检察机关司法责任制运行情况调查报告①——以某分院及其辖区院为例

秦 蜻

党的十八届三中、四中全会对全面深化司法体制改革作出总体部署,目前改革基本完成、成效初步显露,表现为：检察官回归办案本位,一线办案力量增加20%左右；检察官办案主体地位得到确认,检察队伍专业化职业化水平提高；符合司法规律的体制机制逐步形成；办案质量效率稳步提升,司法公信力不断提升①王治国、张伯晋：《最高检机关司法责任制改革今日正式启动!首席大检察官为您详解改革内容》,载《检察日报》2017年6月12日第1版。。据资料显示：2016年上海各级检察机关刑检部门检察官独立作出处理决定的案件占82%,检委会讨论决定的案件同比下降11.5%。①刘子阳：《上海检察推动司法责任制精准落地》,载《法制日报》2017年7月4日第4版。重庆改革后审查起诉案件期限平均减少13天,结案率同比提高14.3个百分点。②“重庆制定检察官‘权力清单’205项权力授予一线检察官”,载http：//news.xinhuanet.com/legal/2016-07/19/c-1119244996.htm.1016nian,访问日期：2017年7月19日。但在运行初期,受各种因素影响,出现了一些不符合改革精神与要求的问题,影响了司法责任制运行效果。本文拟对某分院及其辖区检察机关司法责任制运行情况进行考察,分析存在的问题与原因,并提出完善对策。

一、司法责任制运行的现状及其存在的问题

(一)办案模式多元化不能体现司法责任制的要求

司法责任制的落实与办案模式密切相关,由于对司法责任制理解不同,实践中办案呈现出两种模式：第一种是检察官不再分案给检察官助理,助理只是协助检察官办案,甚至没有署名权。这种模式虽然能体现检察官办案责任制要求,但弱化了助理角色,其协助办理案件工作量无法体现。这种模式在案件量大的基层院并不适用,在某分院与辖区10个基层院中仅2个基层院审查逮捕案件采用此种模式。第二种是检察官二次分案给助理,助理全权独立办案,检察官履行审批职责,助理有署名权,这是当前审查逮捕和审查起诉案件普遍采用的一种模式。基于上述办案模式不能完全适应司法责任制改革要求,最高人民检察院于2017年6月底对办案系统进行了升级,办案模式又演变为两种：第一种是检察官将案件全权委托助理办理,助理拟制文书流转给检察官作决定；第二种是检察官将某一个案件办理事项分为文书拟制、讯问、听取意见、出庭、案卡填写、卷宗装订等具体事项,分别委托检察官助理、书记员办理,检察官负责核心事务和行使最终决定权。检察官二次分案、全权委托导致检察官助理成为实际上的办案主体,检察官异化为新的行政官,形成了检察官助理—检察官这个新的层级审批,不符合改革要求。除此之外,还有一种系统升级前后都存在的变相“三级审批”办案模式,即案件无论是检察官办理还是全权委托助理办理,办结前在系统外以书面形式报给其他资深检察官或者部门负责人把关。

(二)落实司法责任制的载体文书署名混乱、审批制一定程度上仍然存在

1.文书署名混乱,不能体现检察官主体责任。通过抽查2016年12月26日起至2017年6月15日期间该分院及其10个辖区院办结的388件案件发现：文书署名既有按照改革前称为“检察员、助理检察员、书记员、承办人、代理检察员”的,占了文书总量的51.3%；也有遵循司法体制改革称为“检察官、检察官助理、书记员”的,占了文书总量的48.7%。此外,文书落款只署名检察官助理的占文书总量的11.1%,署名检察官和检察官助理仅占文书总量的35.2%。这反映出员额制改革后检察官与检察官助理对不同称谓的司法责任、法律属性理解不准确。

2.法律文书审批制仍然存在。通过对388件案件的法律文书决定权来看：不属于分管检察长决定的文书仍由其审批的占到抽查总量的4.4%,不属于部门负责人决定的文书仍由其审批的占到抽查总数的4.2%。存在“检察官助理—检察官—部门负责人—分管检察长”的四级审批和“检察官—分管检察长”两级审批现象。这反映出各权力主体在行使权力时未严格按照权力清单要求,权力行使存在越界与混乱现象。

