出口退运不合格产品及其生产企业处置法规体系研究

郑艳涛

2017年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》，并以国务院文件正式发布。完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系已成为新时期进出口商品管理的重中之重。但当前，出口商品尤其是出口工业品的质量安全风险信息面临着不合格产品及生产企业确认、处置等多个方面的难题而成为整个体系建设中最薄弱的环节之一。

一、我国目前出口退运的形势和风险

2013年以来，我国出口工业品质量管理模式逐步转为事后监管，出口退运信息因包含种类最全面、数据量最大，成为出口产品质量安全风险分析的重要依据之一。而近年来我国出口工业产品遭遇国外退运持续高位运行。2015年和2016年的退运批次和金额分别为41288批、24.8亿美元和35639批、19.6亿美元。其中，因产品质量问题引起的退运在六成左右，包括大量不符合国内生产标准，甚至存在安全、卫生、环保问题的不合格产品退运入境。

我国现行的出口质量管理体系针对出口退运的不合格产品及其生产企业的处置制度尚不完善，导致进出口质量监管部门在对出口退运的不合格产品及其生产企业调查、取证、处置等方面困难重重，出现了出口退运不合格产品的信息核实困难、流向不明、夹带禁止进境物等高风险不合格产品退运销毁困难、相关假冒伪劣产品等不法企业处置难等一系列风险发生。出口退运不合格产品在给我国外贸出口带来较大的负面影响的同时，也对国内产品的质量安全、生态环境及消费者合法权益等造成了重大威胁。

二、我国出口退运产品及其生产企业处置法规体系建设面临的机遇和挑战

当前，国内外经济形势依然错综复杂，围绕质量的竞争日趋激烈，检验检疫作为进出口领域主要质量监管部门，在及时建立和健全出口退运不合格产品及其生产企业处置法规体系以便更有效地应对相关风险方面，机遇和挑战并存。

一方面，复杂的国际竞争形势在对我国出口商品的质量监管提出更高挑战的同时，又为完善包括出口退运各项制度法规等在内的事后监管手段带来机遇。全球金融危机后，世界各国重新重视实体经济，无论是美国、欧盟、日本等发达国家和地区，还是印度、巴西、埃及、越南等发展中国家，都在把质量振兴作为一种国家战略来实施的同时，又以质量的名义，对“中国制造”或增加技术贸易壁垒、或夸大宣传“中国制造”质量低劣，给中国产品出口制造难度。在这种复杂的国际竞争形势下，及时通过切实有效的出口退运产品调查分析和对不合格产品的处置，搜集相关外贸行业、企业真实存在的问题，促进行业企业及时破除壁垒、不断改善质量，剔除假冒伪劣商品对中国制造的恶劣影响，已成为对检验检疫部门的迫切需求。另一方面，国内公众对更高品质的产品和环境的需求，对入境产品的质量监管既是机遇也是挑战。当前，我国经济历经30年的高速增长，国民对更高品质的消费需求、更加优美的环境追求快速提升，随之而来的是对可能损害国内消费者利益或是污染生态的产品入境深恶痛绝，对检验检疫部门进一步加强出口退運产品及其生产企业特别是其中不合格产品及其生产企业的监管、严把国门的要求更高、更迫切。

三、出口退运不合格产品及其生产企业处置法规体系现状

目前，我国针对出口退运工业产品及其生产企业的管理制度，主要由办法、规范构成，即：2017年发布的《进出口工业品风险管理办法》（质检总局令第188号）和2012年质检总局制定的《出口工业产品退运货物追溯调查管理工作规范》（国质检检函〔2012〕269号）。其中，对出口退运的不合格产品及涉及企业的处置方式，《出口工业产品退运货物追溯调查管理工作规范》中主要是针对法检商品，以调整企业分类管理和抽检比例为主。《进出口工业品风险管理办法》规定的风险预警措施包括可以向社会、行业、企业消费者发布警示通报、警示通告和警示公告等，快速反应措施则包括调整检验检疫模式，责令生产经营者对存在风险的进出口工业品实施退运或者销毁、停止进出口、停止销售和使用或者召回，按照有关法律法规的规定，对存在风险的进出口工业品实施查封或者扣押等，但由于条款适用范围未明确，存在可操作性差的问题，从而致使出口非法检商品及其生产企业的监管和处置的措施难以实现。而近年来我国出口退运的非法检货物的批次和金额均已经占到了总量的95%以上，导致大量的出口退运不合格产品及其生产企业处于监管基本处于空白地带。因此说，现有的出口退运不合格产品及其生产企业处置法规体系已不能保障对出口退运产品及企业监管工作的有效开展，也直接致使出口退运不合格产品在信息核实、处置等多方面寸步难行，安全、卫生、环保等重大不合格产品的整改、退运或销毁等措施的执行也无从保障，不合格产品是返修出口还是出口转内销也无从得知，监管漏洞可见一斑，亟须完善。

四、建立健全出口退运不合格产品及其生产企业处置法规体系的几点建议

（一）借鉴国内不合格产品管理体系，弥补监管漏洞

当前，我国对国内市场上销售的不合格产品的管理，最重要的依据是《中华人民共和国产品质量法》，同时，辅以《产品质量监督抽查管理办法》和《产品质量国家监督抽查不合格产品生产企业后处理工作规定》，对检验过程和后续处理进行保障，形成了完整的监管处置链条。而在进出口商品领域，工作依据有《中华人民共和国商品检验法》及其实施条例，《进出口商品抽查检验管理办法》，缺少相应的出口退运不合格产品生产企业后处理工作办法。可以充分借鉴国内现有体系，增加相应配套办法，完善监督。

（二）加速完善进出口工业产品风险预警及快速反应管理体系建设，丰富相应的后续监管措施

《进出口工业品风险管理办法》对监管部门为有效阻止、控制和消除质量安全风险可采取的快速反应措施进行了规定，但具体适用条件不明确，可操作性差。明确包括出口退运不合格产品快速反应措施在内的处置措施适用范围，能够直接有效加强出口退运不合格产品的监管及处置。

（三）完善出口退运产品管理方式，构建科学、便捷、有效的出口退运产品把关模式

在目前出口退运调查施行的“口岸集装箱申报中搜集出口退运货物+产地调查+风险分析处置”模式基础上，制定新的出口退运产品申报制度和查验制度，将通过邮路、散装船等非集装箱方式入境的出口退运产品纳入搜集范围，增加产地调查后放行环节，构建“出口退运产品口岸申报+产地查验+快速验放+风险分析处置”的新机制，对返修出口或不涉及安全、卫生、环保、反欺诈等情况的产品免予查验或“即报即放”，对少数出口转内销或涉及安全、卫生、环保、反欺诈等情况的产品实施严格的查验放行管理，最终达到在确保高效便捷的通关效率的同时，又切实提升对退运的不合格产品及其生产企业的监管能力，保障国门安全。