法官员额制的实证分析

刘俊峰

随着司法责任制的全面推开,员额制的确不再是观念或头脑中的事物。对当下的大多数法官来讲,它已经成为无论是否喜欢均要经历的“切身体验”。因此,细细端详这一事物,对它来一番评头论足,无论是否深刻,均不会显得多余。

本文主要采用实证的研究方法,数据直接源于样本法院审判管理系统即时查询的信息。为了增加研究的价值也引用了部分文献以及能够获取的其他信息。

本文结合样本法院的实际情况,办求不失微观视角剖析这一“宏观改革”。然则,个案毕竟有其局限性,笔者虽力求表达自以为是关于员额制的正确观点或看法,但放在全面和客观评价这一改革的历史进程中也难免有失之偏颇之处。故本文与其说是对员额制是否正确应否完善的评价或认识,不如说是有关这种评价的一种声音或观点。不当之处,敬请批评指正。

一、什么是法官员额制?

“员额”中的员是指在学习或工作中从事某种职业或担任某种职务的人,①博古今、石斌：《中华现代汉语词典》,内蒙古大学出版社2013年版,第1202页。额是指规定的数目。②商务印书馆辞书研究中心编：《古今汉语字典》,商务印书馆2003年版,第146页。员额的基本意思是指人员(官员)数目的限定。

“员额编制”,貌似中华人民共和国成立前的叫法,目前台湾地区依然沿用这个说法,就是额定人员编制。“员额编制每100人编制10人”,意思是某个岗位的人员数,是依据其他某个人员的数量来进行配置的,如每有100个普通员工需要编制10个管理人员,或者每有100个学生需要配置10个教师。③参见360问答“员额编制”,http：//wenda.so.com/q/1370257178060297?src=130,访问日期：2017年7月26日。

从员额编制来理解,这里“额”的限定形式,已经具体为“比例”,即通过其他类人员数量的比例来确定某一类人员的数量。从司法改革的实践看,法官员额制中的“限定”显然体现为一定的比例。比如,上海33%④参见《上海司法改革大刀阔斧,谁能进33%的“精英队伍”?》,载《中国青年报》2014年08月09日第03版。,基层法院40%⑤参见《统一思想增强信心攻坚克难 坚定不移推动司法责任制改革全面开展》,载《法制日报》2016年07月20日第1版。。换言之,通过具体法院政法专项编制的比例来限定法官数量。那么,员额制的基本含义应当是法官数量占具体法院政法专项编制数的比例。它是人员之间比例关系的概念。

2001年6月30日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉的决定》修正的《法官法》第50条规定：最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。

从该条规定看,员额制是从人事管理角度提出的法官编制的确定方法,即法官应当符合人员编制的一定比例。这个比例是多少,由最高人民法院会同有关部门制定。从《法官法》的规定分析,员额制本质上是法官职位数量确定的人事管理制度。其基本特征是员额比例。

最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要(2004—2008)》(以下简称“二五改革纲要”)(法发〔2005〕18号)第36条规定：根据人民法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素,研究制定各级人民法院的法官员额比例方案,并逐步落实。

从上述表述看,“二五改革纲要”面临的基本问题是“研究制定”各级人民法院的法官员额比例。员额制落实的基本问题自然是员额比例的确定。这也说明,员额制的基本内涵是人员关系的比例概念,离开了员额比例就没有员额制。

“二五改革纲要”第40条规定：落实法官法的规定,推动适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度的建立和完善。在确定法官员额的基础上,逐步提高法官待遇。

从最后一句分析,“二五改革纲要”已经将员额制确定为提高法官待遇的前提,即要在确定法官员额的基础上,逐步提高法官待遇。这可以看作是员额制的一个制度目标。从两者关系看,员额制的直接目的并非提高法官待遇；但是,改革者认为,要提高法官待遇,应当在“确定法官员额制的基础上”进行。显然,法官员额制是提高法官待遇的原因。我们先行员额制,然后就可以逐步提高法官待遇。因此,从改革者的角度分析,提高法官待遇可以看作是员额制的间接目的。

