内部控制视角下公办高校廉政风险防范探析

胡昌婷 李玲

摘 要：近年来，公办高校腐败案件偶有发生，其根本原因在于内部控制尚不完善。建立健全公办高校内部控制体系，对于推动公办高校廉政风险防范具有重要意义。本文介绍了内部控制的发展进程，剖析了内部控制与廉政风险防范的关系，在此基础上提出了加强公办高校廉政风险防范的相关建议。

關 键 词：公办高校；廉政风险防范；内部控制

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）08-0095-06

收稿日期：2018-03-20

作者简介：胡昌婷（1990—），女，江西赣州人，福建卫生职业技术学院医学技术系研究实习员，硕士学位，研究方向为人力资源开发与管理；李玲（1964—），女，福建泉州人，福州大学经济与管理学院党委书记，研究员，硕士生导师，研究方向为人力资源开发与管理。

基金项目：本文系福州大学社会科学研究项目（反腐倡廉专项）“基于高校廉政风险的预警机制构建研究”的阶段性成果；福州大学管理课题（廉政专项）“高校廉政风险信息分析和预警系统设计”（2014—2016）的阶段性成果。

2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调：“要做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变，坚决打赢反腐败这场正义之战。”[1]坚持标本兼治，强化党内外监督，把反腐败斗争引向深入，是新时期党和国家需持续进行的重大任务。当前，高等教育已进入大众化阶段，随着公办高校的不断扩张，各式各样的腐败行为也屡见报端。如何完善内部控制，以推动廉政风险防范，成为公办高校亟待解决的重要课题。

一、内部控制的发展历程

内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。

1936年，美国颁布的《独立公共会计师对财务报表的审查》首次提到了内部控制：“内部稽核与控制制度是指为保证公司现金和其他资产的安全，检查账簿记录的准确性而采取的各种措施和方法。”二战后，西方国家的股份制公司方兴未艾。由于企业所有权与经营权相分离，为保障企业所有者和经营者的经济利益，一些企业管理者立足于企业内部梳理经济业务处理与授权的流程，并将研究成果整理成标准化的程序对员工进行培训、检查和控制。这一阶段，内部控制的特征主要表现为程序标准化和分工精细化。1973年，美国会计师协会的审计程序委员会发布的《审计程序公告第55号》将内部控制制度分为内部会计控制制度和内部管理控制制度两类。其中，内部管理控制制度包括且不限于组织结构的计划，以及关于管理部门对事项核准的决策步骤上的程序与记录；会计控制制度包括组织机构的设计以及与财产保护和财务会计记录可靠性有直接关系的各种措施。1988年，美国注册会计师协会（AICPA）发布《审计准则公告第55号》，将企业的内部控制深化为环境控制，这里的环境包括企业经营面临的内部环境和外部环境。1992年，COSO委员会①发布的研究报告《内部控制——整体框架》认为，内部控制是涵盖控制环境、风险评估、控制活动、信息的沟通与交流、监测活动这5个因素的多维交叉反复过程。[2]2001年，美国安然公司破产，导致其破产的主要原因之一是该企业内部控制存在巨大缺陷。美国政府随之颁布《萨班斯一奥克斯利法案》，提出企业内部控制应强化风险管理，采取措施及时识别并排除潜在的风险以实现企业的持续稳定发展。

我国加入WTO后，众多国内企业开始重视企业内部管理，内部控制从此在我国得到了飞速发展。针对我国经济中存在的问题，结合经济业务特色，2001年至2004年，财政部陆续出台细则明确的《内部会计控制规范-基本规范（试行）》——涵盖各个方面的12则条款。2007年，财政部印发了《企业内部控制规范（征求意见稿）》。为使行政事业单位实施内部控制有规可循，财政部于2012年发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年开始实施。作为我国事业单位的重要组成部分，公办高校实行党委领导下的校长负责制，其经费来源主要是财政拨款，其资金和设施、设备都为国家所有。这意味着公办高校的经营者和所有者是相分离的。在此情况下，如果不采取严格的内部控制，其经营和运行将会面临较大的风险。

