论法院“案多人少”与民事案件管理改革*

张 润

当前,“案多人少”矛盾在很大程度上影响了法院审判工作的正常开展。对此,我国新一轮司法改革采取了一系列的措施加以应对,如推行审判权运行机制改革、构建主审法官办案团队制度、实施法院人员分类管理制度改革、加大对审判辅助人员的投入、深化替代性解纷机制改革等措施,这些举措无疑对缓解矛盾有所助益。然而,应对“案多人少”的司法危机,仅靠法院内部改革是远远不够的。因此,本文以法院民事司法管理改革为主题,通过对“案多人少”矛盾的发展历程、主要特征以及生成机理进行全方位分析后,从国家社会治理策略、纠纷解决方式的供给机制、法院内部审判管理改革等多维视角提出了我国法院民事案件管理改革的方向和具体路径。

一、法院“案多人少”矛盾的演进历程

(一)“案多人少”矛盾的历史考察

为了应对“案多人少”矛盾危机,不仅需要现实主义的对策,更需要法史传统的借鉴。在古人眼里,“兴讼”是道德败坏的表现。“无讼”则是中国古代法律文化的价值取向和法律传统。①张晋藩：《中国法律的传统与近代转型》,法律出版社1997年版,第282～283页。然而越来越多的司法档案证实“无讼”理念只是官方的理想状态,人们接受“无讼”是被灌输、教育的。②李青：《清代档案与民事诉讼制度研究》,中国政法大学出版社2012年版,第47～48页。早在南宋,官府就面临讼案大量涌入衙门,造成行政压力及严重的滞讼问题,以至于士大夫屡屡发出“民风好讼”之叹。造成南宋“好讼”现象的原因包括：一是争讼者的解决纠纷、维护利益、追寻公理正义的强烈诉求；二是官府向民众敞开衙门的激励、讼师的招诱、写状钞书铺户的发达以及讼学的日益昌盛等社会因素。③朱文慧：《南宋社会民间纠纷及其解决途径研究》,上海古籍出版社2014年版,第52～62页。自南宋以降,“好讼”之风兴起,在清代尤为突出,诉讼案件大量涌入官府衙门。例如,清代嘉庆年间安徽省六安州的知州在其任上的10个月间,曾处理了1360件案件。至晚清,大量案件涌入衙门的后果便是形成了严重的“积案”难题。积案问题不仅使参与诉讼的民众备受诉累,同时也造成了社会秩序的更加混乱。④赵晓光：《晚清的积案问题》,载《清史研究》2000年第1期。到了民国时期,诉讼在解纷机制中的地位发生了些许变化,案件从前期的“迫不得已”使用到后期的诉讼案件大幅上升。以上海地方法院的民事收案统计为例,1945年10月至12月共收案875件,1946年全年收案8911件,1947年1月至9月收案9782件。⑤谢冬慧：《纠纷解决与机制选择：民国时期民事纠纷解决机制研究》,法律出版社2013年版,第135～136页。可见,“案多人少”并非当代中国司法才开始出现的新问题,无论是在南宋、明清,还是民国时期,抑或当下,都不同程度地存在“案多人少”问题。

(二)“案多人少”矛盾的现实分析

“案多人少”问题自2004年开始逐渐受到中央有关部门、法院、学界以及社会公众的关注和重视。2004年,中央机构编制委员会办公室关注法院“案多人少”矛盾,为地方法院补充政法专项编制12782名,用于补充审判力量的严重不足和支持书记员管理制度改革。2006年,全国人大代表许爱娥调研发现杭州市两级法院法官2005年人均办案107件,有的基层法官一年办案超过300件,“案多人少”矛盾非常突出,呼吁尽快解决法院“案多人少”的矛盾。①余建华、陈群：《尽快解决法院案多人少矛盾——访全国人大代表、杭州市第三人民医院副院长许爱娥》,载《人民法院报》2006年2月28日第2版。2007年时任最高人民法院院长的肖扬《在第七次全国民事审判工作会议上的讲话》中指出：“民事审判‘案多人少’的矛盾相当突出。从全国来看,近年来,民事法官年人均结案达到120余件。特别是在案件较多的基层法院和人民法庭,一个法官一年办几百件民事案件的情况较为普遍,案件数量与法官人数之间的矛盾非常突出。”2010年《最高人民法院关于民事审判工作情况的报告》指出：“全国从事民事审判的法官年均结案达到94.19件,东南沿海地区和中心城市法院的法官年均结案多达数百件,办案压力大,工作强度高。”2011年最高人民法院工作人员撰文指出“案多人少”已经成为人民法院工作面临的最突出困难和问题。②罗东川：《案多人少的“瓶颈”能否打破》,载《人民法院报》2011年3月9日第5版。2014年最高人民法院周强院长在《最高人民法院工作报告》中也指出：“随着案件数量持续增长,人民法院办案压力越来越大,部分法院案多人少、人员流失、法官断层等问题仍然比较严重。”至此,“案多人少”已成为法院系统的共识性话语,成为反映法院工作困难、压力和挑战的代名词。

表1 2002年至2016年全国法院审理民商事一审案件情况统计表③ 本表由作者根据2002年至2016年全国法院司法统计公报自行整理,参见http：//gongbao.court.gov.cn/.单位：件

