关于地方城投公司转型工作的建议

杨佩铭

摘 要：城投公司目前存量负债较多，且主要是承担政府融资的职能，不符合市场化改革的方向，首先需要化解存量债务，并通过重组、市场化建设等方式进行构建，以顺应未来城镇化的需要。

关键词：城投公司；转型；化解存量

城投公司是我国分税制改革与城镇化快速发展的背景下，协助地方政府融资下的产物，在我国城镇化建设方面，承担了重要的融资、投资和建设的职能。近年来，我国地方政府债务规模迅速膨胀，如何把城投公司的杠杆降下来，是城投公司转型的前置条件，也是城投公司转型的必行之路。

一、转型的背景

（一）城投公司转型是政策导向

从2010年的国发19号文到今年财政部23号文，以及今年发改委、财政部联合发布的文件，政策导向十分清晰。今年4月初，中央财经委员会首次会议就是研究打好三大攻坚战的思路和举措，其中提到要以结构性去杠杆为基本思路，地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来。

（二） 存量债务及未来城市发展需要城投公司转型

政府显性债务的风险并不高，但是如果考虑到隐性债务，则存在较大风险。大量的城投公司，特别是区县级的城投公司，仍然仅仅是作为地方政府融资平台，参与城市基础设施的融资、投资和建设，不具备造血功能，对政府财政资金依赖性极高，不具备自身还款能力，长此以往的经营只能更多的增加政府债务。

（三）地方经济发展需要城投公司转型

目前来看，除棚户区改造、异地扶贫搬迁外，政府投融资平台的政府性融资职能逐渐剥离，城投公司本身的传统融资难以为继。随着我国城镇化率的提升和城市基础设施建设的不断完善，城市发展阶段已经由重建设向重运营转变。而传统的依靠土地财政还款的方式将造成房价的快速上涨，并且资金、资源的集聚对实体经济造成伤害。

二、城投公司转型存在的问题和困难

（一）存量隐性债务化解难度大

隐性债务主要有品种多、不透明、利率高、结构复杂等特点，具体表现为银行贷款、租赁资金、资管资金、各类基金债务、信托计划、保险计划、委托贷款等。很多隐形债务期限与项目或政府财政匹配的现金流不匹配，导致还款困难，仅能通过债务置换还款。目前，在资金紧张、严监管的情况下，部分地区城投公司的融资困难，举新债还旧债的方式难以为继，新增项目难以获得融资， 迫切需要对存量债务进行消化。

（二）城投公司运营不规范

城投公司存在如下经营不规范的问题：一是治理结构未达到市场化运营的状态；二是业务范围受地方政府影响较大，主要承担的任务是为地方政府融资；三是承担着开展公益性项目、收益性项目等多种职能；四是项目运营效率低，收益不能覆盖每年债务。

（三）金融机构自身存在的问题

截止2017年7月，银行类金融机构总数4475个，保险类金融机构总数414个，证券公司129个，信托公司68家。各类金融机构出台的金融产品不一，但用途同质性很高。在资金宽松时期，各种融资产品推高了政府负债，在资金从紧的时期，竞争激烈，由于融资的惯性存在，金融机构从本能生存的角度又加剧了违规现象的出现。另外，金融机构对城投公司的信用构建、包括授信额度，均是建立在一个地区的财政偿债能力基础上的，与普通企业贷款不同，特别是对于地市级和区县级单位，若一个城投公司无法还款，可能影响整个地区信用。

三、城投公司转型的建议

（一）关于政府债务梳理

一是由省里或市级政府牵头会同监管成立存量债务处理小组，并将债务分类处理，统计出全口径的负债；二是确认政府出具的文件的有效性，确认政府监负债和城投公司自身负债，划分至政府必须归还资金的项目应主要以公益性项目和半公益性项目为主；三是结合各类债务，出台不同的化解措施，公益性的债务可用政府债券置换，市场化的项目由城投公司自担运营；四是控制每个区县或地市地方城投公司数量，一类负责存量的公益类的项目，一类负责筹所有的市场化运营的项目，自负盈亏，由向政府申请资金向客户申请项目转变。

（二）关于发行政府债务显性化

为解决隐性负债的问题，最重要的是将政府债务显性化。首先通过发行地方政府债券的方式。由于地方政府债券的期限长、利率低等优势，其将在置换地方政府债务和新增政府项目发挥巨大作用。另外，为满足地方政府建设的需求，可在政策性银行试点显性政府贷款业务，作为政府债券的补充，通过长期限、低利率的贷款置换短期险、高成本的资金。

（三）关于控制城投公司数量

针对省级或省会级城市，可按照行业成立市场化运作的城投公司。对于地市级和区县域，要明确控制城投公司数量，首先成立一个公益类的城投公司，承担公益类或半公益类项目，其次将已有的市场化项目存量公司整合或成立一个市场化的城投公司，负责区域内项目，企业自负盈亏，公司绩效、人员考核及收入也采取市场化的方式运营，由于企业资产的整合，评级也可相应提高，增强融资能力。

（四）關于城投公司运营

对于市场化运营的城投公司，应发挥城投公司与政府关系密切的优势，一是打造城市运营商的角色，将付费的项目或经营权划至城投公司，如污水处理厂、停车场、广告收益等，将一些收费的特许经营权赋予城投公司；二是政府招商引资来的项目，考虑城投公司参与其中或参股该类项目；三是符合市场化运营条件、且现金流较充足的城投公司充当社会资本，鼓励走出该地区，参与其他地区市场化的招投标；四是鼓励混合所有制改革，鼓励城投公司的并购重组，允许经营不佳的城投公司破产。

参考文献：

[1] 宋秀红 经济新常态下基于财务视角的城投企业经营转型研究[A].会计师，2016 年12月

[2] 邵练荣浅谈城投类国企的现状和转型发展思路[A]浅谈城投类国企的现状和转型发展思路2018年1月