甬温线“7·23”特大事故救援回顾与反思

文/王宏伟

甬温线“7·23”特大事故造成40人死亡绍约200人受伤备回顾反思这起事故在应急救援、快速响应、回应媒体关切等问题上的得失绍有助于提升有关部门突发事件应急响应的能力和水平备

甬温线动车事故救援现场 来源新华社

2011年7月23日20时30分左右，北京南站开往福州站的D301次动车组列车，运行至甬温线上海铁路局管内永嘉站至温州南站间双屿路段，与前行的杭州站开往福州南站的D3115次动车组列车发生追尾事故，后车4节车厢从高架桥上坠落。这次事故造成40人死亡，约200人受伤。整个救援过程中，共搜救出260名遇险人员，找到25具遇难者遗体。

事故应急处置

“7·23”特别重大铁路交通事故发生后，在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，浙江省、温州市党委、政府和铁道部等国家有关部门（单位）迅速启动应急响应，成立应急救援指挥机构，紧急开展抢险救援及应急处置工作。浙江省温州市紧急调动市消防支队22个消防中队、51辆消防救援车和市区及周边县（市）消防部队官兵、公安民警3 000多人及温州军分区官兵200多人迅速投入抢险救援。当地1 300多名干部群众、现场的铁路职工和社会各界人士也自发地迅速开展伤员抢救、义务献血、转运疏散滞留旅客等工作。与此同时，浙江省和温州市民政、交通运输、电力、通信等部门（单位）都按照预案要求，赶赴现场参加抢险救援工作。铁道部紧急调集了2 000多人的救援队伍和一批救援设备，投入抢险救援工作。安全监管、公安等部门也派出工作组指导抢险救援工作。国家和浙江省卫生部门派出的70多名专家分3批紧急赶赴温州指导开展医疗救治工作；当地1 400多名医务人员参加了医疗救治工作。事发动车组列车乘务人员和广大旅客也积极开展自救、互救。经过各方面的共同努力，共成功抢救出了260名被困遇险人员，疏散并妥善安置了3列列车（包括上行线因故障停车的D3212次列车）的3 000多名滞留旅客。伤员救治工作也及时开展。

属地管理 先期处置

2011年7月23日20时30分45秒，温州市公安局接到村民报警电话后，立即向上级公安机关和温州市委、市政府报告，同时向温州军分区和市公安消防支队、武警支队、卫生局、电力公司等部门（单位）通报了情况，并向市公安消防、特警、交警支队及鹿城、瓯海公安分局发出紧急救援警令。

20时40分，温州市委、市政府主要负责人及有关负责人立即赶往事故现场，协调指挥抢险救援工作，同时向浙江省委、省政府领导报告了情况。温州市卫生局启动突发公共事件医疗救治应急响应，紧急调集组织医疗专家和医务人员，并布置市区11家收治医院开通生命绿色通道。

20时42分，温州市公安消防支队鞋都中队的22名官兵赶到现场，展开搜救工作。

20时44分，温州市公安消防支队勤奋路中队的28名官兵驾乘1辆抢险救援车、3辆水罐车赶到现场，展开搜救工作。

先期赶到的公安派出所民警、消防官兵、特警队员和鹿城区党政机关、总工会干部等，组织周边1 300多名干部群众投入紧急救援。

层层上报 条块结合

20时40分，上海铁路局接到温州南站事故报告后，立即报告铁道部调度指挥中心，并通知铁路局安全生产指挥中心。指挥中心接报后，立即按规定启动应急响应。

20时50分，接到上海铁路局报告后，铁道部主要负责人立即赶到部调度指挥中心，指挥抢险救援，作出相关部署，并联系浙江方面，请地方出动卫生、武警、消防等方面力量全力抢救，同时调动组织铁路方面的应急救援队伍尽快赶赴事故现场，投入抢险救援工作。

21时左右，浙江省委、省政府接到事故报告后，立即启动了应急响应。

以消防为主 现场统一指挥

赶到事故现场的温州市委、市政府负责人根据到达事故现场的消防部队、军分区官兵和其他警力情况，在前期市公安消防支队成立的消防救援指挥部的基础上，决定以消防部队为主力，成立市“7·23”事故现场救援指挥部，统一指挥协调现场人员搜救工作。

现场救援指挥部迅速下达了救援行动指令，要求进一步开展灾情侦察，全面展开搜救行动。同时，将事故现场分成桥下地面、竖靠车厢、高架桥面3个战斗段，以每节车厢为一个救援点，展开全面搜救，做到搜查一处、标记一处；层层推进，确保不漏一人。

21时30分，浙江省政府办公厅通过电话向国务院总值班室和省委、省政府主要负责人报告了事故信息。浙江省政府主要负责人立即指派分管负责人先期赶赴事故现场，指导抢险救援工作，并主持召开紧急会议，对抢险救援和善后处置等工作进行部署。会后，立即率相关人员赶赴事故现场。省委、省政府等其他负责人分别赶到省应急指挥中心和省公安厅指挥中心，协调各方力量，指挥抢险救援工作。

