混合所有制改革背景下公司治理的法律完善

摘 要：在新一轮的国有企业改革中，混合所有制改革是国企改革的重要突破口。本文在分析混合所有制改革背景下公司治理存在的问题基础上，试图探索混合所有制企业公司治理的完善路径。

关键词：混合所有制：公司治理：股权结构：董事會

十八届三中全会提出全面深化改革之后，混合所有制改革成为国有企业改革的主导方向。自深化改革以来，在国民经济各个部门涌现了大量的混合所有制企业。国务院国资委向全国人大党委会报告的资料：截至2016年6月，全国国有企业改制面超过80%，中央企业及子企业改制面超过90%；中央企业中混合所有制企业户数占比达67.7%；中央企业61.3%的资产、76.1%的利润集中在上市公司。 目前，虽然绝大多数国有企业和国有资产已经实现了混合所有制，但这并不说明股权结构改革到位，原有的公司治理结构和管理制度并未彻底改变，未达到混合所有制改革提升国有企业效率的目的。

一、混合所有制企业公司治理存在的主要问题

1、国有股权比例过高

混合所有制企业的股权结构是指国有股比例和非国有股比例的对比关系。 控制权结构的基础是股权结构。从改革的实际情况来看，过去20年的混合所有制改革中，绝大多数企业并不注重解决股权结构问题，而是更热衷于通过上市来完成混合所有，或是向上市公司持续注入国有资产来增加国有股的比例。但总体上，大部分混合所有制企业仍然是国有控股企业。在对全国范围内2696家混合所有制改制企业进行问卷调查显示，950家样本企业中，486家的第一大股东为国有企业，占样本总数的63.6%。 国有股在混合所有制企业中保持控股地位，管理层的道德风险就会显著提高，不但国有股，连同非国有股，都会可能会受到“劫持”。此时，非国有股东会利用自己在混合所有制企业中的权力来转移利益、转嫁风险、过度分红。或者与国有股东及管理层形成对抗，使混合所有制企业陷入公司治理危机之中。

2、董事会决策低效

混合所有制企业是至少拥有两个股东的公司制企业。根据《公司法》的规定，混合所有制企业要么必须设立董事会，要么必须设立执行董事。根据法律规定，董事会有权选择和监督管理层并确定相应的激励办法，董事会对股东大会负责，因此，董事会在公司治理中处于核心地位。在950家样本企业中，有813家企业设立了董事会，其他137家没有设立董事会。由此可以看出董事会这种构架至少在形式上的比较普遍的。 董事会作为管理公司日常事务的常设机构，其决策能力和水平直接影响公司的经营效果。目前我国混合所有制企业的董事会制度还不够完善，董事会不按照《公司法》的规定行使权利，职责混乱，委托代理关系扭曲等问题较为严重。比如在混合所有制企业中国有资产监管机构、董事会和经理层之间的关系一直未能理顺，行政干预企业管理的现象依然比较严重，这影响董事会职能的正常发挥，导致董事会决策上的低效率。此外，在董事长为代表的董事对企业的经营管理过渡干涉，造成经理层的管理水平不能充分发挥。独立董事不独立现象普遍存在于混合所有制企业，独立董事形同虚设，不能充分发挥实质性作用，进而容易导致“内部人控制”现象出现。

3.监事会形同虚设

监事会是现代企业公司治理结构内部监督约束机制的重要组成部分，随着国有企业改革的深入，其地位和作用日益凸显。 在我国混合所有制企业中，监事会制度构建借鉴了德国为代表的“二元制”模式，这种模式中的监事会是一个拥有“决策性监督机构”，它不但拥有监督权，而且拥有决策的审批权和选择经营管理者的权力。 而在具体实践中，监事会在职权关系上严重依附于董事会和经理层，从而导致监事会制度在实践中缺乏效力。目前我国混合所有制企业绝大多数没有设立监事会，即使设立了监事会的一部分企业，其成员也大多是兼职人员，企业监事会的作用没有充分发挥出来，甚至是有名无实。

二、混合所有制企业公司治理的完善路径

1、建立现代企业制度，健全混合所有制公司治理结构

（1）明确规定混合所有制股权结构配置原则

国有资本和非国有资本进行混合，是形成混合所有制的第一步。要实现真正意义上的混合所有制，只有让国有资本和非国有资本在平等的基础上进行竞争，形成制衡，才能有效防止一股独大，侵害中小股东利益的现象。因此在《公司法》中明确规定混合所有制股权结构配置原则，保证混合双方协商有法可依。与此同时，根据混合所有制的特点，制定区别对待、灵活配置的具体措施。

