论我国农村房屋征收拆迁补偿法律制度完善

赵虹俐 赵丽雅

摘要近些年来，随着经济的快速发展、城镇化建設步伐的加快，由此导致的建设化项目的用地需求不断的与日俱增，越来越多的农村集体土地被征收、房屋被大量的拆迁，致使农民失去了其赖以生存的土地和住所，给农民的生产和生活也产生了影响。在房屋征收拆迁过程中，由于缺乏完善的法律保障制度，导致出现了征收拆迁立法欠缺、公共利益界定模糊、有关程序不健全、补偿标准偏低、安置方式过于单一、救济机制的不健全、综合保障制度跟不上等问题。这些问题的出现本文认为归根结底是：农村房屋征收拆迁补偿的立法缺失。

关键词农村房屋 征收拆迁 补偿 权益

一、农村房屋征收拆迁补偿理论概述

（一）农村土地征收补偿的有关法律规则

1.农村土地征收补偿的相关概念界定

“土地征收，是指国家基于公共利益或者目的的需要，通过行政手段并利用国家强制力，依照法律规定的程序，将一定范围内的集体土地所有权强制地转为国家所有，并且依法给予集体土地所有人和使用人相应的补偿的一种法律行为。征收的主体则是国家，政府部门代表国家行使征收权，政府行使征收权必须要合法”。

农村土地征收程序，是指国家在征收集体土地时必须依法遵循的程序步骤。根据《土地管理法》和《物权法》及行政规章中的一些原则性规定，“土地征收的程序，应包含以下的步骤：发布征地预告；现状调查及确认；征询意见、组织听证；上报征地材料；征地审查、报批；发布征地公告；办理征地补偿登记；拟定征地补偿安置方案并报批；实施补偿安置方案及交付土地；协调和裁决征地争议等。行政机关在征收土地时，必须依法严格遵循程序实施土地征收”。

2.农村土地征收补偿的特点分析

在我国，土地征收的特点，表现如下：（1）强制性。征收是国家的一种行为，它具有国家强制力；（2）征收程序较严格。土地征收各个环节都必须严格遵循法定程序，必须得有有效的法律规制来监督政府行为，因此相关法律法规规定了较为严格的征收程序；（3）公共目的性。国家实施土地征收行为的前提，是为了社会的公共利益或者目的的需要；（4）合理补偿和安置。农民依靠土地来生存，国家进行土地征收行为必须要依法对集体土地所有人进行合理的补偿和安置等。

（二）农村房屋征收拆迁补偿的法律依据

1.农村房屋征收拆迁补偿的相关概念界定

迄今为止，我国对于农村房屋征收拆迁补偿还没有出台一部专门的法律规定，现如今的农村房屋征收拆迁补偿只能适用于《中华人民共和国土地管理法》有关的规定。现有的法律制度，更多的是一些原则性规定——关于集体土地征用、征收及对私有财产的补偿。所谓“房屋拆迁补偿，是指根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，拆迁者对被拆除房屋的所有人给予一定的补偿。拆迁补偿的方式，包括：货币补偿、房屋之间的产权调换、以及货币补偿与产权置换相结合的方式。此外，房屋拆迁补偿的标准有两种，即：房屋拆迁补偿计算标准、房屋拆迁安置费计算标准”。

2.农村房屋征收拆迁补偿的现状特点

自古以来我国就是一个农业大国，农村人口占全国人口总数的绝对优势，“三农”问题一直是人们关注的热点。对此，关于农村房屋征收拆迁补偿，它的适用规定和原则只在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律条文和有关土地管理部门出台的办法以及实践中的听证会中出现。“2011年1月21日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所针对的仅是城市房屋的拆迁征收与补偿。由此可知，农村房屋征收拆迁补偿在法律适用上较为模糊，没有明确的法律适用规定，使得农村房屋拆迁工作在我国拆迁的总进程中地位很尴尬，这是不利于农村房屋拆迁合理、有效进行的，客观上阻碍了我国的城市化进程，不利于我国经济的发展。