(三)办案组织内部职责履行交叉、混乱

1.主任检察官的地位、作用、责任未体现。根据某市《检察机关办案组织设置办法》《权限配置办法》《岗位职责规范》等有关规定：主任检察官由检察长(副检察长)指定,主任检察官在办案组内享有司法决定权,其职权、地位、责任不同于办案组中的其他检察官。实际运行中检察官办案组构成随意性大,办案组内主任检察官与其他检察官职权、地位未作明显区分。以某分院为例：半年来公诉部门有5件案件是由检察官办案组承办,仍然沿用了原来的联合办案形式,由部门负责人口头指令组成办案组,未明确办案组的主任检察官。

2.检察官与检察官助理履行职责交叉、重叠,影响了司法责任的界定。某市《岗位职责规范》第6条规定检察官应当亲自承担的职责包括“至少亲自讯问一次犯罪嫌疑人、询问关键证人、组织收集调取审核证据、出庭”等9项内容。第7条规定了两种例外可以指派助理履行：一是审查逮捕案件不属于《人民检察院刑事诉讼规则》规定应当讯问嫌疑人情形的；二是审查起诉案件,经审查认为可以适用速裁程序的,可以指派具有检察员或者助理检察员身份的检察官助理出席法庭。实际运行中,讯问犯罪嫌疑人既有检察官带检察官助理讯问的,也有检察官助理带书记员讯问的,并没有严格区分案件类型是否属于应当讯问嫌疑人情形；出庭既有检察官助理对普通程序案件出庭的,也有检察官助理仅对速裁案件、简易程序案件出庭的。

(四)司法决定权与管理监督权运行呈现出新的特点

1.部门负责人办案职能与监督管理职能冲突。从走访调研来看,基层院部门负责人从以管理为主转变为以办案为主,主要充当办案检察官角色,行政管理权弱化,对案件的管理监督以及其他诉讼监督、对外统筹协调工作无暇顾及。例如,某基层院2017年1—6月公诉部门检察官平均办案量达到了112件,是2016年同期的1.6倍,由于案件多部门负责人办案量都达到了人均80件左右。作为有办案经验的部门负责人主要办理疑难复杂案件,远超过某市制度规定中部门正职办案不得少于本部门检察官上年度办案数量30%的指标。

2.分管检察长办案决定权与管理监督权交织混淆。司法实践中,随着权力下沉,分管检察长、部门负责人对新办案模式尚不适应,习惯于以“审批”方式对案件质量把关,对司法权力把控。对某些检察官决定事项,分管检察长通过参加检察官联系会议发表意见,或者要求检察官事中汇报处理结果等方式将自己的意见贯彻到案件处理中去,实际上是用管理监督权起到了办案决定权作用,架空了检察官决定权。另一种是机械地理解办案责任制,对检察官办案放任不管,认为只有这样才是尊重检察官办案独立性。

3.检察官司法办案权行使趋于保守可能有损司法效果。受司法责任制和“以审判为中心诉讼制度改革”的影响,检察官办理案件更加小心谨慎,对证据的把握愈加严格,改变了过去“积极公诉”的做法。例如,从2017年上半年某分院及其10个辖区院办理批捕案件来看,在办结人数同比上升4.8%的情况下,不捕人数同比上升了19.5%,其中以证据不足不捕人数同比上升了31.2%；在捕后审查起诉的审结人数同比上升3.9%的情况下,捕后不诉的人数同比上升了12.5%。从办案效果上看,全市2017年上半年捕后不诉人数同比上升56.1%；职侦撤案率同比上升4.15%,渎职侵权案件不诉率同比上升16.66%；不服检察机关处理决定的申诉同比上升35.71%。①分院与辖区院数据来自报表,全市数据来自2017年8月4日贺恒扬检察长在全市检察长座谈会上的讲话《固强补弱、全面发力以新业绩迎接党的十九大胜利召开》。

4.检委会趋同于检察官意见,权力下放仍有空间。检委会讨论案件大幅度下降,检委会主动改变检察官意见的较少。例如,改革完成后2017年上半年某分院及其10个辖区院检察委会讨论案件比2016年同期平均下降了44%,改变检察官意见的案件同比下降了66.7%。说明随着权力下沉,绝大部分案件检察官能够独立作出决定,对检委会的依赖程度下降。该分院及其基层院检委会审议不起诉案件占审议案件总数的85.4%,而微罪不诉占到不起诉总数的52%,检察官意见大多得到检委会认可,个别基层院已将酒驾微罪不诉的权力下放给了检察官。这反映出在司法责任制博弈下,负有审核监督职责的主体更加倾向于同意检察官意见以避免“谁决定谁负责、谁改变谁负责”的风险,权力下放仍有空间。