最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》(以下简称“三五改革纲要”)第19条规定：完善人民法院编制与职务序列制度。配合有关部门制定与人民法院工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准,研究建立适应性更强的编制制度,逐步实施法官员额制度；研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见,适当提高基层人民法庭法官职级。

法官员额制从“二五改革纲要”的“逐步落实”到“三五改革纲要”的“逐步实施法官员额制度”,该制度仍然处于“将要”状态。至此,在改革者看来,员额制的基本内涵如故。“三五改革纲要”提出“研究制定与法官职业特点相适应的职数比例和职务序列的意见,适当提高基层人民法庭法官职级”,说明法官员额制的基本问题仍然是员额比例,其间接目的依然是提高法官待遇。

最高人民法院发布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》(以下简称“四五改革纲要”)提出：建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。

修正后的“四五改革纲要”,即《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》(以下简称《意见》)第49条①该条内容如下：49.建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况,完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案,综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,确保优秀法官留在审判一线。参见新华网《最高法发布全面深化人民法院改革的意见(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,访问日期：2017年7月26日。,在提出了如何确定法官员额,如何实行员额动态调整机制后,提出确保优秀法官留在审判一线。

也就是说“四五改革纲要”员额制的内涵依然没有变化,其基本问题仍然是员额比例。“四五改革纲要”提出了员额比例确定的诸多“现实根据”,可以视为这一问题的现实“突破”。员额比例一旦“可以”确定,员额制必然可以从纸面走向现实。

“四五改革纲要”突出“解决了”这一问题,决定了员额制从“将要”状态成为“现实”的理论基础。同时,提出了“确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线”的改革目的。

从《法官法》的规定以及最高人民法院的四个五年改革纲要分析,法官员额制的落地显然经历了漫长的探索和研究；但是,其基本内涵依然如故——员额制一直是一项法官职位数占人员编制一定比例的人事管理制度。

但是,学界和改革的实践均不局限于其基本定义,或者似乎不以上述基本定义为关注重点。

最高人民法院发布的《中国法院的司法改革》白皮书表示,建立法官员额制,就是要通过严格考核,选拔最优秀的法官进入员额,并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员,确保法院85%的人力资源配置到办案一线。②参见法制网政法频道：《司法改革白皮书：法官员额制确保法院85%的人力资源配置到一线》,http：//www.legaldaily.com.cn/zfzz/content/2016-03/01/content_6504385.htm,访问日期：2017年7月26日。白皮书所表明的改革实践,员额制包括了优秀法官的选拔、辅助人员的配备和人力资源的配置等。

学界关于员额制的理解通常也超出其基本定义。比如,员额制最基本的内涵就是确定法官员额,将各个法院法官人数固定化,使其专职行使审判权,至于与审判相关的其他事物则交由专门的人员去处理。①拜荣静：《法官员额制的新问题及其应对》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2016年第2期。这里“专职行使审判权”超出了员额限定的基本理解。

员额制的基本定义是讨论员额制的前提。在实践层面,员额制不但体现为员额比例的确定和员额法官的遴选,还关联到遴选出员额法官就是为了“让审理者裁判,由裁判者负责”,进而联系到审判团队、法官的职业保障、法官资源的配置、司法责任制等诸多问题。如果认为这些都是员额制,可不可以认为整个此轮司法体制改革都是员额制改革?不区分某一改革与其他改革界线的概念划分自然很不科学。

笔者认为,无论员额制的理论样态和改革实践如何,其基本定义依然如故。无论是理论界还是改革实践均承认员额制的基本定义,只是在探讨或论证改革的相关问题时,未必均将基本定义作为基本点进行分析而已。

在本文中,员额制的内涵是指法官职数占具体法院政法专项编制的比例,这是员额制的基本定义。其外延只包括比例的确定和员额法官的遴选。超出这一范畴的事物,不再属于本文所指称的法官员额制。这一基本定义符合词语的通常含义,以及《法官法》和最高人民法院四个五年改革纲要对员额制的基本理解。学界和改革的实践对员额制表述虽然不一,但是详加分析,仍然不否认上述基本定义。换言之,这一基本定义仍然吻合学界和改革实践对员额制的基本理解。