“案多人少”问题不仅在法律实务界引起高度关注和重视,①关于呼吁关注和解决“案多人少”问题的声音,具体可参见娄银生：《案多人少亟待解决》,载《人民法院报》2009年3月14日第7版；林晔晗：《东莞法院“案多人少”问题突出》,载《人民法院报》2010年3月7日；屠少萌：《侯欣一委员：案多人少须引起关注》,载《人民法院报》2014年3月12日第6版。此外,全国人大代表贺优琳从2008年至今,在其担任人大代表的10年间,先后6次呼吁解决法院检察院的“案多人少”问题。而且也成为学界研究的热点。尽管有少部分人对“案多人少”问题持质疑态度,②王禄生：《为什么“案多人少”只是一个传说》,载共识网2012年10月24日；林战：《基层法官压力调查》,载《南方周末》2012年12月27日；陆明杰：《全国人大代表陈舒：法院案多人少是个伪命题》,载《信息时报》2013年1月30日。但明确认为“案多人少”问题存在的认识已成为主流观点。③苏力：《审判管理与社会管理——法院如何有效回应“案多人少”》,载《中国法学》2010年第6期；范愉：《司法资源供求失衡的悖论与对策：以小额诉讼为切入点》,载《法律适用》2011年第3期；尤陈俊：《“案多人少”的应对之道：清代、民国与当代的比较研究》,载《法商研究》2013年第3期；朱景文主编：《中国法律发展报告(2012)》,中国人民大学出版社2013年版等。质疑论者以“基层法院办案力量的短缺”“审判一线法官人数不足”以及“基于美国法官办案数量的比较”为论据质疑“案多人少”问题的存在,本质上是没有否认“案多人少”问题的确存在,只不过这种存在是具有地域性、结构性、集中性、功能性等特征或差异。“案多人少”问题可以从以下调研数据和司法统计资料中得到印证(参见表1)。据调研统计,2010年上海法院收案高达41.6万件,相较于10年前案件数实际增长率近600%。而2010年全市法院在编干警5951人,比10年前的干警总数增加不到300人,增长率不到5%。在5951名干警中,一线办案法官共2751人,平均每人需要办结的案件为145件。相较于上海法院,浙江义乌、广东东莞、北京法院的人案矛盾更加突出。2010年,三地法院法官的人均办案数分别为268件、383件、298件。①范明志、金晓丹：《关于人民法院“案多人少”问题的调研分析》,载《中国审判》2012年第1期。此外,从1999年至2016年全国法院第一审民商事案件收结案的司法统计数据来看(参见图1),1999年至2005年,法院受理一审民商事案件处于平稳状态,甚至有不增反降的现象,这主要是行政解决机制的增强、不受理的司法政策、诉讼费用改革以及针对司法腐败的一系列制度建设,遏制了诉讼案件的快速增长。②朱景文：《中国诉讼分流的数据分析》,载《中国社会科学》2008年第3期。但从2005年始,法院受理一审民商事案件快速增长,尤其是在2015年,全国法院受理一审民商事案件突破1000万件,未审结案件高达500万件。相较于案件数量的增长速度,法官人数增长缓慢。③截至1998年年底,法院在编人数为28万余人,其中法官21万余人。2009年全国法院工作人员32万余人,其中法官19万余人。截止到2014年,法院共有34万余人,法官有19.6万余人。参见王银胜：《面向新世纪的法官队伍：全国法院队伍建设综述》,载《人民法院报》2001年12月4日第2版；周泽民：《关于加强法院队伍建设三个问题的思考》,载《大法官论审判管理》,法律出版社2011年版,第101页；林娜：《案多人少：法官的时间都去哪儿了》,载《人民法院报》2014年3月16日第2版。可见,“案多人少”矛盾对于法院而言,已经成为亟待解决的问题。

二、当前法院“案多人少”矛盾的主要特征

当前法院“案多人少”矛盾主要呈现出地域性、结构性和功能性三方面的特征。需要说明的是,“案多人少”矛盾不仅体现在民商事审判中,在刑事审判、行政审判领域也可以得到很好的印证。囿于主题,本文“案多人少”问题主要限定在民商事领域进行讨论。

图1 1999年至2016年全国法院民商事一审案件收结案情况统计图

(一)“案多人少”矛盾的地域性差异

“案多人少”矛盾的地域性差异是指案件增多存在显著的地域分布差异。“案多人少”矛盾包括案件和人两个维度。“案多人少”的地域性差异主要体现在两个方面：一是农村地区和欠发达的中西部地区法院受理案件总数明显低于城市和东部经济发达地区。为了说明问题,本文选取北京、上海、浙江、湖南、贵州、甘肃、海南、黑龙江等不同地域省份8个法院2017年《法院工作报告》作为分析样本。据统计,各地法院2016年受理民商事案件总数分别为42.1万件、46.31万件、32.8万件、29.1万件、24.7万件、18.5万件、8.8万件、28.1万件,比2016年分别上升 20.8%、12.2%、4.8%、10.59%、20.64%、14.66%、25.4%、8.7%。上海法院受理案件数是贵州法院的2.5倍,是海南法院的5倍多。二是同一地区中心城市与其他地区的案件分布也呈现显著差异。以广东深圳市为例,2016年深圳市法院全年受理一审各类案件34余万件,法官人均办案283件,而2016年广东全省法院受理一审各类案件为78余万件。截至2015年6月底,深圳全市两级法院共有法官1062人,而广东省全省法院共有在编干警20155名,其中入额法官6575名。从人案比来看,深圳法院以全省1/6的法官办理了全省四成多的案件。可见,中心城市法官“案多人少”矛盾更加突出,法官办案任务更加繁重。

