地方立法中加强科学立法、民主立法研究

林吉爽 李进成 张远娜

摘要科学立法和民主立法为构建中国特色社会主义法律体系提供了价值观选择和方法论意义，是地方立法得以有效推进的坚实基础。目前地方立法在立法理念、立法内容、立法技术、立法程序等方面还存在诸多缺陷，导致地方立法科学化、民主化水平低下，立法质量不高。加强党的领导，健全人大主导机制，坚持科学立法、民主立法，推动科学立法与民主立法的互动共进，成为当前地方立法的重中之重。

关键词地方立法 科学立法 民主立法

党的十八届四中全会决定中提出依法赋予设区的市地方立法权，十二届全国人大三次会议审议通过了修改《立法法》的决定，赋予设区的市地方立法权，由此迎来了地方立法权的大面积“扩容”时期。在地方立法工作快速推进的同时，一些地方立法科学性、民主性不足等问题也突出地暴露出来。如何提升地方立法科学化、民主化，使每一部地方立法都能成为具备合法、正当、可行、适宜、公正等良法品格的高质量立法，是地方立法研究的当务之急。

一、科学立法、民主立法是地方立法得以有效推进的坚实基础

（一）科学立法与民主立法的价值选择

一般认为，所谓科学立法是指立法要顺应社会发展规律、体现事物变化的客观规律、遵循立法工作的内在规律。具体来讲，第一，立法要顺应时代要求，推动社会发展；第二，立法要植根于社会实践，要切实可用；第三，立法要遵循立法规范，重视立法技术要求。

所谓民主立法，是指立法工作中要吸纳公众的广泛参与，尊重民意、体现民意，使所制定的法律法规代表最广泛群众的意志和利益。它包括三个方面：

一是立法主体要体现民主，要求在坚持地方人大常委会立法主体地位的基础上，充分吸纳具备广泛代表性的公众持续参加立法活动。

二是立法内容要体现民主，要求地方性法规应具备高度的问题意识，充分体现民众的意愿与诉求，切实维护广大人民群众的根本利益。

三是立法程序要体现民主，既要注意为公众参与地方立法提供程序保障，又要注意立法過程的公开透明，尊重社会公众的知情权，接受社会公众的监督。

（二）科学立法与民主立法的内在统一

首先，科学立法与民主立法不可分割。在地方立法中只有同时体现科学性和民主性，才能确保所制定出的法是“良法”，才能真正发挥法律在经济社会发展中的引领和推动作用。

其次，科学立法与民主立法相辅相成。这集中体现在民主立法能够为科学立法提供有力保障。一方面，科学立法的核心是立法符合经济社会发展的客观规律，而客观规律一定根植于广大人民群众的生产生活实践，一定根植于人民在实践中总结出的经验智慧，所以倾听民众呼声、体现民众意愿能够推动立法内容的科学化；另一方面，当今时代呈现出知识大爆炸的趋势，每个人的认知能力和认知范围都是极其有限的，具体承担立法工作的地方人大代表也不例外。面对专业要求高、地方特色强的立法工作，吸纳各行各业社会公众的经验智慧，有助于弥补原有立法主体知识与能力上的缺陷，协助立法机关更好地行使立法权，确保地方立法符合客观规律，符合当地实际情况，具备可执行性和高质量。

二、目前地方立法中科学立法、民主立法存在的不足

（一）地方立法缺乏科学性

一是立法迷信，凡事都要立法。法律不是万能的，立法也不可能解决一切问题，不是任何社会关系都要由法律来调整。在需要以国家强制力作为约束的社会生活领域，才有立法的需要，在能够以道德等方式调整的社会生活领域则不需要立法。遗憾的是，很多地方立法没有充分考虑甚至背离本地实际，搞“包打天下式立法”，为立法而立法的现象比较严重。这就直接导致法律对经济社会生活的过度干预。

二是立法不够精细，大而化之，可操作性不强。中央立法是考虑整个国家和社会层面，因此法律带有普遍性和概括性的特征，是起到规范和指导意义的。而地方立法，则是要对这种原则性的东西具体化，增强其操作性。然而，目前一些地方的立法，往往照搬照抄上位法律条文或者同级别其他地方的相关文本，忽视了对上位法进行补充和细化的客观要求，使得地方立法缺乏具体性和可操作性。这样的地方法律法规不仅浪费了立法资源，而且指导实践的价值极其有限。

三是立法效益低下，不切实际，搞“两张皮式立法”。地方立法要考虑立法成本，更要考虑执法成本。不仅要考虑清楚“谁来执法、怎么执法、能不能执法、效果如何”等等这些切合实际操作的问题，更要进行有效的立法评估和执行评估。当前很多地方立法实践只考虑法律制定环节的成本，忽视了执行成本，缺乏对执行所需的人力物力财力的有效测算，或导致制定好的地方性法规因为难以执行而成为“一纸空文”，或导致实际执行中更多的资源浪费，反而不利于经济社会发展。

