中国人口政策的历史反思与选择

张碧琳

摘 要：人类社会赖以存在和发展的两大支柱：一是人口再生产，二是物质再生产。政治、经济、国防、文化以及民族心理的安全都有赖于人口安全；社会可持续发展的前提是人口本身必须持续发展。巧妇难为无米之炊，没有人口的可持续发展，社会的可持续发展就无从谈起。人口问题一直是各个地区、各个时间不可不谈的问题。我国是世界上人口最多的发展中国家。人口规模大且素质偏低，人均占有资源量相对缺乏，资源环境承载能力相对不足，人口结构风险加大，人口分布不平衡且流动加快，是现阶段我国人口基本国情。人口问题是建设中国特色社会主义面临的重大现实和战略问题。自上世纪年代实行计划生育政策以来，随着我国经济社会的不断发展和人口计划生育的广泛深入推进，我国的人口形势、人口问题发生了重大变化。从更长的时期看，过低生育率、性别比失衡、人口老龄化、人口安全等问题已逐渐成為影响经济社会全面协调可持续发展的重要因素。本文从介绍我国现行人口政策演变入手，主要介绍计划生育、单独二孩、全面二孩的政策变化，以及从全局高度、从长远发展的角度出发，运用适度人口理论和人口优化理论进行研究分析。

关键词： 人口政策 计划生育 单独二孩 全面二孩

一、我国人口政策的发展历程

1. 20 世纪 70 年代以来我国生育政策的演变

1971 年，计划生育政策起步，国务院转批《关于做好计划生育工作的报告》，首次把控制人口增长纳入国民经济发展计划。同年的“四五”计划中提出“一个不少，两个正好，三个多了”。

1978 年，宪法规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。

1982 年初，党中央和国务院发布关于进一步搞好计划生育工作指令，明确规定：国家干部和工人、城市居民，除非特殊情况批准，一对夫妇只生一个孩子；农村普遍提倡一对夫妇只生一个孩子，国家生育政策向“一孩化”紧缩。同年 9 月，党的十二大把计划生育定为基本国策。

1984 年，调整、完善计划生育政策，主要对农村稍作放开。农村有计划地继续提倡一对夫妇只生一个孩子，但也应该适当放松生第二个孩子。

2002 年开始施行《人口与计划生育法》，“双独二孩”政策陆续在全国推开。2013 年，启动“单独二孩”政策。十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，促进人口长期均衡发展。

2015 年 10 月，十八届五中全会公报提出：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。[1]

2.我国计划生育政策提出的背景

（1）避免人口过快增长，控制人口数量

1953 年第一次人口普查我国的人口总数为 6 亿，1982 年第三次人口普查，我国人口总数增至 10.3 亿。上世纪 50 年代新中国成立，经济复苏，人民生活水平和医疗卫生条件得到改善，经历战争后的人民有了相对稳定的生活环境，国家政策鼓励生育加之传统“多子多福”观念的影响，这一时期我国人口自然增长率较高，迎来建国后第一次人口生育高峰。我国人口迅猛增长，成为世界人口大国。如果不控制人口增长速度，未来三、四十年，庞大的人口数量将使我国的医疗、就业、粮食、教育等方面面临更大的问题。

（2）促进经济快速增长，提高人民生活水平

人口问题不是一个单纯的数字问题，它与国家的经济发展不可分割。当时我国正处于经济体制改革的历史时期，工业和农业劳动生产率低的情况也亟待改善。控制人口增长有助于减少消费，增加储备，为经济发展积累良好条件，为人民生活水平提高提供保障。

（3）减少自然资源消耗，保护生态环境

人口多，底子薄，人均占有资源相对不足一直是我国的基本国情。虽然我国资源总量丰富，但在人均资源的对比中，我国远低于世界平均水平。人口增长加剧了自然资源的消耗，有些资源已经濒临承载极限。资源的过度开采，引起环境污染和破坏，阻碍生产发展的同时影响人民的生活环境。控制人口数量过快增长，有利于缓解人口和资源的矛盾关系，使经济健康持续地发展。