(二)“案多人少”矛盾的结构性差异

结构性差异是指“案多”存在案件类型上的分布差异。案件类型上的差异又包括两种：一种是从数字上呈现的“案多”,可以称为形式意义上的“案多”。以2010年至2016年全国法院受理民商事一审案件类型的分布情况来看(参见表2),2010年全国法院共受理600余万件,合同纠纷占320余万件,婚姻家庭、继承纠纷占140余万件左右；权属、侵权纠纷占140余万件。到2015年,全国法院共受理1000余万件,合同纠纷600余万件,婚姻家庭、继承纠纷占170余万件,权属及侵权纠纷占230余万件。相较于2010年,2015年全国法院受理案件增长400万件,增长40%左右。其中,合同纠纷增长近300万件,增长近50%；权属及侵权纠纷增长90余万件,增长26%左右,婚姻家庭、继承纠纷增长40万件,增长近24%。可见,增加的民商事案件类型主要分布在合同纠纷案件上。另外一种是案件数量虽不能从数字上反映出来,但案件的解决难度非常复杂、审理难度非常大,这种便是实质意义上的“案多”。例如,民事公益诉讼案件、建筑工程合同纠纷、垄断与不正当竞争纠纷案件以及知识产权案件等新型案件,因案件具有高度专业性、存在证据偏在情形、涉及鉴定评估等内容,案件材料纷繁庞杂,处理程序复杂,法官花费的时间非常多,加之当前法院比较缺乏这方面的人才,因此,此类案件在很大程度上加剧了“案多人少”矛盾。

表2 2002年至2016年全国法院审理民商事一审案件情况统计表① 本表由作者根据2002年至2016年全国法院司法统计公报自行整理,参见http：//gongbao.court.gov.cn/.单位：件

续表

(三)“案多人少”矛盾的功能性特征

功能性特征是指“案多人少”矛盾体现为法院在履行司法职能与非司法职能上的功能定位以及资源配置上的差异。具体而言,“案多人少”矛盾不仅仅包含案件数量增加与法官人手之间的矛盾,还包括因法官从事非司法职能而减少办案的时间与案件增多之间的矛盾。对此,有学者将我国法院面临的沉重负担类型化为“案件增加型负担”和“功能增加型负担”两种。“功能增加型负担”并非直接表现为案件量的增加,而是主要表现为“非司法目标”的嵌入使得个案处理难度加大以及对司法自身专业与独立属性不同程度的扭曲。其中,“非司法目标”是指除去案件审判、纠纷解决、规则确立、权力制约等职能以外的保障民生、反腐倡廉、维护社会稳定等非司法职能。①卢荣荣：《中国法院功能研究》,法律出版社2014年版,第23页。诚然,将人民法院定位为推动社会创新管理的重要主体、一体化社会管理体系中的一部分,是国家治理的政策要求。人民法院应当在社会管理创新中发挥应有的职能。②刘旺洪：《社会管理创新：法院的职能定位与实践路径——兼析能动司法的范围与限度》,载《法制与社会发展》2012年第6期。但不可否认,实践中法院的非司法功能越来越多,形成了“功能增加型负担”,在一定程度上影响了法院审判职能工作的开展。究其原因,主要有：一是随着经济的高速发展、社会转型的加速,国家治理和社会管理需要投入更多,政策层面要求法院承担更多的社会创新管理职能；二是因法院的人财物一直以来受地方财政的制约,部分地方政府将行政目标或任务强加给法院承担；三是部分法院的领导为了追求“个人政绩”“往上走”,甚至不惜牺牲审判资源过度参与社会管理工作,这在一定程度上影响了司法的独立性和专业性。

三、法院“案多人少”矛盾的成因分析

近年来,针对法院面临的“案多人少”困境,法律实务界与理论界从不同视角纷纷诊出了“病因”。有人认为法院“案多人少”现象不完全是因法院案件数量日益增多造成的,而是由法院在国家政治生活中定位的错位、法院审判资源配置失衡、法院处理案件的工作机制存在行政化倾向、案件审理程序不完善等多方面原因造成的；①胡夏冰：《法院“案多人少”现象的根源》,载《人民法院报》2014年5月30日第5版。有人认为“案多人少”问题的原因包括一线办案力量不够、辅助人员配备不足、ADR机制与繁简分流机制不够健全、法院内部的层层审批、审级制度不完备、法官义务外的事务太多等。②何帆：《“案多人少”是伪命题吗》,载《北京日报》2015年12月14日第18版。有法官从法院内部管理的视角进行解读,认为“案多人少”的原因是法院内部的职能分工有待合理、司法资源的配置不尽合理、法院管理中的效率观念落后造成的人力资源消耗较为严重等。③邹碧华：《“案多人少”的管理学解读》,载《中国审判》2014年第2期。也有人从社会学的视角进行分析,认为“案多人少”绝不仅仅是一个简单的司法问题,而是一个非常复杂的社会综合性问题。④王云飞：《“案多人少”现象的社会学解读》,载《中国审判》2014年第2期。事实上,分析法院“案多人少”问题的成因应当从社会发展背景、文化观念、立法修改、诉讼成本、法院管理、解纷机制的供给等多维视角进行全方位解析与阐释。

