房屋征收纠纷解决机制现状分析

孙 琳

广东技术师范学院天河学院，广东 广州 510540

一、我国房屋征收制度的立法发展过程

房屋征收制度是从房屋拆迁制度发展而来的，为了公共利益的需要，国家依照法定的程序和权限取得他人的房屋的行为。房屋征收的立法是契合着社会发展的需求不断演化的。

(一)1991年以前没有关于房屋征收的立法

法律以社会为基础，立法要根据社会需求，创建符合社会需要并能推进社会发展的规则与制度[1]。基于1991年前社会经济的发展水平，房屋拆迁总量比较，城市的土地资源并不稀缺，加之以公房为主的产权结构，房屋拆迁并不难推进。因此，在该阶段尚没有房屋征收的有关立法。

(二)1991年颁布《城市房屋拆迁管理条例》

九十年代初，城市建设旧城改造引发的各种拆迁矛盾突显。《城市房屋拆迁管理条例》是我国首部有关房屋拆迁的行政法规。在制度建立之初体现的是拆迁人和被征收人之间的法律关系，政府仅负责监督和管理，因此被称为“拆迁”。该条例以促进城市发展为指导思想，被征收人权利被忽视。表现出明显的缺陷，存在安置方式单一、补偿标准过低、强制拆迁规定模糊、资金运作缺乏有效的监管等问题，而这些问题又引发了一系列新的社会矛盾。

(三)2001年颁布《城市房屋拆迁管理条例》

2001年国务院颁布《城市房屋拆迁管理条例》，新条例对1991年制定的原《城市房屋拆迁管理条例》进行了修改补充，形成了相对比较全面的城市房屋拆迁管理制度，使拆迁程序的规定更切实可行，但仍然存在忽视被征收人权利，依赖行政权力等问题。

(四)2011年颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》

《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现了立法理念的转变，在保护私权力、规范公权力方面有了重大突破，对房屋征收的补偿机制、程序控制、救济制度等都有不同程度的完善。在拆迁法律关系中存在着三方利益主体：政府、拆迁人与被征收人由政府直接向民众承担拆迁事务中的责任，被征收人不再直接面对拆迁人。

二、房屋征收制度纠纷类型

房屋征收纠纷的类型包括三种类型。一是行政纠纷，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，此类纠纷包括对人民政府作出的房屋征收决定不服和对县级人民政府作出补偿决定不服两种情况。二是民事纠纷，包括一方当事人不履行房屋征收部门与被征收人订立补偿协议和被征收人内部利益纠纷两种，常见的被征收人内部利益纠纷有租赁合同、分家析产、财产权属类、委托合同、相邻关系纠纷等[2]，三是刑事案件，主要是暴力拆迁引发的刑事案件。

本文所探讨的纠纷范围仅限于可通过行政复议及行政诉讼解决的行政纠纷，原因有三个方面。首先，地方政府在征收中占主导地位，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。在城市拆迁中，政府实际上做出了行政行为，依据行政诉法原理，相对人对行政行为不满，可以通过行政复议或者行政诉讼解决问题；其次，民事权利的可处分性不在本文的研究范围之内；最后，由于行政纠纷是引发刑事案件的根源，因此行政纠纷的解决有利于防止刑事案件的发生。

三、房屋征收纠纷的解决方法

按照权利救济的理论，权利救济主要有三种方式，一是公力救济方式，二是社会救济方式，三是私力救济方式。公力救济主要是通过相关政府主管部门，司法部门予以解决。社会救济方式主要是通过社会调解、仲裁等手段解决纠纷。私力救济是权益受损人不通过政府部门和法定程序，而是依靠个体力量采用交涉、暴力或自伤等方式解决纠纷[3]。房屋征收纠纷的解决机制包括了上述三种方式，发生纠纷时，当事人往往优先选取协商解决方式；如果协商不成，当事人会选取调解方式；若调解依然无法解决纠纷，当事人就会通过诉诸司法诉讼渠道实现最终救济[4]。综上，房屋征收纠纷除了协商解决的方式之外，还包括人民调解、行政复议、行政诉讼、信访四种常见的方式，下面分而述之。

(一)人民调解

人民调解是解决征收纠纷的活动，是运用最广泛的的方式。据司法部基层工作指导司人民调解处的统计，通过人民调解解决房屋征收纠纷为2015年219240件[5]、2016年200346件[6]，见表1。

表1 2015年-2016年通过人民调解解决房屋

实践表明，用人民调解组织这一方式来化解征收纠纷，缓解征收矛盾，维护正常的征收秩序和被征收人的正当权益，其作用是立体式的、全方位的，具有深远意义。用人民调解的方式解决征收纠纷有三方面的显著优势，一是便捷快速，没有司法调解那样繁复的程序。二是没有经济负担，《人民调解法》明确规定人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。三是更容易被当事人接受，人民调解员在平等自愿的基础上，就纠纷事宜进行协商，以达到互谅互让，化解矛盾的目的。

(二)行政复议

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定被征收人有依法申请行政复议的权利。根据国务院法制办公室的统计数据，通过行政复议解决房屋征收纠纷为2015年13362件[7]、2016年11519件[8]，见表2。

表2 2015年-2016年通过行政复议解决房屋

用行政复议的方式解决征收纠纷有三方面的优势，其一，审理程序简洁，行政复议实行一级复议制，比行政诉讼更为方便快捷。其二，审查内容全面，行政复议在全面性审查具体行政行为合法性同时也会进行合理性和适当性审查，比行政诉讼审查内容更全面。其三，申请人不承担任何费用，减轻申请人的经济负担。

(三)行政诉讼

被征收人如果对征收决定和补偿决定不申请行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼，由法院审查实体及程序上的合法性。根据国务院法制办公室的统计数据，通过行政诉讼解决房屋征收纠纷为2015年19753件、2016年24213件，见表3。

表3 2015年-2016年通过行政诉讼解决房屋

用行政诉讼的方式解决征收纠纷有两方面的突出优势，一方面表现为诉讼的专业性，由具有专业职业素养的法官运用法律解决公民权利同国家权力之间的冲突。另一方面表现为终局性，行政诉讼是现代社会不可替代的纠纷解决方式。

(四)信访

信访是我国特有的社会管理活动，通过信访解决房屋征收纠纷呈激增趋势，信访解决房屋征收纠纷呈现鲜明的特征，一是群体化，信访主体由单个向多元发展，把聚众上访、聚众抗争作为主要手段。二是暴力化，采取堵塞道路桥梁、冲击党政机关等极端方式。三是复杂化，信访问题往往涉及经济、政策、社会等各个方面，历史遗留问题和新的问题交织在一起，增加了处置的难度。