地方政府债务置换需要注意的问题及对策分析

（沈阳大学工商管理学院 辽宁沈阳110044）

一、地方政府债务置换实施的背景及内容

1995年颁布实施的《预算法》对地方政府直接举债进行了限制,明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。2014年9月21日,国务院办公厅发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,提出建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。2015年1月1日,新的《预算法》实施,其中第三十五条规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

地方债置换是指地方政府在利率适度的条件下,通过借新债来还旧债,将所欠的债务延后的一种方式,用来缓解地方债务的压力。2015年3月12日,财政部发文确认置换1万亿元地方债,置换债券由地方政府自发自还,并且必须用于2015年到期的债务。在此背景下,各地方政府相继开展了债务置换工作,将原来的高成本、高利率、即将到期的地方政府债务置换为低成本、低利率、期限较长的地方政府债券。在推行债务置换的初期,部分地方政府面临着旧债需要到期还本付息的情况,然而由于城市建设、完善公共服务等原因,对于资金的需求仍在增长。某些地方政府债台高筑,原来的融资平台形式已经无法满足地方政府的融资需求,因而地方政府需要采取新的融资方式,同时采取债务置换的方式,将原来的短期债务进行置换,减轻地方政府的偿债压力。从2015年第一季度开始,国家分三批次实行债务置换工作,前两次置换的地方债务金额为10 000亿元,第三次置换的地方债务金额为12 000亿元。

从发行债券的种类上来看,地方债券通常由一般债券和专项债券组成。对于具有服务性质的公益性事业需要的资金通过发行一般债券来筹集。而专项债券则用于具有一定收益的公益性项目,约定在一定期限内还本付息。根据2015年预算报告,地方政府一般预算赤字为5 000亿元,政府性基金收支差额为1 000亿元,为弥补这部分资金需求,2015年国务院批复分别发行5 000亿元地方政府一般债券和1 000亿元地方政府专项债券。如下表所示:

数据来源:和讯债券

对于公开发行的置换债券,发行的期限为3、5、7、10年,相对应的时间比重为3∶3∶1。发行的利率根据国债的平均收益指标来确定。在实施过程中,先由省级财政厅牵头,对本地区的总体债务置换做出规划,然后结合下级政府申请的债务额度,将债券资金以转贷的方式下放到各个下属市、县级政府中去。置换债券的重点在于公共服务设施项目,如推进城镇化项目、公益事业项目和城市大型服务设施建设等。而采用定向发行的债券,由各个省财政厅与债权方进行协商沟通,约定期限和利息。在定向发行债券的方式下,贷款利息的偿还从银行账户的本息中扣除,不涉及现金的交付。债务置换的本质不是靠增加政府收入或利润来偿还债务,而是利用债务各个参与主体利益的重新分配来完成。

二、地方政府债务置换带来的积极影响

（一）地方政府的债务压力得到缓解

债务置换可以缓解地方政府的债务压力,避免出现地方债务危机。在地方举债的限制有所放宽后,各地方政府为本地区筹集了大量的发展资金,积累了一定的债务,其中有一些债务的成本和利率均较高,无形之中增加了债务风险。进行债务置换后,原先的高利率、高成本问题得到了解决,保证了地方在建项目对于资金的需求。采用定向发行方式的债务置换,可以有效控制地方政府债务规模,避免增加地方政府的财政赤字。债务期限由原先的短期延长到了中长期,地方债务结构的优化,对于地方债务的减轻具有重要作用,可以规范地方政府的举债机制,推动地方经济的持续健康增长。此外,债务置换可以拓宽地方政府的资金来源,对社会公益建设、基础设施服务方面提供一定的资金支持。