(一)社会转型因素

社会结构的变迁与经济发展的转型对社会矛盾纠纷的产生具有重要的影响。从社会转型实践过程来看,转型产生的社会纠纷是现实存在的。在转型过程中,经济发展方式的转变、产业政策的调整,会导致利益分配结构的变动,不同的社会利益群体会在转型的不同阶段根据自身受损状况形成对改革的抵制态度,如此可能会带来转型国家治理危机,对社会稳定形成影响。⑤景维民等：《经济转型深化中的国家治理模式重构》,经济管理出版社2013年版,第16～17页。城市开放程度的加深、人口流动增加和城市治理水平不高、政府治理能力不足以及制度性歧视等因素,必然产生摩擦和冲突。①李昌庚：《社会转型与制度变迁：国家治理现代化的法治思维》,中国政法大学出版社2014年版,第17～18页。诚然,我们不能推论社会纠纷或矛盾的增加就必然带来诉讼案件的增加。但从当前纠纷化解机制来看,尽管国家大力提倡纠纷的多元化解决,鼓励当事人通过和解、调解、调处、仲裁等多元化方式解决,但人们基于对诉讼万能的“盲信”和对其他解纷方式的误识,越来越多的案件进入法院,进而形成人案矛盾。此外,在社会转型导致纠纷总量不断增加的背景下,由于公众无法通过司法之外的政治机制有效表达自己的诉求,这就导致公共权力膨胀、政治审议过程萎缩、社会自治空间窄化,限制了纠纷预防与处理机制的多样化。②姜峰：《法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思》,载《政法论坛》2015年第3期。这使得原本可以通过政治过程化解的矛盾进入法院,一方面增加了法院的审判负担,另一方面混淆了政治过程与司法过程的不同解纷功能。企图通过司法机关来配置资源和调整转型过程中利益格局的治理方式,不符合司法在国家中的职能定位要求,尤其是在民商事审判领域中。

(二)文化观念因素

从诉讼文化观念的视角分析法院“案多人少”矛盾的成因,主要有以下结论：首先,诉讼万能主义思想误导了当事人纠纷解决方式的选择。在古代,“无讼”是国家精英不懈追求的社会理想,而“抑讼”则是中国传统诉讼文化的主要特征之一。③郭星华：《无讼、厌讼与抑讼——对中国传统诉讼文化的法社会学分析》,载《学术月刊》2014年第9期。在长达几千年的封建社会中,诉讼被认为是极不光彩的事情,并且诉讼被看作是“国家利器”,任何人想要启动诉讼,都必须付出沉重的代价,这就给诉讼增添了神秘主义和诉讼霸权主义色彩。随着国家普法工作的广泛开展和法律宣教,民众法律意识不断增强,积极引导了民众向法院提起诉讼以解决纠纷。然而,在法律宣教的过程中也产生了诉讼万能主义思想,使得在人们心中认为诉讼可以解决一切纠纷并且是最好的解纷选择。这就使得本可以通过谈判协商、调解、仲裁解决的案件进入法院,为法院“案多”贡献了力量。其次,随着由传统熟人社会步入现代陌生人社会,人们的精神心理由封闭保守走向开放理性,人们在遇到纠纷时,敢于使用法律武器维护权益。再次,随着公民权利意识的觉醒与增强,为了实现自己的利益诉求,在司法的公信力不断增强、诉讼机制不断健全的背景下,人们倾向于求助司法解决纷争。此外,从人们对司法的心理预期来看,整个社会对司法公正、司法运行效率的心理预期不断增大,对法官办案的质量和效率有更高的要求,这也从质上增强了“案多人少”矛盾的压力。

(三)诉讼成本因素

诉讼成本包括时间、金钱等成本。诉讼成本的降低在一定程度上激发了当事人提起诉讼的动力。在分析法院“案多人少”矛盾成因时,诉讼成本的降低的确是其原因之一。第一,《诉讼费交纳办法》的颁布下调了诉讼费用,大大缓解了老百姓强烈反映的“打不起官司”的难题。诉讼费下调的案件范围主要集中在财产案件、离婚案件、侵害人格权案件、劳动争议案件和行政案件等案件中。其中,离婚案件、劳动争议案件一般不需要聘请律师,律师费成本不会发生,由于诉讼费用远远低于当事人的预期,新法的施行很有可能激发大量的机会主义诉讼。①艾佳慧：《司法为民、诉讼费下调与机会型诉讼》,载《中国社会科学报》2009年12月15日第7版。第二,立案登记制的实施,立案门槛降低,畅通了公民司法救济的渠道,依法应当立案的案件均将得到立案处理,这也给滥用诉权之人以机会虚假诉讼、恶意诉讼和无理缠诉,案件数量迅速增加,法院“案多人少”压力更加明显。②立案登记制的实施从短期来看,的确带来了案件数量的大幅增长。据不完全统计,2015年5月4日立案登记制实施当天,全国法院立案数量超过67000件,上海全市法院登记立案2866件,北京全市法院截至4日下午3点共登记立案1963件。参见熊琳、鲁畅、林苗苗：《立案登记制实施,“案多人少”难题更凸显》,载《新华每日电讯》2015年5月5日第4版。立案登记制实施月,全国法院共登记立案113.27件,与2014年同期的87.40万件,案件总量增幅接近三成。参见徐隽：《立案登记制实施满月,立案数量超百万件,滥用诉权情况增多,立案不再难,审判压力大》,载《人民日报》2015年6月10日第11版。立案登记制的实施也的确带来了虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉、奇葩诉讼等现象。参见高敏：《立案登记制“周岁”小结：打官司方便多了》,载《浙江法制报》2016年4月28日第1版。第三,司法便民政策的施行也是影响当事人选择诉讼化解纠纷的重要因素。司法便民是我国法院的重要司法政策。法律服务中心的建设、巡回法庭的建立、审务进社区、周末法庭、夜晚法庭等司法便民措施,在一定程度上吸引了当事人选择诉讼解决纠纷。