(五)基层院案多人少矛盾突出

通过选取A分院与4个基层院办理批捕和公诉案件量可知(如表1、表2所示),虽然按照办案人员总数计算改革前后人均办案量差异不大,但批捕案件独任检察官办案组办案量最高增加了147.8%(件)、116.2%(人)；公诉案件独任检察官办案组办案量最高增加了173.7%(件)、171.8%(人)。按照制度设计初衷,检察官是办案主体,以B、C两个主城区基层院办案量为例：如果案件全部由检察官办理,则批捕与公诉案件必须1～2天办结一件,检察官无法完成这样的工作量,就算是履行制度规定必须由检察官亲自处理的事务也不现实。由于案多人少,加之部分检察官助理也具备办案能力,司法实践中出现检察官助理代为履行了检察官职责,书记员承担检察官助理工作的现象。但是由于待遇、地位差异,加之工作存在一定同质性,导致检察官助理对落实制度心有抵触。为了缓解案多人少矛盾,一些检察机关大量聘用外派制书记员,外派制书记员缺乏稳定性与归宿感,责任心不足又导致了新的问题。

表1 A分院及4个基层院2016年与2017年上半年办案数量对比(批捕案件)

表2 A分院及4个基层院2016年与2017年上半年办案数量对比(公诉案件)

二、存在问题的原因分析

(一)对司法责任制理解出现偏差,依法独立办案的理念与习惯尚未形成

一方面,有的检察官认为司法责任制就是“谁办案谁负责”,检察官只对自己直接办理案件负责,对分案给检察官助理承办的案件仅负审核责任。有的检察官助理认为司法责任制就是“谁决定谁负责”,二次分案后虽然案件是检察官助理办理的,但名义上决定权与责任主体都是检察官,司法责任与检察官助理没有关系。还有人认为改革后新旧办案模式变化不大,仅仅是将审批权下放给了检察官。另一方面,长期以来实行的“三级审批制”让检察官产生了依赖感,遇到案件证据存在瑕疵或者其他办案障碍时依赖思想严重,层层讨论以“证据不足不起诉”或者“重大疑难复杂案件”为由提交检委会决定,将烫手山芋推给检委会,以此来推脱可能存在的责任风险。加之,检察官选拔是按照统一的比例和标准,未考虑各个院人才结构和办案具体情况,某些基层院年富力强的资深检察官断层厉害,大量有工作能力但工作经验相对不足的年轻人走向检察官岗位,尚不能完全适应独立办案要求,而分管检察长、部门负责人也不太放心他们独立办案而不得不要求检察官将案件交给资深检察官二次把关。