这一制度的目的,可分为两个层面：第一,让法官的职位数符合人员编制的一定比例；第二,提高法官待遇,实现人力资源的优化配置等。前者是直接目的,涵盖在基本定义之中。只要有员额制,就一定有这一目的。后者,则属于间接目的。从理论界相关研究看,并不限于此。

在本文员额制的间接目的作为员额制的价值进行分析。因此,员额制的基本定义并不涵盖员额制的价值或用途这样一些问题,只回答员额制是什么。好比艾叶是什么和艾叶有什么用途自然属于两个有区分的问题。有了员额制是什么的清晰定义,才可以展开更清晰更合乎逻辑的分析论证。故对法官员额制的基本定义作如上说明。

二、员额制前的样本法院

改革前的样本法院,可以帮助我们了解员额制落地时的“实际”,即大致在什么情况下我们大范围地推行了当下法官员额制。

样本法院是S省B市某基层法院。样本法院所处地区经济发展水平全省中游偏下。目前该院有在编工作人员86人,聘用工作人员35人。院长副院长6人,院党组9人,内设中层部门22个。2016年10月份和11月份,样本法院按照上级法院的统一布署展开了法官员额制改革,完成首批员额法官的遴选推荐工作。尽管样本法院的改革状况会有当地的现实因素,但也包含一定的“共性”。笔者基于对样本法院的近距离观察,力图以点见面,揭示员额制改革的普遍性问题。

样本法院近三年在岗审判人员结案的基本情况应当属于样本法院最重要问题之一。“近三年”是指“2013年10月1日至2016年9月30日”,与该院员额制的业绩考核期间一致。见下表1：

表1 样本法院在岗审判人员结案情况统计表

续表

续表

样本法院近三年共收案9074件,结案9790件①期间有个别审判人员调离样本法院,可能是上述数据不一致的主要原因。本文数据直接源于审判管理系统查询信息,与实际数据的出入忽略不计。。

通过以上数据,我们能够了解：

第一,近三年收结案基本平衡。

该院近三年共结案9790件,共收案9074件,收结案基本平衡。

第二,人均结案数适中。

该院共有在岗审判员47人,人均结案数是65件/年(9213/47/3)。扣除办案数为0的审判人员10人,其余人员的人均结案数是83件/年(9213/37/3)。

结案数最多的是执二庭法官A,平均334件/年(1001/3)；其次是执一庭法官A,平均290件/年(870/3)。“终结本次执行程序”的案件,造成他们的结案数猛增；再次是民二庭法官C,平均263件/年(789/3),金融借款类案件的特点造成其结案数较高。如果再扣除这三人的结案数,其余结案数非零的办案人员平均结案是64件/年[(9213-1001-870-789)/3/34]。

无论是65、83还是64,表明整体上年结案数适中。结案数最多的法官,因为案件自身的类型特点等因素,并不等于办案压力或能力。

第三,部分法官安置在非审判业务岗位。政治处、行财科、研究室和办公室各1人,共4人。近三年结案数为0。

第四,院领导近三年未承办任何案件。

院领导E,统计数据显示承办了42件案件。此42起案件均系某房地产开发商“跑路”,导致期房购买者权利不能兑现,实质工作不过是向当事人送个调解书确认当事人的债权,然后走破产还债程序。在审理程序中,文书制作等所有卷宗材料及一切手续均是院内其他科室和人员办理。在当前审理阶段并没有疑难,不需要院、庭长带头审理。因此,可以认为E也未承办什么案件。从而,近三年,该院所有院长和副院长均未承办任何案件。