众所周知，《国有土地上房屋征收拆迁与补偿条例》是专门针对城市房屋的拆迁征收与补偿的。但我认为，在我国还没有专门针对农村房屋征收拆迁补偿的法律出台前，可以借鉴此项法律规定。相对的，农村土地征收补偿的规定也不宜直接适用于农村房屋征收拆迁补偿的具体案件中。

二、农村房屋征收拆迁的立法现状

（一）国家有关法律体系不完善

首先，从法律上看，我国因立法上的不足，上文中己提到只有对城市房屋征收拆迁与补偿的专门法律规定和对农村土地征收补偿的明确法律规定，并没有专门针对农村房屋征收拆迁的立法规定。虽然《宪法》、《土地管理法》及《物权法》中有一些法律条文涉及到了农村房屋征收拆迁补偿，但是这些规定的原则性很强，而在具体的农村房屋征收拆迁工作中，其可操作性较差，对于解决相关矛盾纠纷的效力较弱；其次，从行政法规上看，也无专门针对农村房屋征收拆迁的行政法规出台。有些学者认为《土地管理法实施细则》可以做为参照，但我认为此行政法规存在缺陷，它虽说对农村土地征收程序有着明确的规定，但却遗漏了补偿标准。最后，与全国立法的欠缺相对比，地方立法却异常的丰富。在现实的司法实务中，存在大量的地方法规和地方政府规章，最为典型的是，《立法法》中的一些具体规定。由此可知，《土地管理法》中虽说是授权地方政府有立法权，但《土地管理法》是由全国人大常委会制定、《立法法》则是全国人大制定的，二者相比较，前者属于下位法，后者属于上位法，二者的一些规定存在冲突性的表述。法理中所说的在法律适用上，上位法优于下位法，换句话说，有关地方政府所制定的那些地方法规和部门规章，是没有法律约束力的，甚至可以说是一种越权等。

（二）公共利益界定模糊

一方面，我国“《宪法》规定了，国家为了公共利益或目的的需要，可以依照有关法律规定实施土地征收行为，并给予补偿”。在经济快速发展的今天，一些地方政府过于追求经济效益，为了GDP的排名，不惜假借着公共利益的旗帜而强制进行土地征收、房屋拆迁。在城镇化进程初显成效的今天，一些乡镇政府违法操作，将一些农村房屋、土地卖给房地产开发商，以此来促进本地的经济发展水平的提高。很显然这种做法不仅是不可取的，也不是出于公共利益的考虑。一些地方的政府官员，为了自己的政绩，随意解释公共利益，扩大其界定范围，将商业性拆迁变为公益拆迁，不管实施土地征收拆迁的目的是什么，他们都可以说是为了社会公共利益、为了更好的服务于人民。

另一方面，“我国《物权法》对公共利益的界定也僅是一些原则性的规定，对其认定机构及程序没有做出确切说明，只是一些概括性的说明，没有具体范围的规定”。也因此，地方政府可以随意界定公共利益，赋予地方政府自由裁量权。为了更好的完善我国农村房屋征收拆迁的相关立法，对公共利益的界定做出明确地说明是有必要的。

（三）有关程序规定不完善

一方面，土地征收程序中的不完善主要表现在：（1）有些土地征收程序的透明度不够、公示日期短。最明显的在确定补偿方案上，政府可自行核准并实施，这种做法有失公正，征收程序的公示性不能得到有效保障，现实生活中暗箱操作的行为时常发生，使被征收者的利益很难得到公平公正的保障。（2）在土地征收过程中，被征收者只有很少的机会去陈述意见。从《土地管理法》第四十八条的内容可以看出，在征地方案已经确定后，才听取被征地者的意见，此时被征地者的意见很难被采纳。纵观整个征地过程，被征地者的地位往往是很被动的，他们在土地征收的目的性、征地的范围等方面都没有提意见的机会。