省部协调

上海铁路局调集了杭州供电段、机务段、工务段和宁波工务段、上海动车客车段、金温公司、铁路公安约1 000多人赶往事故现场，并联系温州附近参与金丽温铁路、杭甬客专施工工程单位，调集人员、机械向事故现场集结。

22时左右，浙江省公安消防总队指挥中心调集直属综合应急救援支队和宁波、台州、金华、丽水等5个支队的83名特勤官兵驾乘13辆消防车连夜赶到现场增援。浙江省卫生系统立即启动重特大灾害事故医疗救治应急响应，省卫生厅主要负责人带领3支省属医疗队和2万ml血液紧急赶赴温州，同时调集台州市、丽水市4支医疗队一并赶往温州，参加伤员救治工作。

23时20分，浙江省公安消防总队部分官兵到达事故现场；23时30分，丽水、台州、宁波、金华等5个公安消防支队部分官兵陆续到达事故现场。

1时40分，浙江省政府主要负责人到达温州，察看现场后，主持召开了有省级相关部门和温州市有关负责人参加的紧急会议，成立了抢险救援指挥部，统一协调指挥救援工作，对抢险救援工作进行部署，落实了任务分工，并提出了加紧现场搜救、全力救治伤员、尽快疏散旅客、妥善安置家属4条意见。

2时40分，上海铁路局党政主要负责人到达事故现场，立即成立了现场救援指挥机构。

3时左右，铁道部主要负责人到达现场后，浙江省、铁道部主要负责人在现场召开了省、部会商会，决定成立省部联合救援及善后工作指挥部，并下设4个工作小组，明确了责任分工。

4时左右，现场搜救工作继续进行。桥上救援指挥由铁道部一名副部长、安全总监及上海铁路局一名副局长负责，桥下救援指挥由铁道部另一名副部长、温州市一名副市长及上海铁路局另一名副局长负责。

此时，有媒体报道：“……从事故发生到现在已经有8个小时的时间了，在这8个小时里总共进行了6次人员搜救，到现在为止，整个人员搜救行动是已经结束了……”据此，相关媒体相继作出事故现场停止救援的报道，在社会上产生了在遇难和受伤人员尚未全部搜救出的情况下已放弃救援的一些议论和质疑。

经调查并查看采访录像，当时在桥下具体负责搜救的有关负责人说过“人员搜救已经基本完成，现场进行了5、6次搜救，直至用生命探测仪探测已没有生命迹象了……”。上述表述只是对桥下搜救进展情况的说明，并不是对总体救援行动的全面介绍，桥上搜救工作仍在进行中，没有人下达过停止救援的指令。

5时30分，上海铁路局有关负责人在桥下组织指挥救援过程中，简单按照以往有关事故现场处置方式，组织挖坑就地掩埋受损车头和散落部件。当将受损车头和散落部件放入坑中准备掩埋时，被有关领导人制止。

最终受损车头及散落部件未被掩埋，并运往温州西站集中存放、专人看管。经调查，组织挖坑时，桥下事故车辆人员搜救工作已经完成、现场勘察已经结束、相关物证已经提取。

7月24日11时10分，受胡锦涛总书记、温家宝总理委派，张德江副总理率国家有关部门（单位）负责同志抵达温州。当看到一个坑内堆放的列车残骸时，他明确指示：“残骸不能埋。要做好现场保护和事故车辆的妥善保存，为事故调查分析提供条件。”

善后处理

14时，张德江在温州主持召开会议，进一步强调：“把救人放在第一位，全力以赴组织好抢险救援工作……要成立国务院‘7·23’甬温线特别重大铁路交通事故调查组，由国家安全监管总局牵头，以严肃认真、实事求是、科学严谨的态度，全面开展事故调查工作，查明事故原因，总结事故教训，依法依规严肃处理相关责任人员。”

14时50分，中铁二十四局抢险救援人员将2台300 t汽车吊就位，开始对桥上车体吊移施救。15时10分，D3115次列车第15号车厢被吊至桥下；16时30分，D301次列车第5号车厢被吊至桥下。

17时，当把压在D3115次列车16号车厢上的D301次列车1号车厢走行部吊开后，救援人员立即进入16号车厢内搜寻，在搜寻出7具遇难者遗体后，救援人员发现一个小女孩被车厢行李架压着，便立即进行施救；17时15分，小女孩被成功救出，并紧急送往医院救治。

此后，铁路方面救援人员对桥面上散落的旅客行李物品进行了多次反复仔细清理收集，同时对桥面其他方面进行了仔细搜寻清理，在确认已没有受伤人员、遇难者遗体和旅客物品后，开始组织损毁线路修复工作。

7月24日23时30分，永嘉站至温州南站下行线事故地段损毁线路重新铺轨、补砟完毕，线路和接触网修复完成。铁道部组织有关技术专家对桥梁主体结构进行了检测，确认墩台、梁体、支座均无损坏，事故对桥体主体质量没有影响，具备安全行车的条件。与此同时，为了保留温州南站列控系统事故发生时的现状，铁路方面制定了站间行车办法，取消了列车区间追踪运行。

