对乡村振兴战略下农村集体产权制度改革的几点思考

摘 要：农村集体产权制度改革是深化农村改革的一项重点任务，也是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。深化农村集体产权制度改革是继农村土地制度改革后农村改革的又一项大事，目的是保障农民财产权益，壮大集体经济。针对改革中所面临的农村产权体系不健全、农村集体经济组织自身存在的诸多困难和问题，从内外环境积极探索解决的有效路径，确保改革的顺利进行。

关键词：乡村振兴 农村 集体产权 制度改革

党的十九大报告史无前例提出要实施乡村振兴战略，其中最重要的一点，就是深化农村集体产权制度改革。报告指出，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。这为地方政府认真落实报告精神，深化农村集体产权制度改革，为实施乡村振兴战略提供了有效的制度保障。

改革实践证明，农村集体产权制度改革具有重大的时代意义。第一，有利于打破、取消农村户籍制度，农民变股民；第二，有利于明晰农村资源的产权归属，便于农村资源参与市场竞争，最大限度的激活闲置资源资产，确保集体资产保值增值；第三，有利于提高农业生产的技术水平促进现代农业的发展。通过农村集体产权制度改革，可以提高农业生产的规模化、现代化水平，提高农业应对市场风险的能力，更加有利于提高农业产出效率，增加农民收入。

一、 农村集体产权内涵

什么是产权？它是指人们对财产所享有的权利的总称，其中包括所有权、使用权、收益权、处置权等。集体产权是具有中国特色的一种产权形式，是一种不完整的共有产权，集体所有权主体模糊，是一个特定共同体对共有财产的对外排他性的分享。农村集体资产是构建集体产权的客体，集体产权结构决定了集体资产的构成、分配、处置等活动。农村集体资产包括土地、林地等资源性资产，农田水利、道路等非经营性资产，以及集体所有的企业、现金、股权等经营性资产。农村集体产权制度反映了农村集体经济关系，其制度本身是政府出于对国家未来发展规划的设计，针对当时基层社会经济发展存在的问题，所作出的一种制度安排，其实质是社会管理的一种政治技术工具。

二、 农村集体产权制度改革中存在的问题

全国各地响应党的十九大号召，推进农村集体产权制度改革，在改革的实践过程中发现，因受本土体制机制、发展程度、地理位置等多种因素的影响，改革面临诸多困难和问题：

一是宣传力度不够。很多地区的市场交易中心处于萌芽状态，中介人员业务水平有限，宣传力度不够，宣传推广能力不强，导致农民对集体产权制度改革的认识不足，搞不清集体产权制度相关概念，比如股金分配、股权收益等，对改革存在误解，增加了集体经济与农民之间的矛盾，增加了改革的负担，一些地区的农民虽然拿到了确权证书，但因为对改革的不了解、不理解、阻碍了改革的进程。

二是基层干部思想认识不足。农村产权制度改革本身所涉及的面比较宽，直接牵扯到农民的经济收入，部分集体资产权属不清，一旦改革势必暴露一些问题，潜在的矛盾纠纷不言而喻，势必导致信访工作增多增难，所以基层干部在改革的过程中对待工作不积极、不重视，单纯求稳，支持不愿意改的村，导致改革受阻。

三是农村产权交易体系不完善。农村产权交易进程的有序、有效是保障农村产权改革顺利推进的重要条件，而产权交易平台是实现城乡要素自由流动的主要载体，尽管一些乡（镇）单独设立了农村土地流转服务中心，但农村产权交易平台建设滞后，职能非常有限，加之土地抵押，资产评估和市场交易整个链条不完善，导致交易不能顺利完成。

四是农村产权交易配套政策不健全。目前政府对农村产权交易帮扶政策还不能得到完全落实、与之相关的保障制度不够完善、金融支持政策力度不够。交易操作中，产权交易主导部门多头，交易平台混杂，操作流程、交易范畴不同，加之多数农民自身缺乏对交易流程的认识，因此对交易业务服务需求空间较大，诸如咨询、代办、评估等，而交易配套政策的不健全直接降低了产权交易的效率。