另一方面，房屋征收拆迁程序不健全。第一，有关房屋征收拆迁决策缺乏公开机制。现实生活中，一些拆迁决策信息公布的较滞后，加上拆迁决策程序的透明度和公开性较差，被拆迁人很多时候是在拆迁决策敲定后才知道相关内容，宪法所赋予的知情权没有得到应有落实，被拆迁人的利益被严重侵害。第二，缺少应有的监督。在农村房屋征收拆迁活动中，农民往往处于被动地位，在拆迁过程中，他们只能被动听从安排，没有表达意见的机会和渠道，也因此对公权力的监督，民众几乎没有发挥作用。与此同时，政府对公共利益进行界定时，缺少其他国家机关行之有效的监督。

（四）拆迁补偿的范围不完整、费用不合理

一方面可以认为，国家对土地征收补偿实际上是对土地使用权的一种补偿，是土地使用权价值的表现形式；另一方面，农民对于承包的土地，其投入包括很多种，如：种植农作物、饲养动物，以及盖房等建筑设施，但我国目前的立法现状，对于补偿的范围说明较狭窄，包含的损害补偿不全面。在我国，房屋一般是被当做土地上的附着物来看待的，对房屋拆迁的损害补偿没有做出确切说明。同时，《物权法》仅规定了对失地农民的社会保障费用，但并没有涉及到对被征收土地的相邻地的损害补偿。现行立法对于土地征收补偿的范围规定还不完整。

拆迁补偿的标准不科学，给予的补偿相对较低。《土地管理法》虽对征地补偿做出了具体规定，但对补偿标准则规定了较大的幅度范围：6至10倍，最高不超过30倍，可以看出此标准较为随意、宽泛，其中6至30倍的幅度，说明弹性很大，主观的“适当”衡量较为困难，缺乏统一的价值标准。此外，以产值决定补偿数额也不科学，农产品的价格具有时段性，每年都会有变动，并且波动幅度不好掌控；前3年若出现农作物收成不好，农民得到的补偿也会很少，更甚至是，当遇到天灾而颗粒无收时，按照规定被征地农民不能得到补偿。此外，在补偿方式上，补偿方式缺乏灵活性，只是单一的货币补偿。

三、农村房屋征收拆迁立法不足的完善建议

（一）加强立法，完善相关法律体系

根据上文所指出的我国农村房屋征收拆迁存在的问题，我认为首当其冲的是要加快立法步伐，最好是制定一部专门针对农村房屋征收拆迁的法律法规。为有效遏制农村房屋征收拆迁中恶性事件频发的现象，在制定全国立法的同时，也要废除那些不具法律效力的部门规章，地方性法规，和其他的规范性文件。对于《土地管理法》中不完善的地方要进行修改，使法律条文也能做到与时俱进，减少漏洞。除此之外，我认为要从根源上解决农村房屋征收拆迁过程存在的问题，必须要制定《集体土地上房屋征收与补偿条例》。原因在于：“农村房屋征收拆迁，所涉及的问题有很多，并且与农民的利益息息相关，如土地所有权的征收与补偿，土地承包经营权、农村房屋所有权的征收和补偿、农民宅基地所有权、征收导致的失地农民的社会保障等一系列问题，这些都与农民的利益有着很大的联系”，所涉及到的范围极为广泛，内容较为繁琐、复杂，急需国家立法机关出台一部统—立法，从而更好的保障农民的合法权益。另一方面，城市房屋征收拆迁的问题，其适用的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该法律可以作为制定“农村房屋征收拆迁与补偿条例”的重要参考，并借鉴其中一些好的规定。另外农村土地征收与补偿的问题，我国也有对应的具体明文法律法规。虽说《土地管理法》在一定程度上，可以作为参照——农村土地征收拆迁的依据，但其立法目的和内容规定显然是牵强的。