二、公办高校内部控制与廉政风险防范的关系

公办高校内部控制是为了达成人才培养、科学研究、服务社会和传承文化的任务，使高校的经营方针得到贯彻、资产得到保全、会计信息得以真实合法、形象和名誉得以维护而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全公办高校内部控制体系，有利于公办高校管理水平的提高，有利于公办高校总体竞争力的提升，有利于预防经济犯罪。廉政风险防范是公办高校持续进行且涉及范围广泛、深入层次多样的复杂工程，急需从内部治理和外部监督两个途径来实现。可见，公办高校内部控制和廉政风险防范所面临的重要风险点具有一致性，二者的关系尤为紧密，相辅相成、互相促进。

要实现公办高校廉政风险防范，首要的是准确分析和识别廉政风险点，并对廉政风险进行评估。目前，公办高校的廉政风险点主要集中在基建项目、招生录取、招标采购、奖助学金发放、人员招聘、科研经费管理、校办企业、预算管理、收支管理、“三重一大”及科学民主决策等环节。而这些环节所涉及的处室、岗位及人员也正是内部控制的重要风险点。剖析目前发生的诸多高校腐败案件可以发现，其根本原因是高校内部控制体系尚未建立或者存在漏洞，缺乏权力制衡制度。如2015年，南昌大学原校长周文斌在兴建南昌大学新校区的过程中，收受建筑公司贿款共计790万元人民币和30万元港币，在工程招投标和决算审计时对建筑公司大开方便之门，甚至挪用学校公款出借给建筑公司，在致使国有资产流失的同时，南昌大学新校区诸多工程质量也无法得到保证。

公办高校内部控制体系越健全，领导班子决策机制越民主科学，对基建、财务、采购、校办企业、科研经费等重要风险点的监管越严格，组织机构设置越接近分权制衡，各项业务均依法依规开展，廉政风险就越少，防范廉政风险的成本和难度就越低；反之，廉政风险就越大，甚至会因重大廉政风险而无法正常运行。可以说，强化高校内部控制是防范高校廉政风险的内在需要和长效机制。

廉政风险防范是一项思想意识重视程度高、推行综合性强、执行力度大的系统工程。[3]廉政风险防范就是要规范公办高校运行中的权力，在日常管理及各项活动中引入风险管理理论，做到事前预防、事中控制、事后监督，将反腐工作变被动为主动，从而预防腐败行为的发生。廉政风险防范能够帮助公办高校工作人员树立廉洁自律的工作作风，更加注重明晰职责范围、明确权力行使条件和规范业务流程，确保公办高校贯彻办学方针和宗旨。这也为内部控制的建立健全扫清了阻碍，能够促进内部控制体系不断完善。

三、内部控制视角下加强公办高校廉政风险防范的对策建议

（一）营造优良的内部控制环境，强化廉政风险防范意识

荀子曰：“居必择乡，游必就士”。就是说，人会受到后天环境的改造和熏陶。同理，有效防范高校廉政风险和保障高校健康稳定运行都离不开优良的内部控制环境。

⒈大力开展廉政教育，强化公办高校领导者、管理者以及师生的廉政风险防范意识。经常性地开展廉政文化教育培训，一方面，能够使公办高校领导者和管理者树立正确的权力观、金钱观、价值观，依据相关法律法规行使手中的权力，在思想上自觉与腐败行为、拜金主义做斗争；[4]另一方面，能够使重要岗位负责人和经办人恪守职业道德，遵守职业纪律，按照规定完成手上的任务，在工作中不断提高自身的综合素质。

⒉重视内部控制，营造优良的内部控制氛围。通过发放图书、开展讲座等方式，让公办高校教职工不断了解和学习内部控制相关知识，认识内部控制对于廉政风险防范的重要性，为实施全面内部控制助力。尤其是公办高校管理干部更要带头学习内部控制，定期组织教职工参加内部控制培训，使其能够在日益复杂的经济社会环境中辨识经办事项的风险并加以规避。

