宅基地使用权的继承及其规范研究

张晓蒙

[摘要]目前，宅基地使用权的继承法律规范存在着较大局限性，值得进一步研究。通过对相关法律规范的研究及具体案例的探讨，构想出宅基地使用权继承的法律制度，最大限度地保护农民的土地权利。

[关键词]宅基地使用权;继承;规范

[DOI]1013939/jcnkizgsc201821184

农村宅基地使用权的继承是农民经常要面临的一个重要问题。由于《继承法》《土地管理法》《物权法》等法律规范中的规定时有冲突，所以在实践中往往会出现很多问题，值得进一步探讨。

1城市居民是否有权继承宅基地上建造的房屋及宅基地使用权

宅基地使用权是农村居民特别拥有的一项土地权利，那么城市户籍的子女是否有权继承呢？在现实中，有一些农村居民的子女成年后到城市工作、生活，并且最终获得城市户口。农村父母去世的时候将住宅留给了城市里的子女，拥有城市户口的子女在继承农村父母留下的农房问题上存在着争议，有专家主张他们因主体不适格而没有继承权，也有专家主张他们有权继承在宅基地上建造的房屋及附属设施，但无权继承宅基地使用权。还有一些人主动放弃了继承，这些被放弃住宅就会被闲置。《土地管理法》第八条规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《物权法》第一百五十二条中指出，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。农民分得宅基地后，可以自由地在宅基地上建造农房及牲畜棚、庄稼棚等附属设施。《土地管理法》明确了宅基地的所有权归集体。集体经济组织拥有宅基地的所有权，而农民拥有宅基地的使用权。《继承法》第三条规定，公民的房屋属合法遗产的范围。目前，相关的司法实践中也确定公民有权利继承宅基地上建造的房屋，在继承主体上不区分农村居民和城市居民，但宅基地使用权的继承却存在着争议。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条指出，“继承房屋取得的宅基地，可以确定集体土地建设用地使用权”。因此，有学者认为，“公民继承了房屋，宅基地使用权也就随着房屋而转移给了新的所有人。”[1]这与司法实践中的做法是矛盾的。

目前，司法实践中的做法是允许本集体经济组织之外的居民继承房屋，继承人也可以对房屋进行翻修，房屋一旦由于年久失修的原因倒塌或灭失，本集体经济组织将收回宅基地使用权。这导致了宅基地使用权和房屋所有权相分离。2009年修订的《房地产管理法》第三十二条规定，“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”。物权法第一百四十七条规定，“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”。这些条文都体现出“房地一体”的原则，但是却与上述司法实践中的做法相矛盾。

2宅基地使用权的继承法律规范不明确导致“一户多宅”现象，与《土地管理法》相冲突

《土地管理法》六十二条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。1991年《北京市实施〈土地管理法〉办法》中指出农村居民每户可以申请025～03亩的宅基地，具体面积因各区县的不同而不同。按照通常的理解，“户”的界定以家庭为单位，一个家庭为一“户”。2007年11月，国土资源部下发《土地登记办法》，第七条指出，因继承或遗赠取得的土地权利可以由权利人单方申请登记。2008年7月《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》中指出，“除继承外，农村村民一户申请第二宗宅基地使用权登记的，不予受理”。这些条文的含义是可以受理农村村民因继承取得的宅基地使用权的登记，但上述条文与《土地管理法》中的一户村民只能拥有一处宅基地的原则相冲突。2008年《国务院关于促进结余集约用地的通知》中指出，宅基地使用权的“一户一宅”政策要严格执行，要循序渐进地清理历史遗留的“一户多宅”问题。另外，要严格限制超面积建筑。“据统计，从1980年起，我国农村住房面积增长速度为每年5亿平方米。”[2]“一户多宅”现象出现的原因有很多，有的家庭成员在成年后分户出来独立组成新的家庭，分出来的户主独立地申请了新的宅基地，并在宅基地上建造了房屋用于居住，该户后来又因继承或赠与获得了其他的宅基地使用权，直接了导致一户既超面积又超宅数的闲置浪费现象。依照法律法规，超面积部分应退还于集体经济组织。“宅基地使用权的取得程序操作不规范。”[3]在宅基地上建造的住宅面积超标的农户不在少数，一些农户选择将多余的住宅出租、出卖，或是通过“地下交易”转让给本集体经济组织以外的人来获取收益。

从具体内容上来看，继承方面的规范时有冲突，《土地管理法》与《继承法》有矛盾。一方面《土地管理法》《物权法》中都指出，一个家庭不能拥有超出一处的宅基地;另一方面，真正当宅基地的继承情形发生时，有继承权的人很有可能通过继承获得了两户甚至三户的宅基地。如果继承人是本集体经济组织内部人员，司法实践中认为继承人可以继承宅基地上建造的房屋以及宅基地使用权，相反，如果继承人是本集体经济组织之外的外部人员，

司法实践中各种状况频频出现。譬如，有一些地区的做法是外部人员不能取得本集体的宅基地使用权，在宅基地上建造的房屋要求继承人限期拆除，拆除以后，该宅基地由集体回收，将地上房屋的价值补偿给继承人，或是根本不许可继承人使用继承的房屋，因身份不符对继承不予认可。因法律之间有矛盾，实践中出现了种种乱象，甚至出现了一些荒缪的处理结果，后续麻烦更是无法避免。即使继承人属于本集体经济组织内部，通过继承取得了宅基地上建造的房屋及附属设施，继承人在结婚的时候已经通过申请取得了一处宅基地，那么该继承人将拥有了两处宅基地，面积已经远远超出了规定范围，突破了“一户一宅”。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条，使用面积如果超过了规定的范围，最终将要将超过部分退还给集体，那么权利主体的财产权将会再次受到侵犯。关于继承房屋问题，《土地管理法》《继承法》《物权法》都有相应的规定，相互之间既有联系，又有矛盾，势必出现了法律互相打架的现象，亟待重新修改，使其内容达到互相协调、互相支持、互相一致的目的。

3宅基地使用权继承制度的法律构想

建立宅基地使用权的有偿使用和有偿退出机制。2015年1月初中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。《试点意见》指出要完善农民土地权利的保障，不改变土地的公有制性质、不突破耕地的红线、不损害农民的利益，进一步有序地推进宅基地制度改革。其中，有些城市作为试点正逐步尝试宅基地使用权的有偿退出机制，取得了良好的效果。首先，基于宅基地使用权是农民特有的一项权利，对于非本集体经济组织的成员和“一户多宅”的村民在继承农房之后可以给集体经济组织支付一定的使用费，可以给通过有偿退出的方式进行流转。其次，在立法中明确本集体经济组织之外的成员继承的农房如果灭失，则宅基地使用权由本集体经济组织收回。建立规范的宅基地使用权继承制度，有助于为正在进行的宅基地使用权流转制度的改革提供法律依据，更有助于最大限度地保护农民的土地权利。

参考文献：

[1]于江华农村宅基地法律纠纷案例分析[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2011：202.

[2]杨尚英我国农业土地资源持续利用存在的问题与对策[J].咸阳师专学报，1998（3）.

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