第五,专委很少承办案件。

该院共专委3名,其中1名未承办任何案件；另2名,分别承办了4件和2件,数量有限。总体上,专委也未承办什么案件。

第六,该院判决书需要副院长或专委审核签发,裁定和调解书一般需庭长签发。工作机制以行政化为基本特征。这一点与我们熟知的司法行政化并无二致。

面对这样一个基层法院,我们能不能总结出它的问题,或它的“实际”是什么?笔者尝试概述如下：

其一,法官数量和配置不合理。人均结案数较低并且收结案平衡,说明法官的数量总体富余。法官不务审判(如做办公室主任的法官)；法官脱离审判一线,判者不审(比如院、庭长),特别是院领导和专委的结案数基本是零,这充分说是有了审判资源的配置存在一定问题。

其二,一线法官审者不判,司法行政化突出。比如,裁判文书的签发等工作机制的存在就表明了这一问题。

2017年1月,最高人民法院司改办主任胡仕浩接受记者采访时,就为什么要员额制给了记者如下回答：目前全国法院具有法官身份的约19.88万人,但是受制于各种历史因素和现实条件,这近20万法官中,有的虽具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案,有的司法能力不足不能独立办案,这并不符合司法资源配置的规律要求。因此,实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。①参见网易新闻《最高院司改办主任谈员额制改革：优秀人才向审判一线流动明显》,http：//news.163.com/17/0111/09/CAG5TJS9000187VE.html,访问日期：2017年 7月26日。

就当下司法实际,实质上胡主任谈了两个问题：第一,近20万法官中,有的具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案；第二,有的法官司法能力不足不能独立办案。前者实质即是法官数量和配置问题。

上海凯源法学院季卫东教授认为“有法官资格者当中三分之二的人员是不办案的”。②季卫东：《法官检察官员额制是一步险棋也是一着高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,访问日期：2017年7月26日。据此,样本法院的第一个“实际”具有普遍性。这一结论应当不需要过多论证或引证了。

那么,员额制是否符合这一实际?员额比例的确定和员额法官的遴选是不是这些问题的正确解决?一方面,样本法院法官数量“富余”,员额制就是要压缩法官数量；另一方面,员额制之所以要遴选员额法官,就是让优秀的人在一线办案,也直指不科学的法官配置。

但是,法官数量和资源配置的实质问题究竟是什么,员额制是否搞清楚了?

法官数量和资源配置均根源于中国法院的管理体制。审判员到庭长到院长均是法官,但他们的行政职务逐级提高。伴随着后者,“法官”的行政事务增多,行政管理责任变大,自身承办的案件数就越来越少。这是符合规律的一件事情。

相当一部分法官承担了行政管理方面的事务,并不是“足额”法官,自然造成法官数量虚增。比如,法官有10个精力,担任庭长后分出5个精力用于行政管理,只有5个精力承办案件。本来10个法官1年可以办理1000件案件,现在这样的法官只能办理500件。整体上人均结案数拉低,我们也就感觉法官数量“富余”。再加上某些行政职务上的法官根本不承办案件,这一问题就更为突出。最后,增加法官行政事务更大的坏处是这些行政管理职能直接针对另外的法官。不具备行政管理职能或处于较低管理层级上的法官在自身承办的案件事务上拿出相当一部分精力应付来自于别的法官的这种管理,整体上进一步内耗了法官的审判精力。所以,法官数量富余的问题根源在于法官从事了不该从事的行政管理工作,或者说就是行政和审判不分的问题。

因此,法官数量问题的解决其实很简单,不过是拿掉法官的“行政管理事务”,实现法官专司审判的行政和审判分离模式,即法官有10个精力就让其用10个精力去办案。这个问题解决了,我们才可以适当控制法官数量。员额制则是直接设定员额比例去“砍”法官数量,相当于“头疼医头,脚疼医脚”,看不到或者根本忽略数量多的症结所在；并且员额制后仍然保留院、庭长的法官,行政和审判依然不分,相当于治标不治本。这说明员额制对客观实际的把握很有偏差。