(二)司法责任相关制度不完善,未能将检察官办案主体地位协调统一

首先,《关于完善检察官权力清单时指导意见》授权内容不能完全体现检察官办案主体地位。司法责任制运行初期,各地检察机关制作的权力清单从制定主体、内容、授权范围都显得五花八门。尤其是对检察官授权范围有不同意见：有的认为法无明文规定则应授权检察官行使,即“应放尽放”；有的认为法无明文规定则由检察长、检委会行使；有的认为应该根据案件的复杂、疑难程度来区分两者的权限；还有的认为凡是程序前行且不是重大、疑难、复杂案件的,一般都委托给检察官,凡是程序终止或回退的,都保留给检察长或者检察委员会。①最高人民检察院司法体制改革领导小组办公室：《关于完善检察官权力清单的指导意见的理解与适用》,载《检察日报》2017年5月24日第4版。从最高人民检察院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(以下简称《若干意见》)第16条、第17条规定来看,检察长掌握了包括是否批捕、起诉、抗诉等核心的司法权力②《若干意见》第16条规定：“检察长统一领导人民检察院的工作,依照法律和有关规定履行以下职责：(一)决定是否逮捕或者是否批准逮捕犯罪嫌疑人；(二)决定是否起诉；(三)决定是否提出抗诉、检察建议、纠正违法意见或者提请抗诉,决定终结审查、不支持监督申请。……”,但检察长并不亲自办理案件,检察官权力大多是承办性质权力,如讯问、询问、调取、审核证据等,承办权与决定权的分离造成了审批制与非亲历性。对此,最高人民检察院于2017年3月下发的《关于完善检察官权力清单的指导意见》(以下简称《指导意见》),对制定主体、内容、授权范围在一定程度上予以了明确。第5条规定对于基层院和地市级检察院的一般刑事诉讼案件多数办案事项决定权委托检察官行使,重大、疑难、复杂案件中的办案事项决定权由检察长(副检察长)或检察委员会行使。这种根据检察机关层级和案件性质不同来决定检察官权限的做法并不合理,一方面检察官依法独立办案是原则,员额制改革并没有区分不同级别的检察官权限不一样,因此较高层级的检察官也应如此。另一方面,因为案件重大、复杂、疑难而采取审批制,与部分检察职权的行使所要求的司法化相悖,也无益于检察权威的提高；重大疑难复杂案件决定权不由检察官而是检察长或者检委会行使,一定程度上意味着检察官并不全权具备相应的办案能力,或没有赢得检察长的信任③陈海锋：《检察官权力清单制定中的若干问题》,载《上海法治报》2017年7月19日第4版。。对重大、疑难、复杂案件处理更需要经验丰富的检察官亲历办案形成内心确认,检察长一般不直接办案,检委会通过听报告决策的方式并不意味着决定就更正确。

其次,司法责任制主体和形式多元化,无法体现检察官办案主体地位。《若干意见》第36条至第41条分别规定了个人责任、共同责任、审核责任、监督管理责任等多种责任形式。《若干意见》第38条规定检察辅助人员参与司法办案工作的,根据职权和分工承担相应的责任；检察官审核把关的,应当承担相应的责任。检察辅助人员中也包括书记员,是否意味着书记员也纳入了司法责任范畴?检察官是办案主体却只承担审核责任,检察官助理没有决定权却承担司法责任,违背了权责相一致的原则。《若干意见》第40条将原来检委会集体责任界定为根据错误形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任,表面上是将集体责任落实到个人,避免责任不明确,实际上一旦出现错案追究责任,难以查明检委会委员的主观过错与具体原因,也无法划分责任大小。

最后,有关配套制度缺失。司法责任改革完成后《检察官法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等制度尚未进行对应修改,检察官法律地位并没有在宪法中明确,在刑事诉讼程序中检察官的权力、诉讼地位也没有体现,法律文书署名是按照改革后新的称谓还是继续沿用旧称谓没有明确。

(三)检察官与检察辅助人员的职权关系不明晰

首先,虽然各地出台的《权力清单》《权限配置办法》《岗位职责规范》对检察官与检察官助理的权力、职责进行了划分,但职责却有交叉、重叠部分,如讯问、接待当事人、听取辩护人意见、制作法律文书、出庭等职责两者都可以履行。其次,改革前后具有办案资格的检察人员身份交叉、混淆。改革前具有助理检察员、检察员身份的检察人员可以独立办案,改革后并不必然是检察官,继续出庭也有制度依据,新旧身份交织导致职能交叉、重叠。由于检察官与检察官助理之间的职责重叠,替代性、同质性强,检察官助理事实上成为检察官附属和以往“三级审批制”模式中的案件承办人,检察官成了审批人,削弱了检察官办案责任制。最后,检察官助理的地位、功能弱化虚置影响办案组织团队力量的发挥。由于改革对员额检察官比例的限制,部分有办案能力与经验的年轻人未能如愿以偿,巨大的心理落差和工作待遇差异,加之工作内容与检察官差异性不大,上升空间受限让他们容易产生失落、懈怠心理,进而影响工作积极性和办案组织团队力量的发挥。

