、员工培训、顶岗实习、协同创新等制度建设，制定合作办学章程，建立健全校企联合培养人才的机制，多种渠道开展校企合作，比如职业院校与企业共建实习实训基地、企业进校或者校进企业等形式[8]。其三，优化高职院校治理结构。左延彬等认为优化高职院校治理结构是我国高职院校制度建设的重要内容和基本目标，治理结构的建设和优化要遵循现代大学制度建设的基本规范，积极借鉴和吸收国内外应用技术大学内部治理结构建设的有益经验和成果[9]，开展我国高职院校制度建设的尝试与探索。

二、治理核心：高职院校治理结构

高职院校治理结构是高等职业教育治理的核心内容，分析其治理结构，明确其内涵和价值，是进行高职院校治理理论和实践研究的基础和前提。从内涵来说，高职院校治理结构是一个历史范畴，并没有统一、规范的内涵界定，从不同的角度来看高职院校治理结构，其内涵会有不同，从高职院校治理结构的特殊性来说，高职院校具有双重性，不仅具有一般普通高等学校的基本特点，还具有职业院校的特点，因此高职院校的内部治理结构应该不同于一般的普通高等学校，也不同于社会组织，应该体现职业教育的特点。从公司治理的角度来看，高职院校内部治理结构侧重强调制度安排，尤其是所有权和经营权分离情况下的制度安排。张瑞平认为从利益相关者角度来看，高职院校内部治理结构展现了利益相关者权责利划分布局，其规定利益相关者参与院校治理事务的决策权分配[10]。从高职院校发展来看，最有效率的治理结构一定是符合高职院校办学特点的，符合职业教育发展规律和高等院校办学特点的治理结构，是能够满足各利益群体需求和高职院校可持续发展需要的治理结构。从内容上来说，白维认为现代职业院校治理结构包含职业院校内部治理结构和外部治理结构，二者的统一是建立新型政校关系的制度基础[11]。从价值方面来说，高职院校内部治理结构的价值主要体现在两个方面：一方面，高职院校内部治理结构的完善是现代高职院校制度建设的目标。良好的制度建设有赖于完善的内部治理结构，遵循高等职业教育的基本规律和职业教育的特点，建立健全高职院校治理结构是现代院校制度建设的重点。另一方面，完善的高职院校治理结构有利于提高办学效率。胡正明认为完善内部治理结构是传统的管理模式向治理转变的要求，建立开放、有序的内部治理结构是现代职业院校治理发展的趋势，突破传统治理模式，打破行政化的治理格局，高职院校自主办学才可能得到真正的落实，高职院校才能实现灵活治理、高效运作[12]。

关于高职院校内部治理结构模式，从当前高职院校治理改革与发展实际来看，主要有两种：一是多主体协同治理模式。在市场经济条件下，高职院校治理与政府、社会、行业、企业等多元主体息息相关，构建多元的治理结构成为治理改革与发展的必然。查吉德认为形成多元共治的治理结构需要兼顾治理对象的特殊性和多元利益主体的组织属性，通过制度建设明确各利益主体的权利和义务，以建立多元主体参与职业教育治理的机制[13]。二是共识治理模式。共识治理模式是共同治理模式的进阶，我国当前的高职院校治理正处于从共同治理走向共识治理的阶段。冯孟指出共识治理需要高职院校治理决策者与非决策者在治理问题上充分沟通达成一致的前提下进行治理决策，这里的非决策者包括高职院校的教师、学生以及院校工作人员等等[14]。三是合作共治模式。孙云志认为在产业升级和社会经济转型时期，传统的治理模式弊端凸显，高职院校经费投入的不足、治理机制的缺位、治理主体的角色模糊以及治理制度的不合理等问题制约著高职院校发展，可尝试采取“有限主导，合作共治”的模式[15]。治理结构体现制度建设中静态的一面，孙天华认为我国高职院校内部治理结构的本质是院校内部治理权利的协调与分配，相比其他国家高校的二元权力结构，我国高职院校治理结构体现出不同的特点，即学术、行政和政治权力的三元结构[16]。