(四)法院管理因素

从法院内部组织管理视角分析,影响法院“案多人少”的因素包括：第一,法院内部的职能分工不合理。这种不合理主要体现为法院的审判事务与审判辅助性事务尚未有效分离,未能根据事务的性质合理界定法院工作人员的职责。法官的时间和精力是有限的,如果要求法官既要专心审判核心事务,又要进行文书送达、接待等审判辅助性事务,必然使法官在有限的时间内审理案件减少。第二,法院内部的司法资源配置欠科学。具体体现为不同审级法院之间、不同地域法院之间、业务部门与综合行政管理部门之间、不同审判业务庭之间、同一审判庭内部不同法官之间的人财物等资源配置存在失衡的地方。第三,司法改革过程中法官断层与人员流失加剧了“案多人少”矛盾。一方面是经济欠发达地区基层法院出现法官断层现象,法院法官年龄结构老化,加之待遇低、编制少等因素很难吸引高学历、专业过硬的人才,法院青黄不接现象比较突出；另一方面由于基层法院晋升机制不健全、待遇不高、考核机制不科学导致法院优秀人才流失现象比较严重。第四,当前法院人员分类管理与员额制改革正在探索阶段,存在诸如法官、法官助理与书记员职责定位不准确,入额标准不科学,职业保障配套未跟上,改革各自为阵,缺乏全局性、协调性等问题,入额法官与法官助理、书记员协调配合不佳、办案积极性不高、审判团队效应难以发挥,在很大程度上加剧了“案多人少”矛盾。此外,从法院在社会中的定位现状来看,法院承担的非司法职能或负担较多,在一定程度上影响了法院司法职能的开展。

(五)立法修改因素

纠纷的可诉性是指纠纷的可诉讼性,是指纠纷发生之后,纠纷主体可以将其诉诸司法的属性,或者说向法院提起诉讼通过司法途径加以解决的属性。①刘敏：《论纠纷的可诉性》,载《法律科学(西北政法大学学报)》2003年第1期。近年来,随着诉权保障观念的深入以及纠纷解决的诉讼“路径依赖”,国家制定和修订的一系列法律,在很大程度上扩大了纠纷的可诉性范围。有学者以《劳动合同法》以及《道路交通法》等法律的修改和制定为例进行分析,认为实体法的修改增加了纠纷的可诉性,如果没有有效遏制纠纷发生的机制,那么立法带来的是诉讼案件的增加。具体而言,由于劳动行政部门怠于履行监督职责,导致劳动侵权随处可见,加之工会的预防、化解纠纷的功能萎缩,诉讼或司法过程便成为劳动者维权的主要渠道。由于新的《道路交通法》规定当事人可以就交通事故损害赔偿争议提请交警部门调解,也可以直接向人民法院提起民事诉讼,这就意味着交警调解不是提起诉讼的前置程序,虽为当事人提起诉讼提供便捷服务,但也导致了交警调解功能的弱化,加剧了非诉讼纠纷解决机制的萎缩。立法修改带来诉讼案件的增加不仅体现在实体法上,诉讼程序法的修改同样会带来案件的增加。以《民事诉讼法》的修改为例,2012年的修改新增民事公益诉讼制度(消费者公益诉讼、环境民事公益诉讼)、第三人撤销之诉制度、调解协议的司法确认程序和实现担保物权程序。立法通过对公益诉讼以及第三人撤销之诉的起诉资格、条件规定,使得相应主体能够以自己名义向法院提起诉讼,一方面保障了当事人的诉权和裁判请求权,另一方面也在一定程度上增加了进入法院的案件数量。当然,以保障当事人诉权行使而调整修改适格当事人条件而带来的案件增加具有法理和现实的正当性基础。

四、“案多人少”语境下民事案件管理改革的方向与路径

对我国法院“案多人少”的发展历程、主要特征以及生成机理进行全方位分析后,接下来的任务就是如何应对这一司法危机和难题。应对“案多人少”难题应当将其放在社会转型和国家治理的宏观背景下进行思考,如果仅仅从法院的视角探讨应对举措,似乎有“治标不治本”之嫌。因此,本文从政治过程的疏解、国家治理方式变革、纠纷解决机制的多元供给以及法院案件管理的多维视角进行研判,以期提出相应的改革思路。