因为院、庭长有审判业务上的管理职能,自然应当避免外行管理内行,应当实现管理岗位法官专业知识和业务经验的相对丰富。这也是符合规律的一件事情。这就决定了优势法官资源配置的非一线倾向,即越优秀越“务官不务审判”。换言之,法官资源配置也根源于当下法院管理体制。拿掉这种管理,去掉审判事务上的行政化,自然可以扭转法官资源配置的既有倾向。员额制则是先遴选员额法官,后相对改变而不是彻底改造现有的管理体制。相对于司法的客观实际仍然偏差较大。

以上说明法官数量和资源配置的问题均根源于法院的管理体制,或者说就是法院法官的工作机制。员额制显然只是表面符合实际,相对于法官数量和资源配置,并没有抓准抓牢司法实际的根本问题。

但是,很多人已经“丰富了”员额制的内涵,使对这一问题的认识较为复杂和隐蔽。比如,将员额制和工作机制的改革混为一谈,认为员额制后审判独立等工作机制变革的内容还是员额制,以工作机制改革的良性效果掩盖员额制改革的重大缺陷。

本文所称的员额制仅指员额比例的确定和员额法官的遴选。员额制是否符合实际,就是指员额比例的确定和员额法官的遴选是否符合实际,并非员额制后以审判独立为特征的工作机制的改革。

那么,先员额比例的确定和员额法官的遴选,后法官工作机制改革,不行吗?笔者认为,这一次序的颠倒是最根本的实际问题。笔者之所以认为员额制不符合实际,在很大程度上,就是因为改革不具备“机制”条件。

员额制除了无视或忽视问题的根本症结,其措施本身还存在诸多问题,简要分析如下：

(一)员额比例的确定至少存在以下问题

1.员额比例的确定过程不符合实际

样本法院首批员额法官遴选确定的员额比例是2013年年底政法专项编制的40%。这一比例的形成,笔者认为直接源于政策或上级的规定。2016年7月18日孟建柱书记在全国司法体制改革推进会上的讲话中指出：在此基础上,如果这些地区仍存在案件多、办案人员不够的,可考虑把员额比例提高到40%左右。具体比例和基数,由各省区市司法体制改革领导小组把握。笔者认为,没有政策或上级的明确要求,样本法院不可能将员额比例确定为40%。

这一比例的形成,并非根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素确定。①参见《最高法发布全面深化人民法院改革的意见(全文)》第49条,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,访问日期：2017年7月26日。

即使声称根据上述因素确定,也难以说明具体的“运算关系”。比如,辖区人口数是多少万比例应当确定为40%,多少万应当确定为39%。“社会发展状况”是什么状况应当对应什么比例,只怕没有人能具体说清楚。总体上,根据这些因素确定员额比例缺少可操作性,或者说无法根据这些因素确定一个精确的员额比例,这一确定方法不符合实际。

2.按照通常理解,根据具体法院的案件受案数量确定法官数量较为合理。这一方法自然需要法官的年办案标准值这一参照系数。然而,后者必然与一定的工作机制密切联系。

样本法院当前法官年均办案值无论是65、83还是64,均与当前行政化的审判体制密不可分。如果实现了法官审判独立的工作机制,假使法官的年均办案值上升到120件左右,其所需要的合理的法官数量也会减半。这一数值显然需要一个成熟稳定的工作机制为基础进行测算。然则,员额制是先员额比例的确定后审理者裁判的工作机制改革。因此,员额比例的确定脱离实际。

以上两点说明,员额制不具备由其所圈定的因素准确确定员额比例的条件,也不具备科学确定员额比例的机制条件,当前搞员额比例确定这件事脱离实际。当然这并不意味着我们确定的比例没有任何道理,也不意味着这一比例一定会完全“不适应”。这种比例的形成近似一种“估算”。其脱离实际主要体现为确定的过程,非结果的适应性。

(二)员额法官的遴选至少存在以下问题

1.分案权对审判业绩的制约

样本法院员额法官的遴选声称要注重审判业绩的考核。但是,以样本法院审监庭法官A和B为例,近三年其结案数分别为48件和7件。形式上,法官A的业绩远胜于法官B。如果注重审判业绩的考核,同等条件下,法官A应优先入额。但是,法官A是审监庭庭长,有分案权。其之所以有胜于B的业绩是因为其有B没有的分案权。如果分案权在法官B手里,则近三年两者的审判业绩可能就不是这么个状态。因此,审判业绩深受分案权的影响。

