应急准备决定应急响应的成败——刘铁民建言完善应急管理体系

文·图/本刊记者 包冬冬

中国安全生产科学研究院原院长刘铁民 包冬冬/摄

中国安全生产科学研究院原院长刘铁民介绍绍现代应急管理的思想强调绍针对可能发生的风险绍在事前做好准备备应急准备决定应急响应的成败败应急准备能力如何绍决定公众生死存亡备这两句话值得深思备

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，在讲到安全生产工作的时候，多次强调要坚决遏制重特大事故。为什么遏制重特大事故仍旧是安全生产工作中最突出的问题？“原因就是多年来，重特大事故的风险治理和应急救援工作，还存在很多薄弱环节。”近日，中国安全生产科学研究院原院长刘铁民接受本刊记者采访时说。

刘铁民介绍：“我曾经对发生在2013—2016年间的百余起重大事故、特别重大事故进行对比分析。我注意到，每起事故发生的时间、地点、行业以及事故类型、经过确有很大区别，但背后却有规律可循。在对比研究中，我们常用的基本方法论，即在众多现象的研究中，必须注意2个问题。第一，同一现象反复发生，一定有规律可循。第二，如果同一个问题，如法制不健全、责任不落实，在多个现象、多区域中普遍存在，即全局性问题，应首先认定是系统出了问题，是结构缺陷，我们称之为系统脆弱性。”

“基于这一方法论，我们对百余起事故进行分析，得出一个基本结论。”刘铁民说：“这些特别重大事故发生并造成群死群伤，主要是2个原因。”

“一是事故发生前风险治理、事故预防没有到位。风险治理包括3个概念，危害辨识、危险评估、风险管控。这3个阶段任何一个阶段出现问题，应急管理工作都会出现问题。”刘铁民以山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为例具体分析。他认为：“这起事故的发生不是哪一个人、哪一位领导责任心不够，而是能力不足的问题。具体说是基层工作人员甚至安全管理人员缺乏风险治理的能力，表现在危害识别、危险评估、风险管控能力不足。所以我们在预防事故、应对突发事件之时，不仅仅要强调责任心、岗位职责，也要强调风险治理和应急救援的能力。”

关于特别重大事故发生并造成群死群伤的第2个原因，刘铁民认为：“是针对可能发生重大事故的应急准备不足。风险是客观存在的，但准备依然不足。最典型的案例是吉林宝源丰禽业公司‘6·3’火灾爆炸事故（以下简称‘6·3’事故）。这起事故伤亡巨大，暴露出的问题就是应急准备不足。一起火灾事故能够造成群死群伤，就是因为在易燃物被点燃和火势蔓延的时间段内没有逃生。我们国家很多事故伤亡人数众多，就是逃生通道不畅的问题。‘6·3’事故发生的二车间安全门从外面上锁，如果能够打开这扇安全门，大部分人可以由此逃生。更为可怕的是，事故企业的厂房在建设过程中，企业负责人图便宜，私自将彩钢板内部材料由不燃的岩棉更换为易燃的聚氨酯泡沫。从建厂伊始就可见，这家企业缺乏风险意识，没有将防范重特大生产安全事故和做好应急准备工作当作一回事。这样的企业一旦发生事故，必然造成严重后果。”

面对这样的顽疾，怎么破？刘铁民提出了自己的思考。他说：“根据多年来发生事故的经验教训，第1个建议是改变应急管理的基本理念和方法。过去，很多人认为：所谓应急管理就是事件或事故发生之后，如何在现场进行应急救援。现代应急管理的思想强调，针对可能发生的风险，在事前做好准备。应急管理和安全生产工作在这一点上是相通的。国际上，对于应急管理工作有两句话，值得我们深思：应急准备决定应急响应的成败；应急准备能力如何，决定公众生死存亡。这两句话是非常深刻的。”

刘铁民接着说：“应急管理部成立之后，第一，需要借鉴国际先进理念，注重事故发生前的应急准备工作，尤其是国家应急管理部门，特别要强调对巨灾和危机的应急准备。目前，国际上对巨灾和危机的应急准备有一个非常好的方法——情景构建。以情景构建概念为指导，做好灾害应急响应能力评估和脆弱性分析。第二，根据情景构建，进一步修订、完善应急管理规划，包括工程技术、组织管理等多方面。第三，以情景构建为先导，对应急预案进一步修改和完善。过去，应急预案采用的是模板制作法，现代应急预案的编制方法是基于情景、能力和任务的编制方法。换句话说，应急预案主要是针对风险，应急预案的核心目标是提高能力。有人曾认为，应急预案主要针对事发后的现场抢险的方案。实际上不是，应急预案的重点是在事故发生之前，指导我们针对风险如何做好准备，与事后响应一气呵成，紧密联系在一起的，不应该仅强调事故后，更重要是强调事故前。”

