论我国社会力量参与社区矫正的困境与障碍

杨宏 王欣欣

摘要发达国家的经验证明，社会力量的广泛参与和支持是社区矫正实践成功的重要依靠。我国社区矫正所依赖的社会力量主要是基层群众性自治组织、社会组织、社会工作者、志愿者等，这些社会力量均存在发育不良、发展受阻、参与社区矫正积极性缺乏等先天或者后天障碍，而这些障碍的破除又将是一个漫长的过程。我国的社区矫正应当属于刑罚执行而不是社会工作，应当以社区矫正机构为主导，社会力量只是或可利用的辅助力量。

关键词社会力量 困境 障碍 社会工作 刑罚执行

我国在社会力量参与社区矫正工作方面取得了一定成效，尤其是在经济社会发达地区，但从全国来看，受制于经济社会发展水平、社会整体观念、地方党委政府重视程度等多种因素，各地发展不平衡，差异性较大。

一、社会力量参与社区矫正的重要性

在英文表述commnunity corrections（社区矫正）中，“commun-ity”包含两层含义，既指罪犯服刑的地点在社区，又强调社会力量参与以帮助罪犯回归社会，恢复被其破坏的社会关系。社区矫正工作的有效开展，既要有社区矫正机构等国家机关专职司法人员，也要广泛动员社会工作者、志愿者以及社会组织、社区居民等各种社会力量。社区矫正是深化司法体制改革和社会体制改革的重要内容，是法治中国建设的重要方面，社会力量的参与则是健全社区矫正制度、落实社区矫正任务的内在要求。

社区矫正制度产生之初就是以社区为基础，需要依赖广泛的社会力量的支持才能实现对在社区中服刑的罪犯执行刑罚的功能。国外成功的经验提供了社区矫正工作有效实施的路径和方法，作为人类宝贵的财富与经验值得我国借鉴。

二、我国社会力量参与社区矫正面临的困境和障碍

何为“社会力量”？吴宗宪教授认为是“在社区矫正中可以利用的社会人力、组织和设施、技术、资金等总称”，具体而言即他在该论文中所指的“社区矫正辅助人员”，包含3种类型：社会工作者、合同制矫正工作者、社区矫正志愿者（限定為社区居民）。。也有学者认为社区矫正队伍主要由社区矫正专职工作者（社区矫正官）、社区矫正社会工作者和社区矫正志愿者组成，社会工作者、非政府组织和志愿者是社区矫正中的几类主要社会力量。。梳理现有立法，2013年2月司法部送审的《中华人民共和国社区矫正法（草案）》第十二条所确定的（社会力量）涵盖基层组织、社会团体、其他社会组织以及社区服刑人员所在单位、就读学校，第九条第二款则将“社会工作者、志愿者”定性为在社区矫正机构组织下协助开展社区矫正工作的辅助力量，似有将社会工作者、志愿者区别于其他社会力量之意。2014年司法部发布的《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》（司发[2014]4号）没有对社会力量的含义及外延做出解释，但根据该意见的条款可以推导出官方所认可的社会力量包含以下组成部分：社会组织、基层群众性自治组织、企事业单位、社区矫正志愿者、社区矫正社会工作者。比较学术界和立法层面对社会力量的列举，我们发现，双方的观点有若干重合，但官方把基层组织（或日基层群众性自治组织）具体而言也就是村（居）民委员会作为重要的社会力量，学者们似乎并不认同。我认为，我国是以政府主导进行社区矫正工作，由于历史上己形成的村（居）民委员会与政府问关系的惯性，基层组织参与的实效性更强，应当属于社会力量的组成部分。综上，本文下述内容将以基层群众性自治组织、社会组织、社会工作者、志愿者为主探讨我国社会力量参与社区矫正工作所面临的困境与障碍。