2.不同的庭室对审判业绩的影响

样本法院派出法庭A近三年共收案1469件,同期派出法庭C收案是683件,年均差额262件。①数据源于样本法院审判管理系统查询结果。如果派出法庭C的法官B业务能力很强,其有可能每年会有几个月的时间无案可办。其无案可办时,并没有制度或措施将派出法庭A的案件分给其承办。那么,法官B的审判业绩将受制于所在庭室的总案件数而不得增长。最终法官B的审判业绩与另一派出法庭同等条件下法官的审判业绩相比也会处于劣势。这种差别并不反映法官个体能力或效率上的不同。因此,审判业绩还受制于所在庭室的总案件数。

3.不同案件类型对审判业绩的影响

样本法院执二庭法官A、民二庭法官C、行政庭法官B近三年的审判业绩分别是1001、789、125件。如果倚重审判业绩的考核,能否认为同等条件下法官A、法官C应优先入额。这种主要基于案件类型自身的特点产生的业绩差距,也缺少可比性。

4.不同审判组织对审判业绩的影响

审判业绩的统计还存在口径或标准的问题。比如,合议庭有法官3人组成,共审理1件案件,则每位法官的业绩是不是均增加1件?有的法官审判业绩就是将自己承办或参与审理的案件均统计为业绩。这种业绩与独任法官所产生的业绩,也缺少可比性。

5.岗位配置对审判业绩的影响

样本法院政治处、行财科、研究室和办公室四位法官的审判业绩均是零。这种业绩显然与他们的岗位有密切关系。他们之所以在这个岗位应当认为主要是院里的人事管理。所以,岗位配置对审判业绩也有显著影响。

以上几点说明,员额制注重审判业绩考核是对的。但是,审判业绩具有可比性需要满足一定条件。只有岗位配置到位,案件总数应有尽有,分案机会平等,案件类型相近,审判组织同一,每位法官均能够“开足马力”办案时,审判业绩才具有一定的可比性,才能够反映出不同法官的业务能力和效率等问题,从而成为员额法官遴选的正确根据。现实的审判业绩并不具备这样的条件。故,注重审判业绩考核的员额制遴选还是不同程度脱离实际。

从样本法院情况分析,员额比例的确定和员额法官的遴选均难说是符合实际的事情。因此,员额制不只是非解决实际问题的切题之举,措施本身上也算是脱离实际的产物。

综上,从样本法院这个实际出发,难以实现员额制十几年的改革目标。①法官员额制最早出现于1999年最高人民法院印发的《人民法院五年改革纲要(1999—2003)》中。2005年,“二五改革纲要”提出：研究制定各级人民法院员额比例方案。2009年,三五改革纲要提出法官员额制的逐步实施计划。2015年,“四五改革纲要”提出法官员额制完成的时间节点是2017年年底。参见戴传利：《论我国法官员额制改革困境与出路》,载《江淮论坛》2016年第3期。如果不能有效解决样本法院的基本问题,再宏观的改革也难以取得微观实效。员额制与正确改革的序位本身就是是否符合实际的重要方面。员额制的基本措施更难说是符合实际的产物。因此,基于对样本法院的微观洞察,笔者认为当下员额制脱离客观实际。

三、员额制的价值及其理论分析

本文员额制的价值主要探讨员额制目的和手段以及两者之间的辩证关系。如果员额制改革是一次航行,水域是它的实际,员额制的目的和手段所构成的制度本身就好比是船,这就是它的价值。相对于员额制的实际,它属于改革的主观部分,堪称制度的“自我”。

简单地说一项改革“想什么”和“采取什么措施”是认识改革的基本问题。南辕北辙的故事告诉我们,仅凭马快车好就指望北驶南达不现实。一件事能不能成功也并非一定要看到最后,南辕北辙这样的事情,分析其目标和措施就一目了然。员额制自身也可以通过目的和手段之间的辩证关系进行分析。当然,首先要清楚员额制究竟在“想什么”。