四是存在地方利益法规化倾向，地方保护主义色彩明显。任何行政部门都存在自动扩张的趋势，也就是会从部门利益出发，通过吸收更多资源不断壮大自身力量。地方立法工作也存在这一现象，—些地方立法起草者会站在权力所有者和经济社会管理者的角度，从自身利益出发，把对自己有利的方面写入立法草案，不利方面尽可能避免，导致某种程度的“立法谋私”和“立法腐败”。

（二）地方立法民主性不够

一是公众参与立法受到诸多限制。首先表现在公众参与地方立法的主体资格受限。通过听证会、论证会和座谈会等形式参与地方立法的公众人选，均是在地方人大常委会的主导下遴选产生的。在当前一些地方立法实践中，公众参与的主体资格往往受到年龄、行业、职业、户籍等不合理限制，存在参与人数较少、代表比例构成不均衡、遴选程序不透明等弊端，这导致听证会的民主效应难以得到体现。其次是公众参与地方立法的过程和立法事项受限，各地方立法主体基本垄断了立法建议权与动议权，政府职能部门在起草过程中主要是征求并听取专家的意见，普通民众基本上被排除在外。

二是公众参与立法程序制度不尽完善。尽管立法法和各地立法条例都规定公众要参与立法，但是缺乏行之有效的具体制度设计，欠缺操作性，直接导致普通公众对地方立法缺乏实质性影响力。

三是立法公开程度有待提高。目前各地的地方立法公开，基本上还停留在文本公开层面上。立法项目、立法规划并未纳入公开范围，而送审稿、草案等法律文件则是选择性地向行政机关内部、专家学者等团体公开，而普通公众无从对地方性法规的制定进行综合的了解，知情权都得不到保障，更不用提参与权和监督权了。

四是公众参与地方立法的积极性不高。地方立法实践中，大部分公众对开门立法的回应程度不高，有时甚至表现冷漠。一部法规公开征求意见后，公众要么只关心直接影响自身利益的草案文本，要么事不关己、高高挂起。公众缺乏参与立法热情的一个重要原因就是立法者不重视公众参与，不回应公众期待，反而视其为走形式走过场，自然导致公众参与立法热情不高。

三、地方立法中加强科学立法、民主立法的路径选择

（一）必须坚持党的领导，健全党委领导机制

党的十九大报告指出：党是领导一切的，地方立法事关地方经济社会发展的重大事务，同样必须坚持党的领导，健全党委领导机制。这是地方立法在任何情况下都必须坚持的正确指针，也是科学立法、民主立法的前提和基础。

党对立法工作的领导，主要体现于以思想、政治和组织领导总揽立法工作的全局上，在于为立法工作谋大局、定战略、把方向、主大事，尊重立法工作的客观规律，尊重立法实践活动中必要的形式与程序，及时把党的决策转化为立法实践活动的具体实施意见，把党的要求细化为立法实践活动所必须依循的具体规则。

在具体工作层面，要探索建立市委对立法工作中重大问题决策的程序，坚持立法报告制度，地方性法规的立项，在人大党组扩大会议研究后，人大主任会议决定前，应报请市委审查同意；地方性法规的审议，在二次审议通过后，三次审议进行前，应向市委作出专门报告。这应作为市委对地方立法工作中重大问题决策的程序而形成制度。

（二）健全人大主导机制，确保地方立法工作的组织协调

地方人大作为地方立法机关，必须充分发挥在立法中的主导作用，加强对相关立法工作的组织协调。

一是在地方性法规的立项工作中，对立法项目征集、遴选、论证和把关，市人大要充分掌握主导权，根据地方的实际需要确定立法项目，编制立法规划和计划。

二是在地方性法规起草中，建立完善的组织起草、联合起草及委托起草等相关制度安排。对于带有基础性、全局性的法规草案，由人大相关专门委员会牵头或专门起草。对于专业性较强的地方性法规草案，可以尝试委托第三方进行起草。

三是在法规审议中，提案人提交的法规案往往存在着部门利益，人大审议要有眼力，对于部门利益或有损于公民、法人和其他組织合法权益的内容，依法予以剔除。

四是在法规评估中，人大作为立法主体，要通过多种形式，对法规的实施效果进行评估，对法规内容进行修正。

（三）进一步推进科学立法，确保立法反映客观规律

1.树立“以人民为中心”的立法理念

我国宪法规定：国家的一切权力属于人民，这是习近平总书记“以人民为中心”这一核心思想的理论根源。因此，立法要贯彻“以人民为中心”，以人民的利益为依归，回应人民群众对美好生活的需求，廓清权力边界，保障广大人民群众的合法权益，防止公权力对私权利的侵害，充分体现我国法律的人民性。