（二）能够推动债券市场的发展

地方政府发行的债券能够保障债券市场的债券质量,提供相对于其他债券在收益上更有保障、安全性更高的金融资产。同时,在数量上,置换债券的数量在2015年之后远远大于地方新增债券,如下图所示(数据来源:财政部网站、wind资讯网),地方政府债券已超过国债成为存量最大的债券品种。由于政府在信用和还款保障方面要比一般企业较好,因而有助于激活债券市场的活力。此外,如果债务置换工作可以顺利进行,地方政府债券得以置换原来的地方债务,对于国内的债券市场来说是一种内容上的调节,可以完善债券市场的构成,便于央行未来一系列货币政策的推行。

2015—2017年我国地方债发行状况(单位:亿元)

三、债务置换过程中需要注意的问题

（一）地方政府面临着道德危机及还债风险

目前,地方政府对于自身举债方面的约束意识较为薄弱。在借债后,部分地方政府对于还款的期限和计划没有实际安排,还债风险不断加大。由于地方政府在获取银行贷款时所付出的代价较小,所以在借款的规模上一直难以控制。此前一些地方政府存在将不属于政府债务的一些企业债务纳入存量债务的行为,目的就是为了获取更多的银行资金.此次财政部推行的债务置换,对于政府性质的债务标准进行了明确的划分,需要引起地方政府的格外重视。此外,虽然推行地方债进行债务置换的措施将原来地方政府的还款期限延后了,但这样也使还款的期限比较集中,未来几年的还款压力会比较大。

（二）地方债发行的市场化程度不高

首先,当前对于地方政府的评级无法从实际的角度反映各个地方政府之间的差别,难以利用市场机制来约束地方政府的发债行为。其次,目前缺少相应的地方债市场价格机制,在分析和考核地方经济实力方面,难以从地方债的角度考察地方的财政水平、发展潜力。在地方实施债务置换的过程中,还存在着各种各样的人为因素,由于债务置换工作在一定程度上“牺牲”了商业银行的部分利益,所以商业银行在置换工作中的积极性不高。此外,部分地方政府为了保障置换工作的顺利进行,采取了一些非市场化的手段等半强制的方式。

（三）商业银行等金融机构面临着较大压力

债务置换可以在一定程度上缓解地方政府的债务压力,但是商业银行的收益将会受到影响。在原先的债务关系中,商业银行等金融机构作为债权人,地方政府的债务期限在债务置换中得到了延长,因而商业银行获取收益的时间就会延后。地方政府作为债务人的债务成本减少也会导致相关债权人收益的下降,商业银行等金融机构面临着较大压力。债务置换使商业银行原来的资产结构发生了变化,到期债权的持有量有所增加,在债务置换的过程中,商业银行的短期资产管理受到冲击,对于长期资产也要进行一定的调整,增加了资产错配的风险。

（四）单纯的债务置换不能从根本上解决地方债问题

从短期角度分析,债务置换的实施可以缓解地方政府在短期内面临的债务压力,并将原来的债务进行置换,延长还款期限。但出于长久发展的考虑,债务置换未必能够从根本上解决地方的债务问题。以希腊政府2009年爆发的政府债务危机为例,最终的解决措施是采用了出售部分国有资产,接受欧盟、欧洲中央银行以及国际货币基金组织三方的外部协助的办法,才使危机得以平息。债务置换的对象,最初只是针对于地方政府即将到期的存量债务,由地方政府作为担保或是具有一定救助性质的债务并不在置换的范围内。就置换的数量而言,虽然国家提出分三年置换32 000亿元的地方债务,但相对于地方政府的总体债务数额仍有一定差距。因此,债务置换在缓解地方政府的还债压力上起到了很好的效果,但要从根本上解决地方的债务问题,还需要结合其他举措。