(四)检察一体化与检察官独立办案的冲突未合理解决

一方面,部门负责人办案职责与检察一体化下兼具的管理监督职责相冲突,在部门内部既是裁判员也是运动员。尤其在案件量大的基层院部门负责人两种角色冲突更加明显,部门负责人一线办案的确加强了办案力量,但是司法责任制下检察官是责任主体部门负责人意见仅仅是参考意见,加之考评机制量化了办案指标,却无法量化管理监督工作,因此无论是制度规定、现实需要还是内在考核激励机制都推动部门负责人办案而非履行管理职责,也导致了某些需要部门负责人统筹协调、牵线出面的诉讼监督工作难以落实。另一方面,检察官办案独立性与检察长(分管检察长)监督审核冲突未合理解决。《若干意见》第10条规定了检察长(分管检察长)有权对检察官承办的案件进行审核；不同意检察官处理意见的,可以要求检察官复核或者提请检委会讨论,也可以直接作出决定,检察官对于检察长(分管检察长)的决定应当执行。该规定体现了检察一体化原则和检察长负责制,但在处理检察长(分管检察长)与办案组织间的关系上显得手段单一、过于刚性,检察官独立与检察一体化之间的硬冲突缺乏“润滑剂”。

(五)司法责任保障机制还不健全

首先,案多人少极大地制约了检察官全面履行职责,影响了办案质量的提高和司法责任制的落实。除了办案模式转变增加了检察官工作量外还包括：一是办案系统不能完全适应司法责任制改革需要。系统中业务流程固定化,没有考虑繁简分流提供多元化的操作模板,重复填录多,智能化水平不够。二是拟制内部审查报告占据了检察官大量时间与精力,制作一份内部使用的审查报告时间是制作对外使用的法律文书的数倍。三是应付各种考核检查工作让检察官耗费巨大精力,由于检察官绩效考核直接与办案质量挂钩,在没有出现应当追究司法责任的案件质量问题时,为了考核而考核纠结于细枝末节的问题。其次,办案组织中书记员不足现象突出,大部分检察机关按照1∶1的比例配置独任检察官办案组,一些事务性工作还需要检察官亲自处理。最后,办案激励机制不够,与相对完善的案件质量考评、司法责任追究、办案指导与监督等保障机制比起来,职业保障与发展、激励机制略显不足。

三、完善对策

(一)树立正确的司法责任制理念、培育检察官依法独立办案的习惯与能力

首先,落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法责任制是对办案组织的整体要求,而不是对办案组织中的个体要求,因为办案组织实现了“承办权与决定权”“决定权与责任”的合二为一,检察官是办案组织的负责人对办案组织的办案行为与案件处理决定承担主体责任,并不意味着具有承办职责和行使部分司法权的检察官助理不承担司法责任。由于在办案组织内部的确存在“承办权与决定权相对分离状态”,因此追究司法责任时应当根据权限行使、职责履行等因素来划分具体责任。其次,正确理解检察官办案独立性、亲历性与责任制的要求。独立性要求检察官能依法独立行使检察权,而亲历性要求检察官亲自办理案件,办案独立性与亲历性是为了落实责任制,因此责任制才是立足点与核心。独立性不是对检察官行使职权放任不管,而是在遵循检察一体化机制下的独立性,在授权范围内的独立性。亲历性不是指检察官亲力亲为处理与案件有关的一切事务而是对案件的亲历,核心体现为对案件事实与证据的亲历、对处理结果负责。检察官将哪些职权委托给检察官助理行使,取决于检察官助理的能力以及两者间的默契、信任度。最后,要培育检察官依法独立办理案件的习惯与能力,减少请示、汇报、审批等行政管理流程；探索预备检察官制度,对预备检察官设置1～2年试用考察期,由资深检察官带队、辅导办案,积累丰富经验后再独立办案；完善咨询机制,建立跨部门、跨行业的咨询委员会,为检察官办案提供智力支持、知识传授。

(二)完善司法责任制相关制度,为改革顺利进行提供制度保障

首先,完善《权力清单》的内容。改革初期为了实现办案“三级审批制”向检察官办案责任制平稳过渡,授权范围有所保留,随着检察官独立办案能力与习惯的养成,授权检察官独立行使权力的范畴会越来越大,如2016年重庆市制定《权力清单》时初次授权204项,再到2017年年初扩大到217项,授权比例接近70%,并将最高人民检察院《指导意见》中保留给检察长与检委会行使的提请抗诉权授权给检察官行使。因此,应当建立动态的权力清单逐步扩大授权范围,对重要的司法决定权进行授权,实现办案组织承办权与决定权最大限度统一。待授权内容完善后最终制定专门的法律制度予以明确,从法律上突出检察官主体地位,明确检察官职权。