五是法人地位不明确。目前全国有20多万个村建立了农村集体经济组织以及村民委员会，但组织法人地位并不明确，虽然在宪法等相关法律法规以及涉及该问题的行政性文件中对农村集体经济组织都有明确要求，但缺少规范性概念，也没有明确法人地位。法人地位不明确，农村集体经济组织就难以在工商部门登记，无法获取经营资格，不能作为独立的市场主体参与经济活动。

六是成员资格不易界定。农村产权制度改革遭遇的主要的难题还包括集体经济组织成员资格缺少明确界定标准，从而阻碍了改革的顺利推进。随着农村户籍制度改革，农民移居城市，成了居民，集体产权改制时成员资格更加不好界定。近年来，大量外来务工人口流入城市，在城区居住，但对集体经济没有作出任何贡献而界定为该集体经济组织成员本身也缺乏依据，参与利益分配势必会与原组织成员发生矛盾纠纷。

七是组织管理主体混乱。农村集体经济组织普遍存在管理关系没理顺的问题。部分集体经济组织由组织成员之外的人负责经营管理，如果管理者责任意识弱，敷衍塞责，不利于组织的良性运作；很多地方由于村集体经济不发达，从原来政社合一的生产大队转变过程中，村民委员会仍保留了原来的功能，政社不分，两者长期职责不明，关系不清。村干部一方面要办好村的事情，另一方面还要管好集体经济组织，而村民委员会自身的管理水平和业务能力制约其发展，加之上级的激励机制不能落到实处，使得制度管理流于形式。

八是农村集体经济组织基本制度不完善。目前还有相当数量的农村集体经济组织对其经济组织的所有者、管理者、成员的权利、义务没有相关的制度规范，没有相关章程来明确财产的所有者关系和盈利分配方式，也不召开集体组织成员代表大会商议集体经济相关事务。

九是改革经费匮乏。农村集体产权改革过程中，需要大量的人力、物力和财力，而目前大部分集体经济实力相对比较薄弱，改革经费严重不足，嚴重阻碍了改革的发展进程。

三、深化农村集体产权制度改革的路径探索

农村集体产权制度改革是全面深化农村改革的重要任务，是实现乡村振兴战略的核心内容，涉及到广大农民的切身利益，所面临的问题比较复杂，是农村改革的“深水区”和“硬骨头”，习近平总书记多次强调，农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。按照《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，改革的目标就是要逐步构建“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的中国特色社会主义农村集体产权制度。如何推进农村集体产权制度改革，需要我们在改革的道路上胆子要大，步子要稳，还要不断创新，确保各项改革措施落实到位。

一是加强宣传，提高思想认识。以政府主导，农民为核心，确保从思想上、行动上与党中央保持一致，积极宣传农村集体产权制度改革的各项政策，号召社会各界关注农村集体产权制度改革，让群众全面了解产权制度改革的目的和意义，克服分光吃净的思想，引导群众正确处理眼前利益和长远利益的关系，因地制宜，分类实施，开拓创新，积极稳步推进改革的顺利进行。

二是完善农村产权交易配套体系。建立健全农村集体产权交易体系，完善交易平台，强化对服务人员的培训；建立健全农村公共服务体系，促进城乡公共服务均等化；加强农村产权管理和交易立法工作；对符合条件的集体经济组织落实小微企业等相关税收优惠政策；各级财政要加大对改革工作的支持，完善财政金融支持体系，在农村集体产权制度改革的过程中，抽调和招聘相关专业人员成立改革服务小组，在经费方面增加额度，设立专项扶持资金，专款专用，优先拨付，给予大力扶持。

三是认真完成集体资产清查核资。首先清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，按照山东省出台的《农村集体资产清产核资办法》，全面开展农村集体资产清查。首先搞清楚集体经济组织成员集体拥有的财产情况，对资源性资产和非经营性资产分类清查，资源型资产清查与现有土地、林地、草原不动产登记、自然资源确权登记向衔接，利用现有核查成果，做好数据衔接；非经营性资产主要明确归属，将集体资产确权到乡镇、村、组集体经济组织成员集体，不能打乱原集体所有的界限，将政府拨款、减免税费、扶贫投入等形成的资产确权给成员集体，以完善产权制度和要素市场化配置為重点，实现产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序。