三、治理关键：高职院校运行机制

高职院校运行机制是其治理的关键，从分析治理实践入手，找出高职院校治理运行中的问题，探索治理思路与途径为优化高职院校运行机制提供方式。当前我国高职院校治理机制不够完善、不够科学，导致高职院校治理中出现一系列问题，影响着治理的实效，剖析现行的高职院校治理机制的不足之处，是完善治理结构的前提，为高职院校改革提供理论和现实依据。据此，学者们从不同视角分析了我国高职院校治理运行中的问题。从院校权力分配来看，我国高职院校内部治理结构大部分参照本科院校，实行的是党委领导下的校长负责制，院校以校长为法人，在党委领导下行使职权。孙天华指出表象上是党政明确分工，但实际上党政权力与责任划分并不清晰，在院校治理中制度建设和治理结构问题重重，高职院校治理结构有待进一步完善[17]。周旺指出从高职院校的发展与演进来看，我国高职院校治理结构在外部和内部都存在着问题，即外部制约因素过于明显，影响治理实践；内部治理结构过于封闭，影响治理改革与创新[18]。林春明认为我国高职院校通过制度建设可以通过规范内部关系、建立合理的内部组织架构、建立内部治理运行机制等途径进行治理结构改革，提升治理能力[19]。从发展特点来看，孙云志指出我国高职院校特点是治理理念陈旧，难以适应社会经济转型升级步伐，内部治理组织结构松散，治理难以形成合力，治理能力有待加强，治理文化内容不突出等问题[20]。从法人治理的角度来分析治理结构的问题，杨建国指出我国高职院校治理存在的主要问题是法人制度的不健全、办学自主权难落实、学术权力与行政权力的矛盾、组织机构的臃肿等等，是深受中职学校管理模式影响的结果[21]。从功能来看，我国高职教育在人才培养、社会服务和社会发展的功能都得到了体现，但是仍旧存在着高职教育制度设计不完善、组织结构不合理、理论准备不充分的问题。从原因来分析，陈寿根认为引起高职院校治理结构一系列问题的主要原因有治理决策主体比较单一造成的治理权力过于集中、行政权力越位与学术权力虚位、监督机制的缺失等等，总的来说，是由于治理权力分配不合理、治理职责权力边界模糊、治理决策不够理性而造成的治理效果低下[22]。从现实出发，王纪安认为积极建设中国特色的高职院校治理结构是职业教育现代化的要求，中国特色的高等学校治理结构也就是现代学校制度的核心，即党委领导、校长负责、教授治学、民主管理[23]。构建具有中国特色的高职院校治理结构体现了我国高职院校治理科学化的时代要求，健全内部治理结构是高职院校内涵式发展的要求。储开峰认为可以通过树立现代治理理念、完善治理制度、改革机构设置、建立健全多元参与体制机制等途径推进高职院校治理体系和治理能力现代化建设[24]。

在深化职业教育改革的新时期，结合职业教育发展的实际情况，基于对我国职业院校治理现状重新审视，学者们认为现代职业院校治理结构需要体现开放性的特征，通过优化结构提升功能，发挥治理体系现代化水平。孙云志认为如果把现代职业院校是看作是一个系统，则其具有耗散结构的特征，在治理中，内部系统与外部系统必须协调，通过系统内外质量之间的交换提升办学的活力[25]。产权结构是关乎高职院校内部治理结构的重要问题，胡赤弟认为高职院校治理应注意产权结构的改革与完善，厘清政府和高职院校之间的关系，通过建立健全高职院校法人治理结构，形成院校治理结构内外部相互联系、相互制衡的机制，以明晰产权，促进高职院校成为权责明晰的独立法人，以政校分离保持高职院校的治理独立性[26]。王宇轩认为现代高职院校治理可以吸收多元社会力量加入其中，以多元化的资本投入增强高职院校办学活力，鼓励多种形式的民间和社会资本加入办学力量，实现办学资源的多元丰富[27]。多元利益主体积极参与治理为高职院校治理结构完善提供了条件，现代教育治理改革强调行业企业的积极参与对优化资源配置与完善院校治理结构起到重要作用。

