当前军事代表参与资格审查工作存在的问题和对策展望

孙新华 许冰清

为贯彻军民融合战略，推进装备市场准入改革，军委装备发展部于2017年10月1日起，将武器装备质量管理体系认证与装备承制单位资格审查两项活动，合并为统一组织实施的装备承制单位资格审查活动（简称“两证合一”），通过一次审查做出结论，发放一个证书，即A类装备承制单位资格证书增加“通过GJB9001质量管理体系认证”标识，兼具原“两证”功能。“两证合一”试点工作运行将近一年来，对优化市场配置、减少准入门槛、吸纳优势企业、转变竞争态势起到了很好的推动作用；军事代表室作为基层单位参与此项工作，在初审续审、年度监督和日常监督过程中也发挥了重要作用。正逢军队改革同步进行，种种主客观因素交织在一起，也反映和暴露了一些具体问题，既有承制单位方面的，也有军方自身因素。都需要我们认真思考，慎重对待，稳步推进，为推动军民融合向深层次发展奠定工作基础。

一、存在的问题

1.军代室内外部环境变化带来的问题

军队改革以来，基层军事代表室的内外部环境变化较大，这些变化带来的问题或多或少、间接直接的都对资格审查工作带来影响。具体有以下三点：

一是单位人员剧烈变化带来的问

题。近五年来基层单位除工作调动外基本没有新进人员，军改以来军代室人员调整幅度较大，老同志流失过多，45岁以上大部分已离开，现在军代室保留下来的大多数人员处于30岁上下，同时普遍缺乏90后新生力量补充，导致一人多岗，年龄结构层次已形成断档，会对军事代表队伍长期建设产生影响。

二是承担任务调整变化带来的监管要求差异问题。以某军代室为例，近年来根据上级机关要求，先后承担了原总部其他单位移交过来的部分科研监督、采购验收任务和承制单位资格监督工作。不同的军兵种对装备产品的要求和承制单位的监管要求存在一定差异，上级也先后发布了一系列试行规定和办法，如何在新旧规定、产品交接变化过程中寻求合理控制点成为困惑基层军代室工作的难题。例如研制程序的差异导致技术状态管理要求不同，对产品采购、验收依据和验收标准存在不同理解，组织补充鉴定、技术图样鉴章、验收规范或者细则评审的工作都需要花费大量的时间和精力进行沟通和协调。

三是承制单位类型变化带来的监管侧重点把握的问题。目前承制单位的状态（含其他军兵种移交）包括以下三种情况：第一类是军代室负责资格且有验收任务的承制单位；第二类是军代室负责资格但目前没有验收任务的承制单位；第三类是军代室承担验收任务但资格由其他军兵种受理的单位。不同的组织单位有不同的监督管理模式，军代室对相关装备和合同的监管工作侧重点也需要把握。

2.初审和续审工作现状和存在问题

初审、续审工作依托受理点（军事代表局）组织实施，承制单位一般也会结合续审时机进行扩大范围审查。以初审为例，军事代表室作为基层派驻单位，前期根据军代局的任务通知，基本按照属地管理的原则，对申请单位提供政策咨询，并对申请材料进行初步核实，提出受理建议；中期随着受理工作的开展，配合军代局对申请单位进行预审查，整改完成后基本具备申请条件；后期根据计划安排，军代室配合审查组做好审查工作并对审查发现的问题整改进行监督和检查。但在目前的执行过程中存在两类问题：一是人员资格问题。审查组长的要求是由具有审核员资格的中、高级审查员担任，审查组的组成中具有国家注册审核员资格的审查员至少占50%，初级审查员不超过审查组总人数的40%。军事代表队伍这两年人员变化很大，中高级审查员流失大半，有的军代室目前甚至没有审查员。国家注册审核员资格的问题由于是两证合一调整带来的，目前主要依靠新时代的人员参与。以某室为例，目前仅有一名中级审查员，多名同志虽然通过国家注册审核员资格考试，但因不具备审查员资格，也无法参与到此项工作中。二是任务量问题。目前每年有初续审任务的承制单位平均五到六家，考虑到审查员对承制单位的交叉审理，年均任务量相当于再增加至少两到三家。特别是初审工作，从初期的咨询服务、政策解读、整改提高一般要反复多次；此外近年来随着军民融合战略指导下军品市场逐步放开的大背景下，还有许多有“参军”意愿的企业单位通过各种渠道了解、咨询，也给军代室的日常工作增加了很大的工作量。

3.资格监督工作现状和存在问题

對获证后的承制单位资格监督工作十分重要。资格监督分为日常监督、年度监督审查和重大事项专项审查三种形式。其中重大事项专项审查是指对发生重大违约、质量、保密等问题或承制能力发生重大变化的承制单位是否能够有效保持承制资格所进行的审查，一般较少发生，不是我们讨论的重点。大量的监督工作还是围绕日常监督和年度监督开展。