四是加强农村集体资产管理。出台集体资产管理办法，防止集体资产流失。对村集体“三资”（资金、资产、资源）实行台帐管理制度，对集体资产资源、固定资产、债权债务、往来经济合同建立台账，分门别类进行管理，有效保障集体资产不流失，对集体“三资”有违规操作现象要及时纠正、制止，制定“三资”管理民主公开制度，确保集体成员的知情权，参与权，加强对集体经济的有效监督。

五是明确农村集体经济组织法人地位。农村集体经济组织职能中要突出“经济”这一职能，很多地区的乡镇街道在实践中依然存在集体土地所有权“虚置”现象，明确集体经济组织法人地位已经成为推进农村集体经济改革和发展不可回避的问题或基本条件。明确农村集体经济组织法人地位，一定要在基层党组织的领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系，形成独立的法人治理结构，实现行政与经济分类管理，将集体经济组织的管理主体逐步从支委、村委职能中剥离出来。让农民群众真正成为集体经济组织名副其实的主人，真正成为集体经济的投资、决策及受益主体。

六是科学确认组织成员身份。如何科学确认组织成员身份？这直接关系到农村集体经济组织的健康发展，多数专家学者一致认为，必须以相关法律法规为根据，以在集体经济组织所在地生产生活并依法登记为常住户口为确认组织成员身份的基本原则，同时还应当考虑各种相关因素，比如成员对集体经济的贡献值，农村土地承包关系，但该因素不作为必要条件加以规定，确认标准要得到群众的普遍认可。

七是加大农村宅基地改革工作力度。在农村人口变迁的过程中，山东宅基地现状和其他省份的情况基本相类似，就是“人走了，地退不出，钱进不来”。鼓励盘活闲置农房及宅基地，从辖区范围内作出农村宅基地有偿退出部署，制定具体改革方案。结合试点地区的经验成果，积极探索农村宅基地“三权分置”改革，这将成为盘活农村建设用地资源的重要举措。完善所有权、承包权、经营权“三权”分置制度，着力推进资产确权到户，发展多种形式的股份合作。通过盘活农村闲置的农房和宅基地资源，鼓励社会多种资本采用开发合作、租赁、等方式投资农村，发展民宿旅游，变农房为客房；加盟农业产业化，变农房为厂房；投资养老产业，变农房为养老院等多种模式。

八是推进集体经营性资产股份合作制改革。这是农村集体产权制度改革的重头戏。将集体资产发展多种形式的股份合作，科学设置股权，集体成员按照所占权益折算股权，让农民真正成为集体资产的主人，增强主人翁意识，加强集体资产有效管理。改革过程中切忌“一刀切”，先易后难，先试点、后推广，稳步推进。通过完善基本制度来明确所有者、管理者及其成员的权利和义务，明确盈利分配方式。

九是提高村级班子发展集体经济实力。首先要认真强化对村两委班子人选的配备，尤其是村党支部书记，选配人员要求要有能力、有担当，可以从农业能人、致富能手等挑选村干部，提高村级班子发展集体经济的实力。其次要坚持不懈地抓好农村干部的培养和教育，充分利用好每年农村干部轮训、农村党员进党校、农村干部专业知识培训等机会，促使其转变思想观念，增强他们发展集体经济的恒心和本领，在集体经济组织的发展过程中积极献计献策。在集体经济组织法人地位、管理主体不断明确，村两委职能理顺的情形之下，村干部依然在集体经济组织发展过程中负有不可替代的指导和帮扶作用。

四、结语

深化农村集体产权制度改革，是乡村振兴战略的重要组成部分，关乎着农民增收的迫切需要，也是全面建成小康的重大举措。必须紧紧围绕充分发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好地发挥政府的作用来进行，把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点。

参考文献

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[2] 马翠玲. 农村集体产权制度改革若干问题的思考[J]. 农民致富之友， 2018，（04）.

[3] 周妍. 推进农村集体产权制度改革 壮大农村集体经济 [J].吉林农业， 2017，（21）.

作者简介：段黎（1975-），女，汉族，四川广安人，硕士研究生，山东省青州市委党校讲师，研究方向为公共部门人力资源开发与管理。