7月25日4时32分，温州南站至永嘉站下行线恢复供电；5时05分，温州南站至永嘉站上行线恢复供电；9时31分通车。

浙江省、铁道部积极开展善后工作，按照“一对一”工作要求，专门成立58个“5＋1＋X”（即温州市5人，铁路部门1人，遇难人员所在地政府若干人）善后工作小组，全面开展遇难者家属接待、心理疏导、赔付等工作。

事故回顾与反思

“7·23”甬温线特大撞车事故中，条块关系问题比较突出。事故发生的信息沿着条块分别管理的路径逐级上报：温州市—浙江省—国务院；温州南站—上海铁路局—铁道部。信息是决策的基础。只有信息快速传递，决策与响应才能高效。其实，动车相撞作为特大事故灾难，可以越级上报。

在应急响应过程中，协调是贯穿始终的一个大问题。首先，事故发生后的第一时间，当地公众自发救援。但是，公众显然没有作为一种重要的应急救援力量被纳入到救援体系中。也就是说，应急社会动员机制还有待于完善。公众的参与是自发，而不是自觉的。这造成了初期死伤人数统计的困难。

其次，在救援之初，温州当地军队、武警、消防及警察等多种力量参加。为了避免混乱，现场以救援经验丰富的消防部队为主，成立了“7·23”事故现场救援指挥部，统一对搜救行动进行协调。

浙江省委、省政府接报后，主要领导兵分两路：一路直接赶赴现场、指挥救援，一路赶赴省应急指挥中心和省公安厅指挥中心。省应急指挥中心和省公安厅指挥中心实际上成为后方指挥部。

但是，浙江省政府主要负责同志到现场后，主持召开了有省级相关部门和温州市有关负责同志参加的紧急会议，又成立了抢险救援指挥部。这个指挥部取代了以消防为主的“7·23”事故现场救援指挥部。在应急救援中，领导要靠前协调，不要靠前指挥。指挥部规格的提升固然体现了重视程度的提升，但规格高不等同于救援经验丰富。省级相关部门和温州市有关负责同志所形成的团队应该为“7·23”事故现场救援指挥部协调各种资源，而不是越俎代庖。

不仅如此，根据原国家安全监管总局网站2011年12月28日公布的《温州动车事故调查报告》中，提到“7月24日2时40分，时任上海铁路局党政主要负责人到达事故现场，立即成立了现场救援指挥机构。”于是，浙江省和铁道部各有一个现场救援抢险指挥部。同一场灾害却有2个指挥部，救援行动的协调性由此可见一斑。

不久，3时左右，铁道部主要负责人到达现场，传达胡锦涛总书记、温家宝总理的指示，决定成立省部联合救援及善后工作指挥部，浙江省与铁道部两个指挥部合二为一。同为省部级，作为平级的两个部门自然要分工：桥上救援指挥由铁道部一名副部长、安全总监及上海铁路局一名副局长负责，桥下救援指挥由铁道部另一名副部长、温州市一名副市长及上海铁路局另一名副局长负责。从这个分工看，浙江省领导没有现场负责救援，温州市也只出了一名副市长。不难看出，救援过程实为铁道部主导。完整的救援现场被人为地分为“桥上”与“桥下”，结果导致桥下宣布行动结束而被误认为整个救援行动结束，“草菅人命说”不胫而走。

当天下午2点，张德江副总理在温州召开会议，提出抢险救援的多项要求，宣布成立事故救援善后总指挥部，由浙江省政府主要负责同志任总指挥，铁道部主要负责同志任副总指挥，各部门积极支持配合，共同做好各项工作。这一决定使得浙江省在事故救援善后工作中重新占据主导地位。后来成立的58个善后工作小组采取“5＋1＋X”模式，这也说明应急管理辖权又回到了属地政府手里。

总之，“7·23”甬温线特大撞车事故是多种因素耦合在一起的非常规突发事件，不能按照常态管理的思维和逻辑处置。但是，省部按照各自的系统信息层层上报，两天之内指挥部变换5次，说明应急协调问题值得人们关注。

此外，有关部门信息发布不及时，对有关社会关切回应不准确等问题，引起社会质疑，造成了负面影响。其实，这在一定程度上反映出应急协调的欠缺。例如，铁道部新闻发言人王勇平的“高铁体”实际上是一句真话。现场响应的不协调、包括铁道部内部的不协调使得发言人无法在第一时间精确统计数字。

还有，铁道部简单按照以往有关事故现场处置方式，在现场挖坑将受损车头和零散部件放入其中准备掩埋，虽被制止，但在社会上产生了不良影响。这说明，铁道部没有把握现代社会媒体给应急管理带来的新挑战，不了解现代公众理念与心理的新变化。“通车至上”压倒“救人第一”的推断与铁道部一向的傲慢形象联系在一起，民意怎能不沸腾？

在新一轮的政府机构改革中，64岁的铁道部退休了。人们会淡忘走出历史舞台的铁道部，但人们永远不会忘记“7·23”事故中逝去的40条宝贵的生命。