(一)疏通政治过程,从源头上减轻司法负荷

政治过程是指一个以公民参与、选举制度、表达自由为核心的过程,其功能是为社会中存在的多样化诉求制度性地传导至政府、形成政治责任,迫使政府积极回应公民诉求。而司法过程则是指将社会矛盾过滤为法律争议,借由专业、独立的司法程序解决。①姜峰：《法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思》,载《政法论坛》2015年第3期。政治过程将矛盾和纠纷化解在法院之外,解决在基层和萌芽状态,其解纷功能具有事前性和预防性,而司法过程的解纷功能则具有事后救济性。重新认识政治过程与司法过程的不同功能,本质上关涉司法在社会治理中的角色定位问题。起初,司法机关的制度构建与实践运行的逻辑起点是纯粹意义上的司法裁判职能。但是随着经济发展和社会转型,日益突出的社会矛盾和不稳定因素与政府有限的治理能力之间的矛盾现状,使得维稳压力由政府传递至各个机构与组织,而司法机关自然首当其冲。在这样的背景下,法院处理案件不再是独立的司法行为,而成为社会公共事务组成部分的“司法事务”。①粟峥：《国家治理中的司法策略：以转型乡村为背景》,载《中国法学》2012年第1期。司法是社会治理体系的有机组成部分,②例如,美国学者庞德就旗帜鲜明地将法律视为社会控制的合理化手段之一,提出必须把法律作为社会控制过程的一部分来研究。参见[美]罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》,沈宗灵译,楼邦彦校,商务印书馆2010年版,第9～10页。司法不仅要实现自身规范和自治,而且要在实现前一目标的前提下,回应社会转型现实需要、回应自上而下的政治要求以及回应自上而下的民众呼声,促进司法现代化与社会现代化目标的双重实现,达成通过司法实现社会治理的良性发展。③在社会转型的国家治理过程中,司法的时代使命是双重的。法的“自治”与“回应”是并存且紧密关联的法的两大共存模式,而司法的自治与对社会的回应同样也是相辅相成的。参见杨建军：《通过司法的社会治理》,载《法学论坛》2014年第2期。在诉讼中心主义带来司法过程与政治过程功能混淆的背景下,有必要疏通政治过程与转变社会治理思维。具体而言,就是要推进国家治理思维与方式变革,将社会矛盾预防、化解在政治过程之内。现代社会治理主体具有多元性,因而疏通政治过程要求通过立法重组政策制定过程和调整现存主体关系结构,为多元主体的有序参与以及自由表达利益诉求提供行为框架与互动规则。④江必新、王红霞：《社会治理的法治依赖及法治的回应》,载《法制与社会发展》2014年第4期。在现有宪法框架之下,一方面要保障公民享有的各项表达自由,确保社会转型过程中公民的多样化诉求能够向政治过程传导,进而通过政治过程解决；另一方面充分发挥各级人大、政协、社会团体等机构组织对公共政策和立法的监督、审议、形成功能,确保立法、政策的科学性,阻断社会矛盾产生的政治根源。⑤姜峰：《法院“案多人少”与国家治道变革——转型时期中国的政治与司法忧思》,载《政法论坛》2015年第3期。社会转型过程中的司法是“自治性司法”与“回应型司法”的结合体。在削弱法院诸如维稳等非司法功能以保证司法应有的独立性与专业性的前提下,司法也应当以符合司法规律的方式积极参与社会治理,如通过发挥法院的“规则之治”“行为指引”“法治教育”等功能,为社会治理提供规则与行为向导等。

(二)进一步完善多元化纠纷解决机制,缓解法院“案多人少”压力

本文在分析法院“案多人少”问题的成因时,主要是从社会转型、文化观念、诉讼成本、法院管理、立法修改等五个方面进行阐释的。实际上,多元化纠纷解决机制的有效供给,在很大程度上能够缓解法院“案多人少”的压力。经过纠纷解决理论界与实务界的共同努力,我国多元化纠纷解决机制取得了显著的成就,如多元化纠纷解决机制体系初步形成、诉讼机制得到快速发展、综合性行政处置机制初步构建、大调解机制的构建、信访制度的完善等。①黄文艺：《中国的多元化纠纷解决机制：成就与不足》,载《学习与探索》2012年第11期。诚然,我国的多元化纠纷解决机制存在系统性障碍,一方面是法院受案数量剧增,“案多人少”窘境明显；另一方面是传统意义上倡导的社会矛盾化解机制不同程度出现制度失灵,甚至局部出现了公民自治化解难、社会组织化解推动难、行政化解落实难、仲裁等准司法化解功能发挥难、诉讼内法定便捷程序实施难、法院倡导多元化纠纷解决机制呼应难的尴尬困境。②江苏省徐州市中级人民法院课题组：《矛盾纠纷多元化解机制的实践困境与路径探析》,载《中国应用法学》2017年第3期。造成这种实践困境的原因主要有多元解纷机制的粗放性和分散性、多元解纷观念或文化的缺失以及不同解纷制度之间的不协调等。因此,进一步完善多元纠纷解决机制,实现缓解法院“案多人少”压力的目标,需要从如下方面努力：第一,从国家治理体系的视角赋予多元化纠纷解决机制新的时代内涵,即明确多元化纠纷解决机制是社会治理体系和国家治理体系的重要组成部分、是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。③龙飞：《论国家治理视角下我国多元化纠纷解决机制建设》,载《法律适用》2015年第7期。第二,转变过去粗放、应急性的多元化纠纷发展模式,加强对多元化纠纷解决机制的顶层设计,强化纠纷解决资源的系统整合,加强对民间性、行政性和司法解纷机制的整体布局,逐步形成科学的机制和程序,改善目前各部门相互掣肘、资源浪费、效率低下的状态。第三,从具体的制度和程序入手,根据纠纷的类型建立专门性的制度和程序。具体而言,根据民事诉讼案件的性质实行调解前置程序,并建立专门的程序和制度；从实体法与程序法两方面进行整体性设计,建立专门的医疗法律体系和医疗纠纷解决机制；加强劳动行政部门、交通事故处理部门在劳动争议和交通事故争议的纠纷处置权能等。第四,培养新型纠纷解决文化。具体而言,从国家普法宣传、法学教育、舆论引导、法律职业教育与伦理等多层面培养为权利而沟通与协商等纠纷解决理念,转变过去那种诉讼至上、法律万能、国家中心的纠纷解决理念。①范愉：《当代世界多元化纠纷解决机制的发展与启示》,载《中国应用法学》2017年第3期。