2.遵循立法工作规律，注重专业立法

立法是运用一定技术进行的活动，进行立法的主体必须具备一定的立法技术，因此立法要发挥专业立法优势，由专业人员操作，特别是涉及专业性内容较强的立法，离开专业立法，一切皆为空谈。

一是要尊重立法技术规律。立法是一门科学，有其内在的规律，设区的市取得立法权的时间不长，在立法的各个方面还处于初始阶段，因此更要注重对立法技术规律的研究，力求每一部立法都能顺应规律。

二是专业的事情专业做。立法技术需要专业养成、需要长期习得，把立法这种专业性工作交给专业完成，是立法效益最大化的重要体现。

三是建立立法研究咨询服务基地，为地方立法借用外脑。

四是提高立法工作人员的素质。通过直接引进专业人才、组织地方立法工作人员参加学习培训等方式，不断提高立法工作人员的理论水平和实践能力，为立法工作储备人力资本。

3.充分体现地方特色，让立法更加具体和精细

地方立法要发挥对地方改革创新和经济社会发展的引领和推动作用，必须坚持法制统一的基础上充分体现地方特色，有更强的可操作性。

一是要坚持问题导向，针对问题立法。对地方发展中的现实突出问题，要通过立法及时予以调整和规范。

二是对于实施性的地方性法规，重点对上位法进行必要补充和具体细化，增加可操作性，少喊口号，多提做法，努力做到不重复上位法，力求符合实际情况和具体需要，坚持“一事一法”，体例上不追求大而全，不求面面俱到，需要几条就规定几条，力争使法规具有鲜明的地方特色。

4.建立地方立法评估制度，提高立法效益

立法评估既要考虑法律制定环节的成本，也要预先评估执行成本，对法律执行所需的人力物力财力进行有效测算，便于提前安排资源推动执法，防止出现对困难预估不足而影响法律效益的情况。另外还要注意进行立法后评估，也就是在地方性法规、规章实施一段时间后，对其实施效果、存在问题进行综合评价。

（四）完善公众参与地方立法机制，提高立法民主化水平

1.要倾听人民呼声、关注人民期待、回应人民关切

鉴于社会公众主动参与地方立法的意愿较低，地方立法机关应主动采取实地调研走访、恳谈会、问卷调查等方式更广泛地收集底层民众的意见，寻求社会普遍认同的利益平衡点、寻求最大公约数。

2.坚持人民的主体地位，让社会公众更多地参与立法

一是要提高公众参与主体的普遍性。取消对公众参与主体资格一些不合理限制，从多个维度合理配置参与代表的比例，确保参与民众有最广泛的代表性。

二是创新程序设计，提高公众参与的广泛性和普遍性。在立法启动阶段，要为人民群众提出立法建议或者立法想法搭建平台，倾听民众的立法呼声。在审议法律草案的过程中，不仅是初审时向社会公布，第二次审议之后也要向社会征求意见。

3.加大信息公开力度，建立立法机关与公众信息沟通机制

第一，做到从立项、起草、审议到通过等各个环节的全过程公开，使社会公众了解与本次立法所有相关信息。还要注意给参与公众留有充分的思考准备时间，从而提升参与的实效性。

第二，要建立起信息反馈机制。地方立法机关要高度重视社会公众在地方立法过程中所提出的意见建议，科学梳理，认真研究，及时意见的对采纳情况予以公布，并说明采纳或者不采纳的理由，让公众真正感受到自己参与立法的实效性，以良性的信息沟通推动民主立法进程。

4.健全公众参与地方立法的利益表达机制

畅通的利益表达机制是公众参与地方立法的基本保证，也是民主立法精髓的体现。要建立畅通的利益表达渠道，为不同利益主体的利益博弈提供公平的制度性舞台。

（五）推动科学立法与民主立法的互动共进

民主立法强调立法应充分体现民众意愿，科学立法强调立法应符合客观规律，当客观规律与民众意愿不完全契合时，就会导致科学立法和民主立法某些时刻会存在一定的冲突。但这种冲突往往体现在某一阶层或者某个公众群体的利益与客观规律之间的不协调。

科学立法与民主立法的这种不一致情况并非不可调和，可以通过建立有效的公众参与机制来解决。在立法过程中搭建起坚固的互动互信平台，让社会公众充分获取信息并与专家进行交流，民众在充分理解的基础上调整自己的意愿，立法机构在保障立法科学性的前提下也尽量顾及民众的意愿，从而缓解不同立法主体之间的冲突。另外，伴随着经济社会的发展，社会公众的理性思考能力和科学素质会不断提升，这也有助于实现地方立法过程中科学性与民主性的有机统一，让地方立法更好地解决现实问题、引领经济社会发展、反映人民群众诉求。