⒊优化组织机构设置，从机制上降低廉政风险发生的概率。遵循统一与分工、权责对等、合理合法的原则，从公办高校的办学目标出发，按照自身的规模、管理要求和教职工能力素质，优化现有的组织结构，相容岗位进行整合，不相容岗位实现分离，以达到内部牵制的效果。为便于研究制定公办高校内部控制体系的建设方案或规划，方便组织和协调跨部门的内部控制工作，可单独成立内部控制职能部门或指定牵头部门，并要求涉及相关经济活动的职能部门或岗位积极配合。

（二）建立完善的风险评估制度，预防廉政风险

在教育国际化和文化多元化的背景下，公办高校面临着前所未有的激烈竞争。为应对挑战，公办高校在改革和发展中愈来愈接近市场化，对外投资和经营力度逐渐加大，财务风险也随之增加。

⒈控制财务风险。公办高校作为非营利性事业单位，政府是其出资人，因而在对外投资和经营过程中向银行贷款相对容易。但应注意，为预防财务风险，在贷款时必须坚持量入为出、收支平衡的原则，在全面评估收入来源和外部资金入账情况的基础上，适度贷款。同时，采用定量与定性相结合的科学方法，如情景分析法、概率技术、标杆分析、专家咨询等，准确分析、识别潜在的风险。

⒉梳理业务流程。主要针对采购管理、合同管理、资产管理、基建项目管理、校办产业管理、校企合作管理、学生资助管理等经济业务开展廉政风险评估，评估内容主要有：是否合理清晰地规定各项经济活动的业务流程，是否明确流程中相关岗位的职责及权限，是否分离不相容岗位；是否对每个业务环节进行科学的授权和审批，是否全面记录相关信息；在内部管理制度中是否明确各项管理要求，是否全面执行各项制度，是否落实关键控制措施。

（三）加大内部控制执行力度，推进公办高校廉政风险防范工作

内部控制体系要发挥效力，关键在于公办高校是否拥有强大的执行力。在营造优良的内部控制环境、建立完善的风险评估制度、构建全面的内部控制体系的基础上，严格执行内部控制制度，有助于推进廉政风险防范工作。

⒈奖惩分明。为调动公办高校教职工执行内部控制的积极性，内部控制制度的政策方向应由党政联席会把控，具体实施方案交由各职能部门制定，并由党政联席会审议通过。内部控制制度一经审议通过，必须得到严格的贯彻落实。对内部控制制度执行得好的职能部门给予奖励，对内部控制执行不到位的职能部门给予惩罚，以此促进内部控制制度在执行上的良性循环。

⒉强化内部控制考核。为公正、全面、准确地评价教职工的履职情况，有效执行内部控制制度，帮助教职工树立责、权、利对等的观念，应对每个岗位设置合理的目标，明确考核的标准，定期对教职工进行绩效考核，并将考核结果作为晋升、职称评定、评优评先的依据。特别要重视对领导干部的考核，当出现决策失误或执行不力等情况时要追究其相应的责任。

⒊规范定期轮岗制度。公办高校应规范现有的轮岗制度，明文规定轮岗的程序和要求，对容易滋生腐败行为或者内部控制薄弱的岗位、部门，适时轮换其工作人员。这样，不仅有助于打散长年累月形成的小团体、小联盟，还可以解决相关工作人员思想僵化的问题，使其更重视学习，进而促进公办高校内部的创新和各部门的团结协作。

（四）完善内部控制信息系统，定期公开廉政信息

有效而完善的公辦高校内部控制信息系统，既有助于教职工查看工作任务及工作流程，提高工作效率，也有助于管理干部及时跟踪和监督工作进程及完成情况，对内部控制相关数据进行分析后公开廉政信息。