(三)重塑审判管理的内涵与使命,为民事案件管理提供结构性支撑

20世纪70年代以来,为了应对诉讼拖延、诉讼耗费过高的民事司法危机,在接近正义、分配正义、程序保障等理念的基础上开展了民事案件管理改革,逐渐形成了以案件分流为中心的英美民事案件管理模式和以集中化审理为中心的大陆法系管理型司法两种模式。②王福华：《民事案件管理制度评析》,载《法学论坛》2008年第2期。以美国为代表的“案件分流模式”主要通过案件管理实现案件的分流以及通过简易判决或即决判决对案件进行过滤,案件管理的范围包括程序管理和证据管理。以德日为代表的大陆法系国家为代表的“集中化审理模式”则强调审前程序的作用,以追求集中化审理为目标,通过争点的整理与特定来避免审理的散漫化。这种模式又分为德国的集中审理模式、日本的计划审理模式以及我国台湾地区的争点整理模式三种类型。③陈桂明、吴如巧：《美国民事诉讼中的案件管理制度对中国的启示——兼论大陆法系国家的民事诉讼案件管理经验》,载《政治与法律》2009年第7期。通过对域外案件管理改革的考察,如下经验可供借鉴：第一,转变非此即彼的思维定式,当事人主义和职权主义在民事案件管理改革中并非“有你无我”的关系,应当平衡好法官案件管理权与当事人程序主体性、程序自治权的关系。第二,法官是案件管理的主体,而非案件管理的客体或对象。第三,“案件分流模式”强调对案件的分流,优化司法资源的配置,而“集中化审理模式”强调审前程序的作用,充分利用争点整理等技术实现庭审的集中化与实质化。④江必新：《域外案件管理改革的借鉴与启示》,载《比较法研究》2013年第4期。

1.观念的革新

审判管理科学化的根本不在于组织,而在于观念的革新。法院管理包括广义和狭义两种含义,广义的审判管理是指法院内部的行政管理和案件管理,狭义的法院管理仅指案件管理。根据当前审判管理的特点,可以将审判管理等同于法院内部的行政管理。审判管理和案件管理可以说是法院管理的两种路径或思维。观念革新的内容包括：重塑审判管理的内涵,树立以诉讼主体之间的案件管理为核心,以法院审判事务、人财物为结构性支撑的新型、综合“审判管理”体系。①傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》,法律出版社2015年版,序言第3页。这种新型的“审判管理”体系的亮点之处是在强调审判管理的保障、促进、服务作用的基础上,更加重视法官对案件管理的主体地位,在程序法与实体法并重的思维导向下,鼓励当事人与法官在案件管理中的协作。②王福华：《从审判管理到案件管理》,载傅郁林、兰姆寇·凡瑞主编：《中欧民事审判管理比较研究》,法律出版社2015年版,第266页。审判管理的目的在于为法官的案件管理和裁判提供服务和结构性支撑。审判管理既要遵循司法裁判规律,又要符合司法管理的规律,但是行政化的管理方式必须遵循、服从司法裁判规律。

2.制度的变革

推进审判权运行机制改革,确保审判权独立运行；根据法院事务的性质进行精细化、专业化分工,推行法院人员分类管理改革,保障法官的的精力放在事实认定和法律适用的裁判事项上；构建相互配合、有机协作的审判团队,解决好法官助理、书记员的后顾之忧,切实发挥审判团队审理案件的实效；根据知识产权纠纷、垄断及不正当纠纷、家事纠纷、公益诉讼案件等案件类型,分别建立相应的专业审判合议庭和审判团队,实行案件审理的专门化和专业化；建立科学合理的案件质量评估体系,废除违反司法规律的考评指标和措施,取消任何形式的排名排序做法；在审判权运行机制改革背景下,完善法律适用统一的机制,强化专业法官会议、审判委员会统一法律适用的咨询功能,从制度上保障裁判质量；建立健全司法责任追究制度,区分法院的整体责任与法官的个人责任,对违法审判者依法追究相应的责任,以提升裁判的公正与司法的权威。此外,法院应当建立整体的审判管理系统,通过信息公开系统实现对案件流程的掌控；通过案件分流系统,在诉讼均衡性原则的指导下,实现案件向外和向内分流,优化资源的配置；制定集体决策和风险分担体系,发挥集体决策的优势,分担法官裁判的风险；构建规则形成与社会行为规制体系,发挥诉讼的规则确立和行为指引功能。①傅郁林：《中国司法管理的民事审判视角》,载王越飞主编：《内生与外控结合型司法管理模式研究》,河北人民出版社2012年版,第56～57页。