员额制的目的(可以稍微拓展包括对员额制实际作用的认识),可谓仁者见仁,智者见智。比如,“实行法官员额制的主要目的是实现真正的法官职业化”①邸洪旗：《实现法官员额制的法理思考》,载《学理论》2015年第22期。；员额制改革的理想愿景包括减量和增量两个方面：减量是去行政化干扰,增量是实现法官“三化”②戴传利：《论我国法官员额制改革困境与出路》,载《江淮论坛》2016年第3期。；“是建立以法官为核心的人员分类管理制度,进一步提高法官素质能力,优化人力司法资源配置的重要措施,在整个司法改革中处于非常重要的位置”；③石东洋、翟婷、王艳：《法官员额制改革的调查研究》,载《党政视野》2016年第4期。法官员额制改革作为本轮司法改革的突破口,“其核心价值在于推进正规化、职业化、精英化的法官队伍建设”；法官员额制是新一轮司法改革中建立司法人员分类管理制度、健全法官职业保障制度的重要改革措施。因此,法官员额制的核心价值就在于建立职业化的法官队伍,为实现司法公正提供人力资源方面的保证④范明志：《法官员额制的核心价值》,载《人民法院报》2014年11月10日第2版。。

上述学界观点,主要集中在人力资源的配置和法官的“三化”,整体上与此轮司法改革的基本文件或官方口径吻合。还有观点认为员额制是为了提高法官待遇⑤季卫东：《法官检察官员额制是一步险棋也是一着高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,访问日期：2017年7月26日。,以及法官员额制在未来的实践中,应当将改革重心放在去“行政化”的核心目标上,处理法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾,逐步实现人员身份安排上“行政管理/案件审判”的分离模式。⑥丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。

基于学界和实务界关于员额制目的的上述认识,笔者从当前和既往的员额制以及将来员额制的不同维度厘定这一改革目的并加以分析。前者主要是此轮司法改革的基本文件、孟建柱书记的重要讲话、季卫东教授的演讲所提出的员额制改革目的；后者主要是丰霏教授在《法官员额制的改革目标与策略》一文中表述的员额制改革目的。

(一)基本文件所规定的员额制改革目的及措施分析

“四五改革纲要”提出：建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才能够充实到审判一线。

修正后的“四五改革纲要”,即《意见》是此轮司法改革的基本文件。《意见》第49条①该条内容如下：49.建立法官员额制度。根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量、案件类型等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额。根据案件数量、人员结构的变化情况,完善法官员额的动态调节机制。科学设置法官员额制改革过渡方案,综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素,确保优秀法官留在审判一线。参见新华网《最高法发布全面深化人民法院改革的意见(全文)》,http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm,访问日期：2017年7月26日。,在提出了如何确定法官员额,如何实行员额动态调整机制后,提出确保优秀法官留在审判一线。

从“四五改革纲要”和《意见》分析,员额制改革的目的应当是充实审判一线的审判资源。“确保法官主要集中在审判一线”,显然反对法官从审判一线脱离,也就是让法官留在审判一线,从而充实审判一线的审判人员。“高素质人才能够充实到审判一线”,是要充实审判一线的审判资源；“确保优秀法官留在审判一线”,也是要充实一线的审判资源。

因此,此轮司法改革的基本文件所规定的员额制就是要充实一线审判资源,要让审判一线成为审判人才和优势审判资源的聚集地。这是员额制在基本文件中明确表明意欲实现或达到的实际状态,也就是员额制“想什么”的基本问题。

为了进一步澄清其想法,我们自然会想到：什么是“审判一线”?否则,“充实审判一线”要充实哪里并不清楚。延安市中级人民法院院长冯迎春接受《法制日报》记者采访时称：所谓“一线”,就是指案件发生的第一地点、矛盾化解的第一环节、法院工作的第一前沿。②台建林：《延安两级法院“一线审判模式”调查》,载《法制日报》2013年11月26日第4版。

“法院工作的第一前沿”可以理解为“审判一线”。然则,还是不够清晰。特别是将法官充实至审判一线,显然是指法院内部还有二线三线等之区别和划分。在人民法院内部,到底应该怎么理解“审判一线”?