四、推动债务置换的对策

（一）地方政府应加强自身的债务管理

首先,在举债观念上,地方政府要按照借债必还的原则,注重对于自身的债务约束,摒弃逃离债务、借债无期限的错误观点,严格自身债务管理,不要依赖于中央政府的扶持救助。其次,在举债的规模上,地方政府应当依据本地区的发展前景和状况,适度进行借债活动,避免盲目举债,更不能趁着债务置换的机会,变相增加平台公司的债务规模,应加强对财政资金的有效利用,提高使用效率,减少对于债务融资的依赖。再次,在地方政府的计划中,要将需要开展置换的债务纳入到预算中去,制定完备的还款计划,保障每一笔债务在到期时能够得到及时清偿,预防还款风险。最后,加强对于债务风险的风险预警,对于不同的债务,采用分类对待的办法,借鉴他国地方政府的经验,加强债务管理,规避道德风险。

（二）推进地方债市场化

目前,我国地方债市场化的进展较为缓慢,其中的一个原因在于地方政府的信用评级不够完善,所以应从信用评级入手,借助第三方信用评估机构,从评估结构上直观地分析各个地方政府信用评级的差别,发挥市场信用评级机制对于政府举债的约束管理作用。地方政府在进行债务置换的过程中,要遵守市场规则,杜绝权力的不当运用,消除行政干预因素,从而有利于在地方债市场上形成正确合理的价格机制,完善地方政府债务置换的定价机制。

此外,就市场本身而言,应当放宽二级市场交易的限制条件,允许定向债券登陆交易所市场和银行市场进行流转,逐步完善全国性质的地方债券市场。参考银行之间的债券市场建设模板,推动地方债参与市场交易,提升地方债的市场活跃程度。扩增地方债参与者的范围,推动各方投资机构和个人投资参与地方债的投资活动,降低投资者的进入标准。就地方债本身而言,应当借助本地投资者对于本地的情况比较熟悉的优势,引导投资者利用资产证券化等手段,持有本地政府债券,推动地方政府债券的顺利发行。

（三）商业银行应调整自身的业务结构

商业银行应对现有业务进行梳理,根据融资的对象、取得资金的目的、客户偿还资金的来源分析待置换资产的优劣,并根据分析的结果进行债务的分级置换。就一些风险较小、收益相对较高的存量债务,延长置换时间。优先置换期限较长、收益较低的债务。其次,转变自身的业务模式,在地方政府实施债务置换的过程中,寻求新的业务利润点,利用BT、结构化PPP等模式,将商业银行的业务从原来的信贷活动转变为债券投资、理财分析等资产服务业务,实现多元化收入模式。同时,商业银行等金融机构在经营过程中要树立风险意识,在发放贷款的过程中严格按照规范的程序,做到谨慎经营。

（四）债务置换与PPP模式相结合

国家发改委2016年发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府与社会资本合作有关工作的通知》,提出各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等,切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作,形成政策合力,确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力,共同推动政府和社会资本合作工作顺利开展。因此,在推动债务置换化解地方债务风险的过程中,可以将PPP模式与债务置换相结合。对于已经开展的项目中出现的政府债务融资,可以采用PPP模式,将原来的存量债务转移给企业方；在政府主持的新建项目上,采用PPP融资模式,在新项目上所投入的资金可以无需计算在政府的债务数额内。以贵州省为例,在推行债务置换之后,地方政府实施吸纳社会资本参与公共建设的模式,有效解决了当地政府的债务问题,并在极大程度上促进了当地的投资热情。据统计,在2016年实施当年,贵州省新增投资项目接近1 500个,投资额约8 527亿元。

五、结论

作为一项财政举措,债务置换致力于解决地方各级政府的债务问题,通过发行置换债券,有效地缓解了地方政府的压力,构筑了地方政府债务融资的新途径,推动了地方政府的债务更加公开透明,同时从侧面促进了债券市场的发展。但需要注意的是,在债务置换过程中存在的政府信用评级、地方债务市场化的规范与完善、置换债券对于商业银行的影响等问题,对地方政府债务置换形成了阻碍。2018年是债务置换的收官之年,全国仍然存在17 300万亿元的存量债务需要置换。对于债务置换的研究和探讨,有助于完善债务置换的理论研究和实际意义,推动地方政府债务置换的顺利进行。