3.程序的优化

域外国家案件管理的两大特点分别是案件分流和诉讼的集中化审理。因此,在程序的优化上,一是立案程序的优化,加强对恶意诉讼、虚假诉讼、无理缠诉的理论研究,在保障当事人诉权的基本准则和前提下制定相应的司法认定标准,从而把控此类不应进入法院诉讼的案件关口。二是重视审前程序的作用,完善审前程序是加强审判管理改革的重要任务,充分发挥庭前会议的事实展示、争点确认、充实庭审、促进和解调解的功能,实现纷争的适时解决与庭审的集中化审理。②熊跃敏、张润：《民事庭前会议：规范解读、法理分析与实证考察》,载《现代法学》2016年第6期。三是优化调解等非诉讼纠纷解决程序,反思与重构替代性纠纷解决机制的正当性。当下替代性纠纷解决方式在化解纠纷上出现的“疲软”现象,在很大程度上亦要求从理论上反思其正当性。例如,对调解的中立性和调解结果的可接受性进行反思就是一个方向。四是对不同审级程序进行优化,反思与重构不同审级的功能,强化审级监督功能,突出高级人民法院、最高人民法院在统一法律适用方面的功能。

(四)合理分配法官与当事人在民事案件管理中的角色和作用

民事案件管理的核心在于合理分配法官与当事人在诉讼进程中的角色和作用。民事诉讼的核心任务之一就是分配法官与当事人在事实阐明方面的责任。如何分配法官与当事人在事实阐明上的责任,关涉民事审理模式问题。根据法官与当事人在事实阐明方面的责任分配,各国典型的民事审理模式可以分为德国的对话诉讼、美国的对抗诉讼以及日本的对抗与判定模式。在美国对抗诉讼模式下,为了应对诉讼迟延等危机,经过改革,法官担负起了程序上的案件管理义务。德国对话诉讼模式下的法官在辩论主义的框架下承担了形式指挥诉讼义务、促进诉讼义务和包含探讨义务、发问义务、晓谕义务在内的实质指挥诉讼义务。日本对抗与判定审理模式下当事人在辩论主义的框架内对事实阐明负主要责任,法官通过阐明权提供协助。③周翠：《现代民事诉讼义务体系的构建——以法官与当事人在事实阐明上的责任承担为中心》,载《法学家》2012年第3期。反观我国民事诉讼,历来重视法官的能动角色,但从职权主义转向辩论主义的过程中如何设定法官与当事人在事实阐明上的角色,尤其是在“案多人少”的民事案件管理改革语境下,有必要深入探讨。

1.关于我国民事诉讼审理模式的选择

比较上述三种民事诉讼审理模式的特点,可知我国当前民事诉讼的立法与实践运作趋同于“对抗与判定”的模式,即强调当事人的主张责任、自我责任和法官裁判的中立性与协力性。当然,德国对话诉讼模式强调法官对诉讼的实质指挥,彰显了诉讼集中主义。因此,在对我国民事案件管理进行改革的过程中,有必要吸收其合理成分,即在尊重与保障当事人程序主体地位的前提下,以促进诉讼的迅速化与集中化、庭审的充实化为目标,适度强化法院对案件的有效管理。

2.管理型法官与案件的集中化审理

保障当事人的程序主体地位是现代司法的主要特征。因此,法官在民事案件管理改革中一方面要尊重当事人的程序主体地位,坚持当事人处分主义和辩论主义,尊重当事人的自主性；另一方面要积极行使手中的诉讼指挥管理权和阐明权,实现对案件过程的有效管理。总之,法官应当平衡好对案件的管理权和诉讼的指挥权与当事人程序选择权和程序自主权的关系。①钱颖萍：《司法改革视野下中国民事案件管理制度的构建》,载《重庆大学学报(社会科学版)》2015年第1期。

3.当事人的协作、参与和配合作用

民事案件管理改革要取得成功离不开当事人的协作、参与和配合。具体而言,为了保障当事人的有效及时参与,需要相关的理论和制度提供保障。在约束性辩论主义的诉讼体制之下,诉讼标的理论、当事人主张责任的具体化及口头辩论原则的采行是当事人履行事实阐明责任的基础。从当事人的诉讼义务来看,赋予当事人的事案解明义务、真实完整义务、诉讼促进义务以及具体化义务,虽然在理论上还存有争议,但是民事案件管理改革要取得实质进展,实现诉讼的集中、高效与公正,是离不开现代诉讼义务体系的构建的。此外,随着现代诉讼向专业化、规范化发展的趋势,作为当事人代理人的律师在民事案件管理中的协助与参与作用亦不可小觑。②蔡彦敏：《中国民事司法案件管理机制透析》,载《中国法学》2013年第1期。

结 语

“案多人少”矛盾是法院当前面临的重要难题,能否有效应对与化解该矛盾直接关涉当前我国法院司法改革的成效。从法院的立场和肩负的职责与使命来看,审判管理或案件管理改革是其应对的主要举措。民事司法改革的宏观导向对民事案件管理改革具有重要的作用。西方国家民事司法改革的主要任务是在基本实现司法公正和司法权威的前提下解决诉讼拖延、案件积压、诉讼成本等司法危机,而我国当下民事司法改革的任务恰恰与西方国家相反,是在适当放慢速度的基础上,强化对当事人的程序保障、提升案件裁判质量、保障法官身心健康、赢得公众对司法的信赖。①李浩：《宁可慢些,但要好些——中国民事司法改革的宏观思考》,载《中外法学》2010年第6期。与“减速保质”配套,需要变革国家的治理方式,疏通政治过程,加强多元化纠纷解决方式的供给,使公众在转型社会中的不同诉求能够得到顺畅表达,同时帮助公众树立在选择纠纷解决方式时“只选对的”理念。应对“案多人少”矛盾危机,法院的民事司法改革和民事案件管理改革任重道远。