（一）基层自治组织缺乏自治能力，缺乏参与社区矫正的自主性

自20世纪90年代以后我国各地广泛开展了社区建设，但在社区建设过程中，政府仍然自觉或不自觉地包揽着社区建设和社区管理的众多事务。事实上我国所谓的社区就是原来的城市居民委员会、农村村民委员会的重新划分，换汤不换药，我国的城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的、自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进市民社会发展的地域。虽然在社区建设中也出现了一些居民或村民自治的实践，但都是在政府参与或者指导下进行的。在我国，社区概念已经异化，社区自治实际上变成了社区治理。政府将大部分社会管理和公共服务职能下沉到社区，社区被当成各职能部门的下级单位，有责无权，参与到社区矫正工作中也是基于上级政府或者司法机关的安排，是完成上级交办的工作，在社区矫正中没有自主性，参与程度和发挥的作用实在有限。

当前，我国社区公共性职能衰减，社区功能总体弱化，社区组织空壳化状况日益严重，与社区矫正所要求的社区建设基础，社区较强的自主性的要求尚有很大距离。

显然，我国社区的现状与顶层设计中将其作为首要社会力量的期望明显不相称。社区建设是事关社区矫正事业成败的战略问题，是社区矫正制度得以运行的前提，是破解社区矫正困境的重要抓手，但是改变社区发展的内卷化困境、将社区治理变革为社区自治又岂是朝夕之间。

（二）社会组织发育困难，不愿参与社区矫正

我国立法认可的社会组织（或日民间组织）包括“民办非企业单位”和“社会团体”两类；根据国务院发布并于2017年12月1日起实施的《志愿服务条例》第八条之规定志愿服务组织将成为社会团体中的一员。社会组织是社会力量参与社区矫正工作重要载体之一，在两院两部发布的文件中也多次提及，但我国社会组织发育困难。以我所在的达州市而言，达川区民政局登记的民办非企业单位有336个、社会团体75个，其中纯公益性质的组织仅有4家；通川区民政局登记的民办非企业单位有199个、社会团体45个（以上数据均为2017年统计数据），以上所有登记注册的社会组织无一家的业务范围包含“社区矫正”。

1.立法障碍导致社会组织发育困难，数量少

我国对社会组织实行双重管理，民政部门是登记管理机关，民间组织还需找到业务主管单位，没有业务主管单位的审查同意，均不能获得登记。社会组织发育困难之首要原因就是注册难，难在难以找到业务主管单位从而无法在民政部门注册。此外，根据现彳亍《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体的成立必须具备或50个以上或30个以上会员，对社会团体会员数量的如此高要求，是导致社会团体数量少的原因之一，这也可以从上列数据的对比中得到证实。最后，《社会团体登记管理条例》规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者类似的社会团体，没有必要成立的，登记机构不予登记。可见，我国立法对社会团体的发育并非持鼓励支持的态度。

2.社会组织经费受限，导致运行受限，难以发展

虽然政府有关部门为社会组织的业务主管单位，但他们只负责审查、业务指导、退出清算等，并不对其管理指导的社会组织提供任何经费支持，若想获得业务主管单位的经费支持就需要“各显神通”，由此权利寻租不可避免。此外，社会组织若要接受捐赠、资助，依照现行立法必须符合章程规定的宗旨和业务范围。社会组织不能从事盈利性活动，经费支持渠道受阻，仅靠会员的认缴难以实现长久的经济支撑，发展壮大十分困难。

3.社区矫正普及率低，社会组织无意参与

虽然我国的社区矫正实践已有近15年的历史，但社区矫正这个概念远未被公众知悉，司法机关似乎也“羞于宣传”，这反映出行刑社会化这个概念及相应的司法实践并未被自上而下的民众认同，更谈不上理解和接受。我国的社会组织由于土壤贫瘠本来就先天发育不良，大量的社会组织从事着事实上盈利的活动。社区矫正中面对的服务对象是罪犯，甚至有犯重罪的罪犯，社会组织还需要与社区矫正机构配合，在毫无经费支持的前提下，社会组织的无意参与无可厚非。