（2）明确委托代理关系与层级，完善公司治理结构

在现代公司治理中，董事会是混合所有制企业的核心，具有最高决策权。在公司治理结构中，董事会与股东是一种委托代理关系，国有资本和非国有资本是具有投资义务的股东，董事会代表股东进行科学决策，制定公司战略，并对股东、债权人、员工、社会公众等利益相关者负责。形成董事会领导下的经理负责制，董事会决定高层经理人员选聘、解聘和薪酬水平。混合所有制企业要把大小股东之间的冲突转变为经理层与分散股东之间的冲突，将委托代理层级由一级转变为两级。

（3）创新监事会制度

混合所有制企业设立监事会是建立现代企业制度的客观需要。因此，建议混合所有制企业都建立监事会，创新监事会制度。一是创新监事会产生机制。根据混合所有制的特点，规定监事会的产生及构成，或是由双方协商确定，或是根据相关规定聘请双方以外的第三方人员组成监事会。二是进一步完善监事会的地位、监事会及监事的职责范围。可以借鉴德国的经验，将监事会的权力层级上升至董事会用经理之上，授予监事会聘任、罢免董事会成员的权力。

2、进一步完善国资监督体系

国资监管体系在混合所有制企业的政企关系中处于枢纽性位置。我国的国资监管体系是一个十分复杂的监管体系，它不仅受国资委的监管外，还要受审计署、财政部门、组织部、纪检委等部门的监管。这种监管体系对混合所有制企业的公司治理和日常经营带来了很大的影响，也严重阻碍非国有资本参与混合所有制改革。改革国资委监管体系，首先要改变国资委的角色。未来，国资委应根本性的“简政放权”，恢复单纯的出资人职责。消除监管的同时，要行使股东权利，对企业进行股东监督。

3、探索职业经理人制度

2015年9月13日，中共中央、国务院公布的《关于深化中国企业改革的指导意见》，明确提出了推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道，董事会也可以按市场化方式选聘和管理职业经理人。

我国目前缺少职业经理会人的供给以及供方和需方的交流机会，符合条件的职业经理人供不应求。因此要加速培育规范的职业经理人市场体系。一是建立完善的经理人供需信息系统，组建经理人人才库，实现职业经理人评价、认证、培训、考核、求职、选人、流动、资质管理等系统化、规范化和网络化水平。二是建立经理人市场管理机制，对市场上成效的经理人进行定期考核，并建立健全经理人的业绩档案，供企业在选择经理人时参考。三是建立配套的保障措施，如资格认证体系、市场指导价格、人事代理、社会保障等。四是借鉴浙江国企改革的经验，建立与市场化接轨的激励约束与监督机制，即“三书一办法”：目标责任书、聘任合同书、劳动合同书、薪酬考核管理办法。如果职业经理人没有达到预期目标，薪酬待遇会下降，甚至聘任关系也会终止，让其自然回到“人才市场”。

4、试点员工持股制度，建立和完善企业激励约束机制

2015年1月12日，国资委审议通过了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》，这一规范性文件是混合所有制企业实施员工持股制度的倡导和推动。因此，根據混合所有制企业的特点，通过国家立法建立和完善混合所有制企业的激励分配机制，建立规范化、常态化的企业员工持股制度。截至目前，包括北京、上海、陕西、湖南、湖北、四川、山东、重庆等近20个省市明确要推进地方国企员工持股试点，多个省份正在研究制定混合所有制企业开展员工持股试点的落实意见或方案，设定改革时间表。

推进员工持股的具体做法主要有：一是科学制定员工认购比例和退出机制。应该建立科学的认购方案，避免平均主义，也要避免个别人过度集中持有。股权的分配可根据岗位设定初始认购额度，综合考虑历史贡献，充分尊重员工意愿。二是程序上要公开透明。在实施员工持股计划前，要跟员工充分沟通，让职工代表会充分发挥作用，充分征求各方意见。对于员工认购涉及的价格、额度、持股期限、出资方式等内容，应做到与职工代表充分沟通，并获得职工代表大会通过。三是推广高新技术人员直接以技术折价入股。在某些特殊行业，如投资银行等知识人才密集型行业，可以参照高新技术企业折价入股。四是采取新业务创立计划，以员工持股计划的方式鼓励内部创业。

参考文献：

[1] 张璁、王比学：《央企近七成为混合所有制》，人民日报，2016.7.1，第3版

[2] 张文魁：混合所有制的公司治理与公司业绩，清华大学出版社，2015（2），P130

[3] 张文魁：混合所有制的公司治理与公司业绩，清华大学出版社，2015（2），P132

[4] 张文魁：混合所有制的公司治理与公司业绩，清华大学出版社，2015（2），P129

[5] 梁小惠：《混合所有制公司治理结构的改革与法律完善》，河北学刊，2015（11）

[6] 常松彦：《解析加强混合所有制企业监事会监督问题的思考》，建材与装饰，2014（6）

[7] 邓林：《国有企业混合所有制改革下的公司治理分析》，经济研究导刊，2017（34）

作者简介：李宁顺，女，1972年9月生，辽宁社会科学院法学研究所研究员，主要研究方向为民商法。