现代职业教育提倡“共治”“共赢”，高职院校治理应是利益相关者共同参与的治理。从利益相关者角度出发，为改善治理现状，学者们提供了优化现代职业院校治理机制的重要思路。王宇轩认为高职院校的治理应积极使各利益群体参与进来，治理委员会或董事会应包括各利益群体代表，提高各利益群体的治理参与积极性[28]。利益相关者参与治理应是协调、有序的，是在治理的权力、责任和义务都清晰划分的基础上的各种力量的有效制衡。陈寿根认为利益相关者共同参与需要一定的条件做保障，包括制度保障、内部关系协调、政府的职能发挥等等[29]。储开峰认为治理中出现的问题可能是制度建设中存在某些漏洞，应该重视利益相关者在制度建设中的作用，以达到提高组织效率的目的[30]。

四、治理实质：高职院校治理体系和治理能力现代化

基于教育现代化的改革目标分析，我国高职院校治理的实质是实现高职院校治理体系和治理能力现代化。高等职业教育治理体系是现代职业教育治理体系的重要组成部分，是实现职业教育现代化的手段和工具，高等职业教育治理体系现状反映了我国当前的职业教育发展水平和能力。在目标上，我国职业教育治理体系现代化的目标是从传统的行政管理走入多元共治的协同治理。从当前国际职业教育改革和治理趋势来看，谷峪等人认为职业教育治理体系现代化包括多方面的内容，比如治理政策现代化、治理体制现代化、治理标准现代化、治理监督现代化[31]。在内容上，郭静认为我国职业教育管理政策反映治理的多方面“协同管理”主线，通过多重维度的协调一致达成治理决策，在价值层面，职业院校管理政策首先应该在价值取向上同国家治理理念保持一致，其次应该遵循教育本身的发展规律和理念，促进教育的可持续发展[32]。

从系统视角来看，周建松认为高职院校治理体系可以看作一个开放系统，具有现代性的特点，同时，它也是一种动力机制和学习过程，具有独特的关系模式和实现路径[33]。炳辉认为高职院校治理体系构建应立足其治理特性，准确把握价值协调性、制度民主性、结构开放性、实践效率性、运行规范性的五个向度[34]。徐桂庭认为国家顶层设计应蕴含职业教育的现代化发展理念，制度体系构建应注重发挥区域组织的作用，在运行机制上强调院校的微观管理[35]。治理能力反映治理体系的效力，高职院校治理体系建设应把治理能力提升作为最关键的内容。从概念来说，高职院校治理能力主要指两个方面的能力：一是统筹各个利益主体及其关系的能力；二是提升高职教育发展质量与水平的能力。雷世平认为高职院校治理能力指的是高职院校统筹各种治理主体及其关系，提升高职教育发展质量与水平的能力；高职院校治理能力现代化是高职院校借助包含制度、政策、体制机制、技术等因素在内的一系列内外部因素，提高高职院校治理效率与效益，提升治理实效的一种动态过程[36]。南旭光指出当前我国职业院校治理体系建设面临着一系列突出困境，比如依据实践的考察，职业院校治理体系与治理能力现代化存在着目标差距较大、职业院校治理技术与实践手段落后、治理主体间对治理的价值认知不全面、主体参与理性不明显、治理的制度设计存在漏洞导致治理效力难以发挥等问题[37]。周建松认为高职院校可以通过设立理事会或董事会等完善治理的体制机制，积极提升院校的自主办学能力、资源配置能力和校企合作的能力等等有关治理实效的关键治理能力，切实推进治理能力提升[38]。