因此，社会组织参与社区矫正的前提就是打破这些困境，首先需要改变双重管理体制，还需为从事公益活动的社会组织提供一定的经费支持等。然而这需要较长的时间去考察与权衡。

（三）志愿服务保障机制难落实，志愿者服务功利化倾向严重，参与社区矫正志愿者数量少

2017年6月，全国志愿服务信息系统正式上线运行，目前全国志愿服务信息系统中实名注册志愿者己达5000万人，注册志愿团体43万个0。单纯从数量上看，成效卓著，但事实上我国志愿者服务工作发展正处于瓶颈期。2017年6月国务院发布的《志愿服务条例》（以下简称“条例”）虽然从国家层面解决了志愿服务立法的问题，但该条例原则性条款过多，立法粗疏的問题依然存在，通篇体现的更多的是对志愿服务组织、志愿者、志愿服务活动的管理和规范，而不是对志愿服务活动的促进和保障，反映了国务院立法中惯有的行政管理逻辑和思维定势。

多年来，我国的志愿服务事业存在活动不够规范、权益保障不够有力、激励机制不够完善等问题，条例虽然对上述问题的解决在一定程度上提供了指导思想和方法，但显然是不够的。志愿者自身合法权利无法保障是志愿服务发展的一大障碍，条例提供了由志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象签订协议；志愿服务组织为志愿者购买人身意外伤害保险等保障措施，虽然有很大进步，但其实现依赖的是志愿服务组织，对于不以盈利为目的的志愿服务组织而言，仅仅让他们对志愿者展开相应的培训都难以实现，更谈不上为该志愿服务组织内的志愿者购买商业保险。仅靠志愿服务组织和志愿者的公益心及无偿奉献精神，志愿服务事业的发展、志愿服务的保障是无法实现的，志愿服务事业的发展需要政府的支持，尤其是经费和政策等的支持，而不只是精神上的鼓励。

条例对志愿服务的激励措施做出了广泛的规定，这些举措都体现了对志愿者的一种肯定与回馈，有着积极的促进作用。但不可忽视的+现象是，我国的志愿者以在校大学生为主，他们参与志愿服务存在一定程度的被动性和功利性，条例规定的激励措施往往是他们参与志愿服务的主要追求目标，有些志愿者通过志愿服务活动得到实践学分、获得表彰与优待或者达到招用等标准后，就从此成为了“僵尸志愿者”，所以需要建立长效机制，既规定对志愿服务活动的促进措施又需要防止过于功利化的志愿服务倾向。

社区矫正领域的志愿者帮助的对象是罪犯，具有一定人身危险性；罪犯在社区服刑的时间通常较长等，由此种种原因，我国社区矫正志愿者队伍数量更加有限。根据统计结果，全国从事社区矫正工作的社会志愿者64.2万人，与注册志愿者5000万人相比实在是微不足道的。

（四）社工人才流失严重，社会工作难以发展，社工数量不足

社会工作是确保现代社会和谐稳定的重要制度。2013年民政部启动了“三社联动”的全国试点，社会对社会工作者的大量需要将成为一个必然的发展趋势。按照《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》，到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人。民政部副部长顾朝曦表示，力争在2020年实现每个城市社区和农村乡镇至少配备1名社工专业人才，全国范围内社工服务机构数量达到1万家，由此可见我国社工专业人才的稀缺程度。但一方面，社工需求骤然扩张，出现巨大的缺口，另一方面却是社工人才流失严重，社会工作事业难以发展。深入分析发现主要是以下原因使然：

1.工资待遇低，晋升空间有限

在广州这个社工发展历史悠久且体系完善的城市，其一线社工的月收入仅有3000元至4000元。“低薪”已成为社会工作无法吸引人才和留住人才的重要原因之一。社工既不是公务员，也没有事业编制。大多数的社工集中在社区，然而社区内部晋升空间有限，年轻社工看不到未来。

2.社会认同感低

社工的社会认同感低主要还是源于社会对社工的不正确的认知。长久以来对社会工作公益性的宣传和强调，大部分人认为只要有爱心就可以做社会工作，而无法区分社会工作者与志愿服务者与义工的区别。此外，目前我国社工职业准入门槛很低，从而使得社工的专业属性较差，许多社工并不具备专业知识和技能。