日常监督主要由军事代表室组织实施。监督的主要内容包括资格保持情况，质量体系运行情况，证书使用情况等与资格保持有关的内容。时机上可结合产品科研、生产、修理、试验和技术服务等活动，通过巡回检查、询问、参加有关会议和对记录进行分析等手段进行。日常监督工作的问题在于重复、类似的要求太多，没有得到有效清理，导致基层疲于应付。目前指导军事代表开展质量监督的主要依据是2007年由原总装备部批准并颁布实施的《装备采购质量监督国家军用系列标准》，即通常所说的“23个国军标”，对装备科研、生产、技术状态管理、费用、试验、软件等方方面面都提出了具体的监督要求，其中的GJB5713《装备承制单位资格审查要求》中也基本明确了承制资格日常监督的要求。此外根据上级规定和要求，军事代表还要按照产品或类型编制研制过程和生产过程质量监督细则；按照军事代表工作要求，还需要编制科研过程质量监督细则、生产过程质量监督细则、检验验收细则；按照原陆科订2014年的要求，又要承担编制制造与验收规范的任务，这些要求或多或少都和质量监督的内容有关。军改后上级机关又陆续出台了一系列规定，对合同监督管理提出了要求。这里面日常监督的要求、年度监督审查的要求、合同监督管理的要求等等互相重复，多头下达。

年度监督审查由军委装备发展部合同监管局组织授权机构实施，目前实际是由新时代认证中心承担，按月通知到代表室，由于此项工作实施时间较短，需要一个了解、熟悉和掌握的过程，目前也暴露了一些问题。主要有三点：一是时间衔接的问题。接到新时代通知后，需要军事代表室在相应时间做出人员安排，但由于通知时间短，军代表临时任务多，导致此项工作可能会与其它重要工作冲突，反映出工作关系不够顺畅，沟通协调费时费力等矛盾，对于目前人数较少的军代室问题更是突出。二是审查员资质要求的问题。不少军代室目前仅有个别审查员，绝大多数不同时具备审查员和审核员资格，特别是最近的一至两年，恰逢国军标换版之际，而新旧标准的差异较大，由于质量监督工作只是军事代表工作的内容之一，相对专职审核员来说，军事代表体系审核方面的能力还有不小的差距。在参加年度监督审查工作时，考虑到新时代人员对资格审查内容的熟悉程度，可能会把与质量管理体系以外的内容安排给军代表审查，导致可能不能按照审核要求履行好相应职责。

二、对策及工作展望

通过对上述现状和问题的梳理可知，根本原因是人员结构、任务变化、制度机制等多因素交叉，以及在特定的大环境下暴露出的结构不合理、关系未理顺、要求不统一等原因的综合作用结果，单一应对的措施解决不了系统问题，必须系统解决，综合实施，全面推进才能达到目的。

首先是解决人员结构问题。这里包括编制安排、年龄层次、岗位设置。军事代表的主要力量是文职人员这个认识是符合大方向的，但要处理好过渡期，在人员结构调整上通过一段时间的努力减存量，同时做好新生力量的逐步补充，在这个过程中，要把过去好的传统继承下来，发扬下去，设置好岗位分工，特别是专业性的岗位应该提出从业资质和考核要求，形成一支专业的质量监管人才队伍。

其次尽快理顺军事代表机构关系和工作要求。尽快修订关于军事代表工作的规定、办法，去掉重复和冲突的方面，上级机关切实形成合力，让军代表集中精力做好本职工作；特别是统一的军事代表机构和管理部门。军事代表的业务中心工作就是基于合同监督管理开展的质量监督和检验验收，将来的质量监督也更多是往质量体系和承制资格监督方面侧重。对于军代室负责资格且有验收任务的承制单位，以及承担验收任务但资格由其他军兵种受理点牵头的单位，要明确承制资格监管工作是以围绕装备采购合同履约监管任务为核心开展的；对于军代室负责资格但目前没有验收任务的承制单位，要以监督帮促其持续改进质量体系运行、稳步提升承研承制能力为主。

三要加强对军事代表能力素質培养。前述问题其实也反映了改革大背景下军事代表能力素质与工作要求存在不匹配的矛盾，当务之急是在资格审查和体系监督的能力培养方面，这两项是每名军事代表从业的基本功。以后要把监督重点和专业岗位能力建设结合起来，切实培养和发挥军事代表的验收把关、技术管理、质量管理、合同管理的专家作用。

最后要进一步梳理统筹四证。保密和质量管理体系应该说专业性更强，需要专家深入参与。科研生产许可证和装备承制单位资格证审查内容要求相似，区别在于许可证更关注准入管制、布局调控、维护秩序，资格证更侧重于承制能力识别、吸纳优势主体、提高装备质量效益。在军地充分沟通和协调的基础上，整合军地力量资源，构建统一工作制度和管理体系，联合监管和处罚机制，实现两证融合。这样才能切实落实监管和处罚并举，同时减轻承制单位负担，才能提升承制单位服务国防意识，最终提高装备产品质量和效益及国防能力。

（作者单位：陆军驻扬州地区军事代表室）