五、治理之向：高职院校治理展望

总体来看，有关我国职业教育治理的研究是在2000年之后开始的，与一般的高等教育治理问题相比，关于我国高职院校治理的研究虽起步较晚，但丰富的理论和实践研究成果仍为我国高职院校治理的相关问题研究提供了有益参考。有关高职院校制度建设的研究提供了我国高职院校制度建设的现状，为从制度的根本上把握我国高职院校治理问题指明了方向；关于高职院校内部治理结构的研究是相对较多的，学者们关于治理结构的内涵及模式方面的讨论对掌握我国高职院校内部治理的全貌提供了借鉴；有关职业院校治理体系和治理能力的研究，对推进我国高职院校治理提出了一些创新性的观点。现代职业院校治理是一项复杂的系统工程，存在諸多值得深入研究的问题和探索的方向。为促进我国高职院校治理研究的进一步深入，以及提升高职院校治理相关问题研究的现实意义和理论价值，本文提出未来的研究展望。

（一）关于高职院校治理的评估与评价研究

从治理体系的完整性来讲，治理的评估与评价应该是治理体系的一部分，且是关乎治理质量改进的关键部分。院校治理的评估与评价对基于章程的高职院校治理实效起着检验与监督的作用，立意院校治理的科学性与开放性，本文尝试提出关于高职院校治理的评估与评价的相关问题：其一，在当前教育体制机制改革的背景下，高职院校治理评估与评价的标准是什么？如何进行评价？其二，影响高职院校治理评估与评价的因素有哪些？分别在什么条件下产生？它们是以什么方式影响着治理的实效？影响程度为何？其三，“基于我国教育评估改革与发展，新时期国家顶层设计注重第三方评估的参与，体现了教育领域公共服务向市场化发展的趋势”[39]。在治理改革与发展中，第三方评估参与评估是否具有实践可操作性？在治理创新中，其作用又如何体现？其四，“治理不是形而上的抽象概念，它是由一系列指标组成的评估体系和分析框架”[40]，通过设计指标体系来对治理进行评估，能够突破固有的传统分析框架，增强评价的客观性。那么院校治理评价的指标体系该包括哪些内容？该如何构建呢？另外，建立科学的评价指标体系需要一系列数据做支撑，那么基于数据的高职院校治理评价体系该从何处入手？如何将评价的价值共识纳入到治理的评价中，又如何建构基于数据或理论的高职院校治理评价模型？在后续的研究中，需要广泛收集有关高职院校治理评估与评价的理论与实证资料，尝试运用多元的数据统计方法开展评价分析，为治理策略改进及实效检测提供及时、有力的反馈和支持。

（二）非公办职业院校的治理问题研究

作为职业教育发展的另一支重要力量，非公办高职院校治理同样是现代职业教育的重要内容。非公办高职院校包括民办、混合所有制高职院校和社会力量办学的高职院校，其中，2014年“混合所有制”概念的引入，在职业教育领域引发广泛关注。“混合所有制职业院校是由社会资本参与办学而形成的具有多元产权结构的职业院校”[41]，是一种具有多元资本参与办学的职业院校类型，以其组成成分来看，“混合所有制职业院校是由包含国有资本、集体资本、非公有资本等多元资本在内的职业院校”[42]。当前，教育体制机制改革的推进为混合所有制职业院校发展提供了良好契机。它是职业院校深化改革的必然，是职业院校治理创新体制机制的勇敢尝试和探索。相比之下，公办高职院校因其公办性质，其在办学、制度建设和内部治理结构安排上或轻或重会体现国家的教育意志，其治理同样凸显国家教育教育体制机制改革中的突出问题。从主观上来分析，办学资本的多元化决定了治理关系的复杂化，那么，混合所有制职业院校治理利益主体有哪些？其治理的特殊性体现在哪里？其存在何种治理问题？其产权结构如何安排？如何规范治理等等问题有待进一步的深入思索和研究。

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责任编辑 韩云鹏