其次,构建以“个人负责制”为核心的责任体系。美国的检察官以个人负责制为基础,他有权就案件的调查作出决定,不用集体负责。①樊崇义、吴宏耀、种松志主编：《域外检察制度研究》,中国人民公安大学出版社2008年版,第71～74页。构建科学的检察官责任制,必须要转变“集体责任、共同责任”的传统思想。集体责任往往就是无人负责,检委会集体责任制的弊端已经证实了这一点。司法办案内在规律要求构建以“个人”为主体的责任制度,个人责任与发挥团队精神并不冲突,强调以团队协作的办案组必须有一个人“全权负责、权责一致”,这个人就是办案组织中的检察官。个人责任的建立有利于真正实现权责统一,从而赋予了检察官更多的权力,更独立的地位。

最后,完善相关制度。一是完善《人民检察院组织法》《检察官法》《刑事诉讼法》等基本法律制度,为司法责任制改革提供组织法、程序法保障。①陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》,载《中国法学》2015年第1期。因此应在组织法上明确检察官依法独立办案,将关于办案组织的设置,检察人员分类、任免、选拔、履职保障等改革成果吸纳其中,在诉讼法上明确“检察官办案具体职权、诉讼地位”。二是完善《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等有关规定,对议题范围、提请主体、意见的发表、记录署名等内容予以完善,使之与司法责任制落实相适应。三是针对司法责任制运行中出现的问题及时出台小制度进行规范,如对文书的署名、审批、签发进行规范,因为法律文书、工作文书是检察官履行职责、行使权力的载体,也是追究司法责任的依据。

(三)合理界定办案组织内部权责利、突出检察官主体地位

检察官与检察官助理之间较为科学和合理的法律关系与职业分工是：检察官在检察官助理的协助下,从事检察工作的核心法律事务,并可以根据案件需要授权、指导、监督检察官助理从事检察工作的核心法律事务。②李小龙：《分类管理形势下助理检察员的角色定位及角色转换问题研究》,载《法律与社会》2015年第4期。这是当前较为普遍的观点,但对核心法律事务界定存在争议：有的认为检察官处理的核心事务包括讯问、看卷、出庭；有的认为应当根据案件难易程度来界定等。事实上“核心法律事务”外延是变化的,受司法习惯、理念、案件数量、素质能力等多种因素影响,但在司法责任下内涵界定只有一种：对案件的处理决定和承担司法责任。司法实践中已打破了传统观点中认为“核心法律事务”由检察官亲历的具体要求,办案亲历性更多是指办案组织的亲历而非检察官个体,检察官对案件的亲历程度取决于对检察官助理的信任度与支配度、检察官助理的个人素质与能力、检察官的责任心、案件量几个因素。例如,对于讯问笔录,如果是两个检察官助理去讯问的,自然是由两名检察官助理签字,由检察官签字反而有违逻辑、违背事实。

检察官与检察官助理的联系与区别在于：不管检察官助理在办案时介入多深,对案件办理结果影响多大,性质上终究是辅助办案,不具有独立性。①马英川：《检察人员分类管理制度研究》,载《法学杂志》2014年第8期。检察官助理享有案件承办权,但不享有决定权；检察官助理人身独立,业务上依附检察官,受检察官指导、支配、管理、评价；检察官助理对于检察官办案行为存在严重不当可能导致错案发生时,可以通过一定的途径反映；检察官助理是检察官的助手,也是重要的后备力量,在检察官指挥、领导下办理案件,对自己参与的案件有署名权,但不具有单独署名权；检察官助理虽然不对办案结果负责,但是要对自己的办案行为负责,对自身行为失当、违反规定都应该承担相应责任。②高宗祥、李领臣：《检察辅助人员辅助办案机制检视》,载《人民检察》2017年4月,第23页。