二、独生子女政策对中国经济社会的影响

对于关乎国计民生的社会公共政策，我们需要从历史中汲取经验教训，才能更好地把握未来的发展方向。历史经验告诉我们，“一孩化”的选择有利有弊，人口生育政策的方向亟待调整。

1. 我国面临掉入 “低生育陷阱 ”的风险

中国2010年的总和生育率只有 1.18，远低于更替水平 2.1，也低于国际上公认的 1.3 的“低生育陷阱”。人口红利是经济发展的重要优势，伴随“低生育陷阱”，劳动人口占总人口的比重降低，廉价的劳动力将逐渐消失，我国的人口红利的优势也将不复存在。

人是受文化影响的，人口趋势有很大的惯性，生育率降到更替水平之下后，低生育氛围一旦形成，即使放开二孩，生育意愿也很难反弹。亚洲其他国家也曾实行过计划生育政策，例如韩国、日本，在取消计划生育政策后生育率仍然持续下滑，维持较低生育水平。

2. 出生人口性别比失衡 ，影响社会稳定

受传宗接代、重男轻女观念的影响，很多女婴被溺、弃，我国出生人口性别比严重失衡，在相对落后的农村和偏远地区更甚。数据显示，2000 年“五普”我国的出生人口性别比为116.86，2004 年之后几年一直在 120 徘徊。从 2008 年至 2014年，我国出生人口性别比呈逐年下降趋势，但仍然高出国际公认的出生人口性别比值域。

“男多女少”易造成大量“光棍”现象，导致晚婚甚至部分男性找不到结婚对象，面临婚姻压力，甚至还会加剧性犯罪、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童等现象的出现，社会震荡加剧。

3. “未富先老 ”，我国面临严重的 “银发危机 ”

（1）中国人口老龄化来势凶猛

人口老龄化是社会经济发展到一定阶段的产物，中国人口老龄化的速度排在世界前列。根据联合国统计和预测，1950-2000年期间世界老年人口增长为176%，而中国则为217%；2000-2025年，世界老年人口增长为90%，中国增长为111%。美国有关统计表明，65岁及以上人口比例从从7%上升到14%需要的时间是：法国为115年，瑞典为85年，美国为66年，英国为45年。而中国大概使用 25 年就可以达到这个比例，这与中国长期实行“一孩化”的生育政策不无关系。长时间紧缩的人口政策，使得“银发危机”提前到来。根据国家统计局资料2017年中国统计年鉴显示，中国65岁以上人口占总人口的10.8%。

（2）中国人口老龄化进程与经济发展不同步

发达国家的人口老龄化是伴隨着经济发展和人口转变发生的；而中国人口老龄化是控制人口的结果，老龄化进程超前于经济发展。因此社会对老龄化的承受力较弱。中国今仅用20年就进入老龄化社会，据预测当人口老龄化达到峰值时，人均国民生产总值也只处于目前中等发达国家的水平。老龄化进程与经济发展不同步的矛盾将是长期的。

（3）人口老龄化发展在时间上的不规则性和累进性

1949年以来，中国人口的生育率经历过多次转折，具有不规律性，两次生育率高峰的人口猛增和计划生育政策实行后出生率的急剧下降是老龄化过程缺少渐进的规律性。1962年，第二次生育高峰期出生的一代在人口年龄金字塔形成向外突出扩张的部分，当这一代人处于劳动年龄阶段时，老龄化比例和老年供养系数都比较低，而当将来陆续进入老年时，老龄化速度加快，并在一段时间内形成累进态势，抚养系数明显上升。截止2016年中国统计年鉴显示65岁及以上老年抚养比为15%。

（4）人口老龄化程度存在地区差异

根据2012年人口普查统计，北京、天津、江苏等地人口老龄化更严重，上海市是全国老龄化程度最高的地区。而西藏、青海、宁夏、广西、海南等地的老龄化程度较低。

人口老龄化发展地区差异变现为由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，以最早进入人口老年型行列的上海（1979年）和最迟进入人口老年型行列的宁夏（2012年）比较，时间跨度长达33年。