3.政府支持力度不够，社会工作难以发展

尽管近些年国家从政策上大量宣传社会工作的重要性以及发展社会工作等事宜，各省也纷纷制定了“十三五”社会工作专业人才队伍建设发展规划，但往往是雷声大雨点小，宣传归宣传，规划也仅仅是规划，始终难以落地，目前我国的社会工作资金来源主要依靠政府拨款以及社会少部分的募集，但是社会工作的资金需求量非常大，仅仅依靠目前国家和社会提供的少量资金很难满足资金需求。总之，虽然政府对社会工作提供了资金支持，但财政支持力度远远不够，这正是造成社会工作人员薪酬低、留不住社工人才，社会工作难以发展的原因。

据“2016年社会服务发展统计公报”显示，截至2016年底，全国社工规模达到76万人（截止2015年，全国从事社区矫正的社会工作者仅有8.2万多人）；全国持证社会工作者共计28.8万人。从数量上看，离2020年150万社会工作专业人才还有很大的差距；从质量上看，现有的社工队伍中持证上岗的专业社工人才还未达及四成；从社工工作的范围和服务的内容上看，社区矫正并非其主要业务。具体到达州市，按照《达州市社会工作专业人才队伍建设“十三五”规划》（征求意见稿），到2020年，力争达州市社会工作专业人才总量达到500人，其中具有社会工作职业水平证书的社会工作专业人才达到200人。对于拥有685万多人口的达州市而言，500名专业社工的总量显然是杯水车薪，而这500人中从事社区矫正工作的又必将是极少数。所以，希望社会工作者在社区矫正中发挥重要作用的想法只是理想化的愿景。

三、結论

我国学者与官方对社区矫正的属性尚存在争议，官方的态度一直是明确的，即社区矫正是刑罚执行活动，这反映在一系列法律文件中。

社会工作旨在帮助社会上的弱势群体，预防和解决部分因经济困难或不良生活方式而造成的社会问题。社会工作的典型特征是助人自助，是一种以专业知识、专业方法帮助他人的服务活动。而我国社区矫正实践中，社区矫正机构的主要工作任务与工作方法是对罪犯进行监督、考察与管理，虽然法律规定了社区矫正机构需对社区服刑人员提供帮扶，但这种困难帮扶往往是没有落实的。事实上，发达国家成功的社区矫正实践中，社区矫正官或者缓刑官对罪犯也主要是执行刑罚，进行监督管理，对罪犯的矫治与帮扶多是由社会力量完成。所以，在理论上将社区矫正定性为刑罚执行符合我国刑事司法实践。如果将社区矫正定性为社会工作，必然弱化刑法预防、惩治犯罪的功能'可能导致社会公众的质疑或否定。

从国外成功经验可知，社区矫正制度是建立在成熟的市民社会与发达完善的社区建设基础之上的，社会力量的参与与社区矫正机构共同发挥作用。反观我国，现有经济社会发展水平决定我们还远不具备这些条件，社区矫正主要依赖的社会力量均存在发育不良、发展受阻、参与社区矫正积极性缺乏等先天或者后天障碍，要依靠他们与政府部门一同在社区矫正中发挥重要作用明显不可能。相较于发达国家长达一个多世纪的社区矫正发展史而言，我国的社区矫正制度尚处于懵懂幼年，在目前的经济社会发展水平下，要调动社会力量的广泛参与实非易事，而要培育这些社会力量，建设成熟的市民社会、建设成熟的社区，提高公民的素养，破除社会力量发育发展中的社会制度障碍、思想认识误区等将会是一个漫长的过程。所以，我们应该清醒地认识到成熟、发达和完善的社区矫正制度离不开社会力量这半壁江山的作用，但在现阶段甚至在一个较长的时间段内我国的社区矫正应属于行刑社会化的体现，属于刑罚执行而不属于社会工作；社区矫正应当以社区矫正机构为主导，社会力量只是或可利用的辅助力量。