基于环境公益诉讼工作司法实践的思考

陈勋 高永秀

摘要探索和研究检察机关提起环境公益诉讼，有利于推进美丽中国生态文明建设。本文总结公益诉讼试点工作中突破原告资格障碍、严格履行诉前程序、管辖权的调整、增加了行政类的诉讼类型等特点，分析试点工作开展后存在的现实困境，包括程序未明确、调查取证存在困难、鉴定费用高且诉讼风险大、诉讼形式单一等问题，并提出相应的对策。

关键词行政公益诉讼 环境 司法实践

近年来，我国环境污染事件频发、生态“赤字”不断增加，严重威胁着老百姓的安居乐业。环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。2015年7月，经全国人大常委会授权，最高人民检察院在北京、贵州、福建等13个省、直辖市开展为期两年的试点工作，先后发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。最高人民法院也出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称最高法《实施办法》）。2017年6月，全国人大常委会通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，以立法形式确立了检察机关提起公益诉讼制度。2018年3月2日，两高发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高《解释》）。这一系列法律规定都为我国检察机关探索公益诉讼工作点亮了明灯，为检察机关提起公益诉讼扫清了制度上的障碍，促进了公益诉讼案件的明显增加。

一、提起环境公益诉讼之实践情况

根据最高人民检察院的通报，检察机关公益诉讼试点期间，试点地区检察机关发现生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件线索8336件，进入诉前程序5744件，提起诉讼783件，分别占总数的74.25%，72.68%，68.09%。在试点地区，检察机关提起的环境公益诉讼呈现出下列突出的特点：

（一）突破原告资格障碍

在公益诉讼试点工作开展前，检察机关提起的环境公益诉讼，因为原告资格在法律上没有明文规定，甚至遇到了诉讼被法院驳回的尴尬局面。试点工作开展之后，《试点方案》、《实施办法》第15条、第42条及最高法《实施办法》第4条、第14条都赋予检察机关以公益诉讼人身份提起诉讼，为原告资格问题扫清了障碍。

（二）增加了诉前程序

《实施办法》第十三条、第四十条，分别规定人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序；人民检察院在提起行政公益诉讼前，应先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。

（三）调整了管辖权

在试点工作开展前，因为管辖权尚未明确，环境公益诉讼案件多由基层检察院提起。但检察机关提起公益诉讼试点工作开展后，环境民事公益诉讼的管辖权收归市级检察院，行政公益诉讼除被告为县级以上人民政府的案件，管辖权一般是基层检察院。

（四）增加了行政类的诉讼类型

除了原来的环境民事公益诉讼，还新增加了环境行政公益、环境行政附带民事公益诉讼这两种类型。在试点期间，检察机关在司法实践中主要办理环境行政公益诉讼。

二、提起环境公益诉讼之困难分析

从实践情况来看，试点工作虽然已经取得了一些成绩并初步形成了经验，但是确实也还存在诸多问题与困难，主要分析如下：

（一）公益诉讼程序未明确

诉前程序规定不明晰，从《实施办法》来看，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前，需要支持或督促法律规定的机关和有关组织先行提起诉讼，但法律上对于要督促履行职责的公益组织的数量和范围均未进行规定。诉讼范围规定不明晰，《实施办法》在环保领域民事公益诉讼中仅限定在污染环境的行为，而最高法《实施办法》则将范围限定在污染环境、破坏生态两个范畴内，两高的规定不一致对检察机关能否针对具体行为提起环境公益诉讼造成了较大困惑。执行程序规定缺失，对判决结果的执行的申请与监督都是法律的空白，检察机关在此过程中扮演何种角色也未明确。

（二）调查取证存在困难

现实生活中虽然各种形式的污染问题比较普遍，但具体到现实意义的水污染、大气以及土地等污染的调查取证工作却是十分困难的。检察机关作为司法机关在如何对环境污染进行调查取证方面并没有专业上的优势，具体如专业技术人才、检验设备仪器、工作经验等等都严重不足。就民事行政调查取证权的配置而言，其职权是极为弱小的，不仅远弱于人民法院的依职权取证权，还弱于不少行政机关。法院对民事证据的调查取证上有一定的强制权，如证据的保全权、强制的调查权以及对不接受调查的当事人可以作出罚款甚至拘留等司法处罚决定，而有不少行政机关在调查取证过程中也有部分证据的保全权；检察机关在该类诉讼中并无此类权利。

（三）鉴定费用高且诉讼风险大

有的学者认为“环境公益诉讼中最大难题是环境污染司法鉴定”。。在环境公益诉讼中，环境污染程度、经济损失价值以及修复可能性等专业性问题无不依赖于鉴定，鉴定意见直接事关诉讼的成败。从实践来看，不少案件的鉴定费用动辄几十万甚至上百万元，不少基层检察机关苦于费用之高而无力办案。为摆脱鉴定上的困境不少地方检察机关采用专家意见方式来解决。如江苏省常州市检察院诉许建惠等人的环境污染公益诉讼，该案就是依托——大学的环保专家作出专家意见以此为证据，最终检察机关胜诉了。虽然此类专家意见有一定的证明力，但毕竟不是权威的鉴定意见，诉讼中一般也只能作为法官采信的参考。