（5）中国人口老龄化有阶段性

1982-2000年市人口老龄化的前期阶段，老年人口比重从7.63%上升为9.84%，接近老年型的标准。[2]2000-2030年为高速老龄化阶段，在这期间生育率下降对人口年龄结构的影响已显示出来，老龄化速度加快。此时比重将从2000年9.84%上升到21.93%。2030-2050年为高水平人口年龄化阶段，在这期间人口老龄化速度开始减慢，但老年人口比例人仍然很高。同时中国老龄化具有“少子化”特征，“少子型老龄化”是指两个密切相关但又相反的发展趋势，会加速老龄化的进程，这就要依赖于中国计划生育政策的变化。（如图1）目前发达国家的老年人口比例为 25.9%，发展中国家老年人口比例为 14.3%，世界各国老年人口比例的平均水平为 15.9%。显然，按照预测，中国 2050 年老年人口比重将大大高于世界平均水平。

我国现行的养老模式以家庭养老为主。传统观念里，父母抚养子女成人，晚年由子女和亲属负责照顾。过去平均五个人赡养一个老人，而家庭规模的缩小将导致平均两个人甚至一个人赡养一个老人。疾病、伤残等问题伴随着老年人年龄的增长而增加，老年人不能仅靠子女护理照顾。随着人口老龄化的加速，养老金、退休金、社会保险和医疗卫生等社会福利的支出也不断增加，过高的人口抚养比给国民经济带来沉重负担。[4]

4. 导致人口素质下降

强制性的独生子女政策，严格约束了城市居民的生育，尤其是城市公职人员的生育。在文化教育水平相对落后的农村，生育政策更为宽松，生育率普遍高于城市，使低素质人口占社会总人口的比重上升，人口素质下降。独生子女家庭成长起来的孩子，容易被父母过分呵护宠溺，综合素质明显低于多子女家庭的孩子，形成了“小公主”、小皇帝”的一代，不利孩子身体素质和综合创新能力的培养。

中国既没有“优生”，也没有“优育”。中国孕妇的剖腹产个、人工喂养的概率大大的提升，这将带来后患无穷，剖腹产会使孩子出现早产，免疫力下降，产生肺部疾病以及小儿多动症等等的影响。

三、全面开放二孩政策的影响分析

世界上一切事物都处在发展和变化之中，作为影响和指导人口再生产的生育政策也是如此。独生子女政策已经完成了历史使命，中国要跳脱超低生育陷阱，必须逐步提高生育率，继续改革。[5]

根据 2015年《中国人口与就业统计年鉴》的相关数据，分四个步骤逐步估算在全面二孩政策下中国未来的人口增长模式。首先，预测全面二孩政策下潜在受益者人数。尽管享受到全面二孩政策的潜在受益者不一定选择生育二孩，但至少政策受益者获得了生育二孩的决定权。其次，预测已婚育龄妇女人数。利用全国15岁及以上人口分年龄、性别的婚姻状况估算在分年龄别育龄妇女中的已婚妇女人数，假定只有已婚的育龄妇女才会选择是否生育，才会选择生育几个孩子。并由 15—44 岁各年龄组育龄妇女人数估算 2015—2020 年已婚育龄妇女人数。再次，预测全面二孩政策下潜在受益育龄妇女人数。在得到分年龄别已婚育龄妇女人数后，需要观察全面二孩政策下真正的潜在受益已婚育龄妇女人数，因为政策的真正受益者并不包括已经生育两个及以上孩子的育龄妇女，因此，需要在分年龄别已婚育龄妇女人数中剔除已经生育两个及两个以上孩子的育龄妇女人数，这时得到的分年龄别育龄妇女人数才是真正的潜在受益者人数。计算符合全面二孩政策的育龄妇女比例采用中国人口与发展研究中心课题组撰写的 《2013 年生育意愿调查数据报告》中的相关数据。最后，预测全面二孩政策下人口增长模式。根据上述三个步骤就可以估算出由于全面二孩政策带来的新增出生人口。