(四)明确司法决定权与管理监督权行使的界限与程序

“整个检察官法律地位问题的核心,不在行政官或司法官的问题,而在指令权及其界限问题。”③林钰雄：《检察官论》,法律出版社2008年版,第155页。落实司法责任制就是要排除对检察官独立办案不必要的干扰,在检察一体化机制下,将这种人为干扰纳入制度化、规范化、法治化范畴。从域外考察来看,为了保障检察官独立办案,检察长及其他权力主体行使权力时应当遵循以下几个原则：一是法定主义原则。我国《检察官法》第2条规定“依法行使国家检察权的检察人员”包含检察长、副检察长、检委会委员、检察员和助理检察员,说明法定主义原则是我国检察权行使的基本原则。二是谦抑性原则。我国台湾地区规定检察总长、检察长如果行使职务收取权和职务转移权时“应当本谦抑态度,妥善行使法律所赋予事务分配之权责,尤其不得受到政治势力之影响,以免入政治干预司法及司法沦为政争附庸之口实”④史庆璞：《法院组织法》,五南图书出版有限公司2012年版,第269页。。在检察一体化下检察首长⑤检察长、上级检察机关等。有权对检察官发布指令,但是发出具体案件处理指令时要受谦抑性原则影响。三是书面主义原则。大陆法系国家及我国台湾地区检察一体化中,凡上级检察机关或检察首长指挥监督命令涉及裁量权行使、强制处分权行使以及事实认定和法律之适用的,其行使者应以书面理由附之。⑥孔璋：《检察一体制的原则与规制》,载《人民检察》2008年第23期。因此检察首长对个案下发具体指令应当以书面方式下达,并说明理由。四是尊重与信任原则。我国台湾地区将部门负责人称为主任检察官,主任检察官对检察官的独立性和办案主体地位十分尊重,主任检察官对检察官的监督也是建立在充分的尊重和信任的基础之上。①陈治军、马燕：《大陆法系国家和地区检察官办案责任制比较研究》,载《人民检察》2015年第3期。为了提高办案效率,为检察长分担监督指挥职责,德、日及我国台湾地区检察机关也设置了内设机构负责人,但内设机构负责人大多只负责行政事务,对检察官办案给予尊重与信任不强制干涉。

“检察一体是在承认检察官相对独立基础上的一体,检察官独立是在检察一体下的有限独立。”②张春山、崔浩：《检察官办案责任制：理念目标、建构原则与制度保障》,载《行政与法》2016年第12期。保障检察官依法独立办案并不是要弱化对司法行为的管理监督,但是要规范司法决定权与管理监督权在各自的轨道上并轨运行而不是交叉混淆、纠结不清。换言之,对属于检察官决定范畴事项部门负责人、分管检察长不能直接干扰办案,管理监督更多是面上的而不是针对个案,对个案事中监督也应谨慎克制。对于检察官办理案件确有不当行为,检察长(分管检察长)可以行使行政手段调换检察官或者行使司法决定权以书面指令方式要求检察官报送审核,但不能以行政命令方式直接要求或者以职务上的权威震慑检察官按照自己意见处理案件。在检察官责任制下,兼具双重身份的部门负责人、检察长(分管检察长),行使何种权力承担对应责任。

(五)完善司法责任运行保障机制

一是以落实“司法责任制”为核心完善办案系统。以提高效率为目标优化系统,减少重复录入、减少不必要的节点控制,实现智能化管理监督,同时在系统中新增绩效考核、质量评查等内容。二是针对不同案件类型简化内部文书审查报告。改革前内部文书审查报告的重要功能在于：承办人通过制作审查报告熟悉案情、分析矛盾、提出处理意见；供部门负责人、分管检察长、检委会查阅、决定；供上级机关检查需要。改革后检察官对自己办理的案件负责,提请分管检察长、检委会决定的案件大大减少,上级检察机关检查的重心也转向司法责任制的落实与认定。为了提高司法效率,速裁程序、认罪认罚等诉讼制度改革应运而生,诉讼程序的简化与提速要求对应的内部审查报告、工作文书也予以简化,以司法效率促司法公正。三是转变考核检查模式。长期以来,上级检察机关发挥指导监督工作的重要途径是开展专项执法检查,该项工作自上而下以专项活动方式推进,往往具有滞后性、临时性、书面性。改革后考核检查的重心是司法责任制的落实情况,因此要改变考核检查方式方法、统一评价标准,以标准引导和规范办案行为。四是增强办案组织的团队力量。提高员额检察官比例,员额检察官的数量应根据各个院办案数量和人员素质的具体情况来确定而不是搞一刀切。同时完善聘用制书记员的招录、管理、培训、薪酬制度,建立一支稳定的高素质队伍承担事务工作,让检察官有充分时间办理司法事务。五是落实职业保障与激励机制。针对检察官与检察官助理不同的职业特点,要拟定职业发展保障与规划,落实薪酬激励制度,明确检察官助理向检察官交流转任的条件,充分发挥两者的办案积极性,保持队伍的和谐稳定。