⒈信息共享与交流。为使公办高校内部控制发挥应有的效果，信息的共享与交流是关键所在。应下大力气畅通内外部沟通渠道、平级沟通渠道、上下级沟通渠道，并对相关信息及时反馈。如对党政联席会做出的决策在执行过程中遇到的问题及执行的效果在及时反馈给相关负责人和领导的同时，适度公开，以保障教职工的知情权，提高其对公办高校各项工作进行监督、建言献策的积极性。

⒉完善内部控制信息系统。应在对公办高校内部控制需求和廉政风险防范需求进行梳理的基础上，采用最新的信息技术，修改和完善现有的内部管理信息系统。整合财务、后勤、科研、教务、人事、资产等部门的相关数据和信息系统，重塑业务流程和环节。如财务处相关人员通过身份核验后可以在内部控制信息系统查看相关资产数据，检查资产管理员是否及时入库相应批次固定资产，从而快速做出是否付款等决定。

⒊充分发挥校园网络功能。公办高校校园信息网络应做到内部沟通和外部沟通相结合，其不仅应具备对内部教职工发布信息和征求意见等功能，还应具备对外公开廉政信息和接受监督等功能。对此，笔者建议，应强化校园网络的安全管理，安排专业人员负责校园网络的运营，对不同的用户授予不同的权限。

（五）健全内部控制评价，增强廉政风险监督

英国历史学家和理论政治家阿克顿勋爵曾言：“权力导致腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败”。就公办高校而言，如果其内部控制体系缺乏评价机制，对廉政风险监督不到位，很有可能导致腐败行为发生。

⒈开发内部控制评价系统。公办高校内部控制是一项参与人员广泛、涉及面较多、持续时间长、循序渐进执行的系统工程。从执行者的角度看，开发内部控制评价系统，让广大教职工对内部控制执行情况进行评价，能够发现内部控制执行中存在的問题，从而做出整改；从评价者的角度看，通过内部控制评价系统对内部控制执行情况进行评价，指出不足之处并提出建设性意见，是其知情权、参与权的具体体现。

⒉提高内部监督的质量。为保证内部监督的独立性，公办高校的内部审计部门和监察部门应由公办高校的教育主管部门直接领导和管理，避免其受到公办高校内部的行政干预。同时，内部审计部门应参与到廉政风险防范监督中来，不仅要对公办高校财务进行审计，还要对内部控制体系进行全面审计，其监审报告应成为公办高校决策的重要依据。此外，应切实发挥教职工代表大会的作用，充分调动教职工参与监督的积极性，将其民主监督贯穿于办学目标、重大决策、干部管理、津贴发放、后勤社会化等环节。

⒊加大外部监督的力度。在审计部门、物价部门、财政部门、税务部门等外部监督的基础上，派驻巡视组对公办高校进行监督检查。巡视组应通过多种渠道收集信息，重点评估内部控制体系的建立和实施情况，深入细致地挖掘公办高校存在的问题，将其反馈给公办高校要求整改，并对整改情况进行公开监督，腐败案件一经查实交由相关部门立案审理，举报者给予相应奖励。

【参考文献】

[1]习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/06/content_5157361.htm.

[2]陈菡，陈爱华.行政事业单位与企业内部控制规范：差异分析——基于COSO内部控制整合框架视角[J].生产力研究，2013，（10）.

[3]刘东，梁勇.基于财务内控建设的公办高校廉政风险防范与管理[J].会计之友，2012，（07）.

[4]段旭龙.基于廉政风险监测的高校内部控制体系研究[J].财会通讯，2014，（14）.

（责任编辑：刘亚峰）

Abstract：In recent years，corruption cases in colleges and universities emerged in endlessly，making people jaw-dropping. Colleges and universities are highland of education，academic of net and treasure of talent，and then why corruption cases occurred frequently.The study found that the fundamental reason is that internal control is not perfect.Establishing and perfecting the internal control in colleges and universities，is of great significance for promoting prevention of integrity risk.On the basis of discussing the development and connotation of internal control，it dissects the relationship between internal control and prevention of integrity risk in colleges and universities，and then exploring and analyzing prevention of integrity risk in the view of the internal control.

Key words：colleges and universities；the prevention of integrity risk；internal control