（四）诉讼形式单一

附带民事公益诉讼程序复杂，行政诉讼与民事诉讼在举证责任、当事人地位、调解、管辖权等方面有明显区别，一些试点检察机关，对行政附带民事公益诉讼、刑事附带民事诉讼的重视不足。不少地区在办理环境刑事公诉案件中，缺乏民事公益的意识，仅仅满足于通過刑事手段进行打击而忽视了附带民事方式的救济功能，使刑事附带民事诉讼这一有效的诉讼形式和保护生态的手段没能得以发挥作用。

三、提起环境公益诉讼之对策研究

针对公益诉讼试点工作存在的上述困难，可以从以下几个方面具体分析如何突破困境，更好地开展诉讼：

（一）严格公益诉讼程序

要严格诉前程序，统一诉讼范围，可以试点前置程序的公告制度，检察机关通过专门的媒体平台发布前置程序信息，在一定期限内没有适格的主体主动提出诉讼的，检察机关就可以直接提起诉讼。两高《解释》就民事公益诉讼提起诉讼前应当依法进行公告予以明确，解决诉前难题。环境民事公益诉讼诉讼范围应统一限定为“污染环境和破坏生态”这两类，生态破坏与环境污染是密切相关的，既涉及水源污染、大气污染、又可能涉及林木被毁、水土流失、生态平衡失调等，单一规定为“环境污染”势必给办案带来重重壁垒。两高《解释》明确了破坏生态环境和资源保护领域是诉讼范围之一。

要落实公益诉讼判决执行。环境公益诉讼判决涉及到公共利益的维护，因此必需保证判决能够得到不折不扣的执行。在诉前，基于环境污染的紧迫性和严重危害性，而案件办理周期长，可以适用先予执行和诉前保全。检察机关作为原告可以向法院申请停止侵害的请求，法院结合侵害行为的后果考虑决定是否先予执行。诉讼的赔偿金额一般是几万到几亿元不等，污染企业可能在诉讼提起后恶意转移资产，经检察院申请，法院可以决定采取诉前查封、冻结、扣押侵权个人或企业相应的财产。检察机关应全力参与执行监督，“以确保案件的执行合法、有效，程序正当”。还可以聘请各级人大和政协委员作为社会监督员，定期回访监督行政机关和法院的执行活动。监督判决的执行款，可以设立环境保护公益金专项资金账户，执行款纳入该资金账户管理，主要用于生态环境的恢复治理，环境类的公益诉讼开支也从该笔资金中支出，该项基金明确由审计部门进行审计。

（二）有效开展调查取证

如果检察机关仅是享有—股民事原告同等的调查权，很难搜集固定到真实反映全面案情的证据。公益诉讼案件的调查，可以学习查办职务犯罪案件初查制度的经验做法，赋予检察机关向与案件相关的单位和个人调取证据，包括询问、勘验、检查、鉴定等手段。另外，要充分利用检察机关的优势，做好证据的转换。民事、行政、刑事三种类型案件的证据标准不一样，但可以相互转换。线索如果来自于破坏环境资源保护罪的案件中，检察机关要注重收集、筛选在刑事案件中发现的证据，特别是那些能直接证明实施污染环境侵权行为的程序、对环境造成的损害、因果关系的证据。检察机关在诉讼上有优势，但行政机关在证据的调查上有优勢，为了维护公共利益，促进生态文明建设这个共同目标，相关部门应该加强联合互动，实现资源共享、优势互补。

（三）解决鉴定费用高的问题

公益诉讼的经费支出也属于办案经费支出，各级检察机关根据各单位的实际财力，鉴定费用可以从办案经费里支出，也可向当地财政申请单列的财政预算，专门用于公益诉讼的支出，专款专用。在单一的检察机关无力承担高额鉴定费的情形下，设区市的人民政府可以设立环境保护公益金专项资金账户，经费来源于财政拨款、民间捐助、公益诉讼胜诉的生态环境损失赔偿金，收入和支出接受财政的核算和审计。

（四）提起诉讼的形式多样化

因《试点方案》、《实施办法》中将公益诉讼仅分为两种类型，没有提及刑事附带民事、行政附带民事的公益诉讼，各地在探索时也往往忽视。尤其是有些污染环境、破坏生态的案件，既存在非法采矿、滥砍林木、非法占用农用地等破坏生态、污染环境的刑事犯罪，又存在林业部门、农业部门、环保部门违法履职或者怠于履职的情形，还存在着环境被污染、生态被破坏的社会公益被侵害的事实，单一的环境民事公益诉讼主张停止侵害、赔偿等民事责任不足以阻止侵害的持续发生，分别提起诉讼还要造成法院的诉讼案件增多，浪费司法资源。两高《解释》增加了刑事附带民事公益诉讼的诉讼形式，有效解决了诉讼形式单一化的难题。

综上，由于提起公益诉讼工作是新鲜事物，检察机关亟需在实践中进一步摸索，进一步总结经验，用实实在在的行动，扎实有效地推进公益诉讼工作，造福于社会，美丽于中国。