（二）明确公共利益的界定范围

我国“《国有土地上房屋征收与补偿条例》的界定采取的模式为：“列举式+兜底概括式”。具体规定了六种情形，概括如下；外交和国防的需要；政府组织实施的基础设施建设的需要；由政府组织实施的科教文卫体以及环保、灾害防减社会福利、文物保护、市政所需等社会公共事业的需要；一些保降性安居工程建设的需要；城乡规划建设中对危房集中、落后的基础设施等地段进行旧城改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等六种对公共利益明确的说明”。因此认为，在界定农村房屋征收拆迁的公共利益时，可以借鉴此条例的前四种，通过列举的方法展示了公共利益的所属范围，对政府权力进行限制，在客观上可以避免政府假借公共利益的旗帜，实则出于政绩需要进行房屋拆迁。由于农村实行宅基地所有权，房屋属于农民的私有财产，对旧房危房进行改造政府无权决定，同时也会侵犯农民的民事权利。

此外，兜底性概括指的是第六种情形的规定，实际上公共利益的范围是很宽范的，政府工作人员难免会出现思维的局限性，兜底的方式概括其他公共利益也赋予了立法者和行政机关一些自由裁量权，决策者可以灵活实施，做到具体问题具体分析。因此，在农村房屋征收拆迁活动中，对公共利益的界定可以采纳此条例，从而明确公共利益的范围，更好的保护农民的权益。

（三）严格规范拆迁程序

对于程序中存在的问题，首先要完善公开机制，加强被拆迁人的知情权。决策者在作出决定的过程中，相对应的一些项目规划信息要公开；拆迁补偿方案的制定即要公开又要严格遵循法定程序。

其次，要保障公众参与权，要使农民真正参与其中，给农民提建议的机会。具体措施，可以建立听证会制度，让农民参与其中，多角度、多方面听取意见，以避免有漏洞出现。

最后，要建立司法監督机制。司法权力独立于行政权力，可以限制政府行政权力，避免在房屋征收拆迁过程中，地方政府滥用权力。此外，还要设置更多的救济机制，但要保证其科学合理，增加农民维权的渠道。

（四）完善拆迁补偿制度

首先，对房屋征收补偿范围应考虑多方因素，应对补偿范围作出全面、合理地规定，扩大补偿范围。在征收土地的过程中，除了对土地、房屋给予补偿外，也要考虑对房屋上的附属物进行补偿，例如：水井、储物室、庭院所铺设的板砖、菜地、果树等，这些附属物也花费了农民的钱财，是农民的财产之一，也应当获得补偿。实施征收土地、房屋的工作时，还应考虑承租者的利益，在拆除房屋时，也应有相应的补偿与安置措施。

其次，对于违章建筑的补偿，可以不予补偿，但需要有关部门在综合考察、尊重现实的基础上，是否给予补偿的决定要慎重、合理。对土地征收补偿的数额，采取货币补偿的要与时俱进，符合当下的现实情况，最大限度的维护农民的权益，减少矛盾纠纷的发生。

再次，要适当提高征收补偿标准。无论是对农村土地征收补偿还是农村房屋拆迁的补偿都要与当时的物价水平相适应，既要考虑当前的市场价值又要考虑未来预期可升值的那部分价值进行补偿。

最后，建立多元、合理的安置方式。

四、结论

我国是一个农业大国，古代的重农抑商政策在当代中国明显行不通。21世纪的今天，商业性和现代化高速发展，在城镇化建设中，不可避免的会出现征地、房屋拆迁，不得不说我国的征地拆迁涉及人数更是广泛，同时，土地征收也是国内外学者们研究的热点问题。

本文在研究我国农村房屋征收拆迁补偿的问题时，指出了我国农村房屋征收拆迁制度上的根源是缺少专门立法，并具体分析所存问题提出了相应的解决建议。研究我国农村房屋征收拆迁的问题，对理论和实践都有双重的重要意义，对我国城镇化发展亦具有深远影响。