“现在特别强调应急培训和演练。演什么，情景构建为应急演练提供了这一演练目标。情景演练刻画事故诱因、发生经过、影响因素，根据这些组织应急演练活动。这是当前应急管理工作很重要的问题。”

刘铁民提到的第2个建议是要进一步加强法制建设。他介绍：“如2007年发布的《突发事件应对法》是我国第一部应对各类突发事件的综合性法律,但是执行力度不够。原因之一，缺乏执法主体、未明确主要负责部门，所以很难进行执法行为的考核和检查。原因之二，这个法缺少配套法规。由此我建议，在修订之时，应组织制定重要的应急管理系统文件（National Incident Management System，缩写为nims）。应急管理系统强调的是当重特大事故发生时，如何形成统一指挥、联合响应的工作机制。这一工作机制最核心的部分是应急指挥体系（Incident Command System，缩写为ics)。这一体系具有标准化的框架，无论事故发生在什么时间、地点、行业领域，程度如何，必须采用一致性的管理措施。无论哪个部门，处理什么事件或事故，都要融入统一的应急指挥体系中。应该说，在美国、日本都在使用这一体系，并发挥着重要作用。我们国家就缺乏这样一套应急指挥体系，抓紧建立这一体系是当务之急。”

青岛“11·22”事故后工作人员对受损供暖管道进行抢修 来源上海商报

第3个建议是建立科学有效的应急管理体系。刘铁民阐述：“我们在评价体系是否科学有效之时，除了从效果和过程评价，还有对现状的评价。这就有5项基本原则。第一，国家的应急管理体系必须能够应用于多灾种。第二，应急管理要能适应多尺度的要求，既可以应用于某个地区，也可以应用于全国乃至国外活动。第三，应适应多措施非笼统单一的要求。第四，适应多部门的要求。一个国家的应急管理体系必须能够协调各个部门的活动，形成一个统一管理、联合响应的体系。第五，必须是多阶段的，因为应急管理涉及预防、准备、响应、恢复多个阶段，应急管理能力相应体现在预防、准备、响应、恢复的每一个阶段。我理解，习近平总书记提出，要建立全方位、立体化的公共安全网络，所谓‘全方位、立体化’就可以用这‘五多’来理解。”

第4个建议，通过各种途径，提高地方党委领导干部应对重特大突发事件的能力。刘铁民说：“近些年，各地方党委政府在与媒体沟通方面，存在很多不足。‘7·23’甬温线特别重大铁路交通事故、天津港‘8·12’特别重大火灾爆炸事故后，按照党中央国务院的要求，我国已经连续多次举办省部级领导干部培训班，由各地党委常委以上干部参加，培训的主要内容集中在重大事件的协调指挥能力和媒体沟通能力。”

这里，刘铁民介绍了美国对政府部门工作人员应急管理能力的要求。“具体说，主要是5种应急管理能力:一是学习能力，这是应急管理的核心领导力，必须认真参加应急管理的学习，了解国家对应急管理的基本政策、法律法规，以及有效的应急管理方法。二是风险理解和风险识别能力,具备发现风险、认识风险、警觉风险、治理风险的能力。三是重大事故发生之后的指挥和协调能力。在事发后，当事故应对超出自身领导范围之时，如何协调好各方关系，建立友好伙伴关系，这是一种能力。事发后，临危不惧，有效指挥和保证受灾群众及救援队伍的安全，这也是一种能力。四是与公众沟通的能力。如何争取公众的理解，得到公众的支援，这种能力不是与生俱来的，是通过学习、培训和演练培养出来的。五是站位在整体安全观的能力。在媒介传播如此发达的年代，如何避免局部地区的风险变成国家整体的风险，普通的风险变成政治风险，这就要求领导干部在处理重大突发事件之时，在预防、准备、响应、恢复等任何阶段，必须胸怀全局，树立国家整体安全观。”

在采访即将结束时，刘铁民说：“习近平总书记要求，国家综合防灾减灾救灾要努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”“在这样的改革发展的思想引领下，我们国家的应急管理水平一定会稳步提高。”