根据对全面二孩政策的人口预测，可得出：第一，由于 “全面二孩”政策激励 0—9 岁出生人口在 2016—2020 年会出现较快增长，该年龄组人口占总人口的比重较快提高，在 2020 年以后由于政策效应和人们生育意愿趋于平稳，出生人口增长速度有所回落，因此占总人口比重的增长速度也较 2020 年前有所下降，但总体出现了上升的趋势。第二，从主要的劳动年龄组人口比重看 （ 20—29 岁，30—39 岁，40—49 岁） ，这三组人口比重出现了波浪式变化，20—29 岁年龄人口比重出现了波浪式的上升，这是由于出生人口增长和随着时间变化原来处于该年龄组别进入高年龄组所带来的结果； 但从 20 年的人口预测结果来看，30—39 岁和 40—49 岁年龄组人口比重出现了波浪式的下降 （ 波峰的结果） ，说明在预测的 20 年间进入这两个年龄组的人口数量不足以补偿退出这两个年龄组的人口数量。第三，从高年龄人口组看 （ 60—69岁和 70+岁） ，60—69 岁年龄人口比重出现了波浪式的上升； 70+岁年龄人口比重出现了波浪式的变化。[6]全面开放二孩会带来如下积极影响：

1.可以改善由于低生育率引起的未来劳动人口数量减少的状况

生育率的回升有利于保持充足的劳动力资源，有利于经济的发展和稳固。

2. 满足中国家庭的生育意愿

开放单独二孩政策后，有生育意愿的家庭越来越多，全面开放二孩政策可以满足更多家庭的生育意愿，使得生育政策更加合理化、人性化。

3. 有效改善性别比失衡

缓解未来适婚年龄男女比例差距过大的压力，维护社会稳定。

4. 增强家庭养老功能 ，减轻国家和社会养老的负担

我国现行的养老模式以家庭养老为主。“全面二孩”政策有利于改善我国目前“4-2-1”的典型倒金字塔型家庭模式，從家庭结构上缓解“银发危机”。

5. 促进经济增长 ，促进母婴用品 、奶粉 、月嫂 、教育等行业

国家鼓励生育可能会带来婴儿潮，新生儿的数量增多必然促进母婴用品、月嫂等产业的发展，随着孩子的成长，教育也不容忽视，这都将拉动相关产业的发展。

鼓励生育二孩，可能会使生育率小幅度提升，但由于目前的低生育氛围以及我国庞大的人口基数，对出生规模和总人口的影响仍旧有限。剧烈的里程碑式的政策变革还需多方合力，才能从根本上解决人们的后顾之忧。新政策的推行，旧政策的退出需要过程，国家应当注重政策的衔接，完善一对夫妇生育两个孩子的配套政策，为有生育意愿的夫妇减轻生育上的经济负担和心理压力，才是真正的开放二孩。面对不断变化的人口状态，未来的生育政策也应该与优化人口性别、年龄结构，提升人口素质等重大问题结合起来考虑，为中国梦的实现创造良好的人口环境。[7]

参考文献

[1] 杨孟思.我国人口政策回顾与现行人口政策分析.市场研究，2016.11.

[2] 冯天 .中国人口政策的过去 、现在和将来 [J].人 口 研 究 ，2000（04）.

[3] 崔红艳 ，张为民 .对2000 年人口普查人口总数的初步评价[J].人口研究 ，2002（04）.

[4] 张纯元.中国人口生育政策的演变历程 [J].市场与人口分析 ，2000（01）.

[5] 王浩名.全面二孩政策下人口结构转变对宏观经济的长期影响.人口与经济，2018（03）.

[6] 迟明.中国人口生育政策调整的经济学研究.吉林大学，2015.6

[7] 佟新.人口社会学（第四版）.北京：北京大学出版社，2017.1