笔者认为,正是因为法官群体内部存在院、庭长之类的管理,我们才能分出审判一线和二三线。普通法官所处的位置是审判一线,庭长所处位置是审判二线,对庭长进行管理的分管院长处于审判三线。如果没有这种管理,将没有案件事务上的分工和审判一二线等的划分。这种管理实质就是司法内部行政化。因此,也可以认为,正是因为司法行政化,审判事务存在院、庭长对普通法官的把关,才能形成一二三线的现实存在。

基于这种理解,将优势审判资源充实至“审判一线”,想当然的意思是第一手审判工作是高素质的审判人才,第二手和第三手对同一审判事务的处理则是“次素质”的审判人才。这是相当悖逆的一件事情。因为,要对别人的案件进行“把关”,必须有不低于初次处理者的审判素质。审判工作根本不需要素质递减的人逐级“把关”。如果这样理解,优势审判资源必须配置在审判二线和三线,以对一线的审判事务进行掌控。(《意见》或“四五改革纲要”的基本思路就很有问题。

但是,“进步”的法官总是提拔为院、庭长,从而脱离审判一线,务官不务审判以及“审者不判,判者不审”,一线法官审判事务的行政化、案件责任的混沌化等诸多实际问题较为普遍。所以,审判资源配置在二三线也甚为不当。员额制意欲优秀审判资源充实一线的改革目标从更根本和较长远的层面进行分析相当正确。既然如此,在理想和现实之间,我们应该怎么做(措施)?

既然目前工作机制“自然要求”审判优势资源二三线配置,我们追求审判资源一线配置,根本途径自然是变革法官工作机制。基于员额制的这一目的,其措施自然是废除层层把关的工作机制,实现“审理者裁判,裁判者负责”的实际状态。如此,审判资源自然能够向一线充实。这一目标实现的根本途径就是变革法院的管理体制,或者说就是打造“审理者裁判”的工作机制。

持充实一线审判资源之目的,采员额比例的确定和员额法官的遴选等措施,缺少道理。员额制在“想什么”和“采取什么”的简单分析中已经产生问题。

然则,有人可能疑问：就算资源配置之不合理的根本原因在法官工作机制,何以见得必须打造“审理者裁判”的工作机制以及这一机制当前有没有可行性?这些也都关联着员额制的正确措施以及其当前措施的正当性。

现有工作机制是把关机制；否定之,自然是“审理者裁判”的不把关机制。在两者之间,有没有既把关又不把关的“中间机制”?顾培东教授认为,一线办案法官的权力和责任应尽可能扩大和强化,但“法官独立”不是我国法院改革与发展的方向。①顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》,载《中国法学》2014年第5期。

笔者认为这就是“中间机制”。那么,“中间机制”行不行呢?顾教授认为：制约和影响人民法院审判工作的主要问题不是“行政化”,而是审判权运行秩序的紊乱。长期以来,法院内独任法官、合议庭、庭长、院长以及审委会各自的职责范围、相互间的权力边界等在制度上和实践中都不够明确和统一。①顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》,载《中国法学》2014年第5期。

换言之,旧机制的问题不过是权力和责任不清,只要正确科学的厘定权力和责任即可,无须根本取消把关制。这一问题从理论分析似乎如此。但笔者认为不然。顾教授在该文“新机制下审判权运行状况的描述”部分为我们展现了理想的“中间机制”图景。笔者简要分析如下：

在顾教授的“图景”中,独任法官和合议庭可以径行裁判的案件,应当在内网放置五个工作日。院、庭长有不同意见可以向合议庭和独任法官提出。院、庭长以及审判长联席会议或专业法官会议的意见仅供独任法官和合议庭参考。②顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》,载《中国法学》2014年第5期。

这个图景的实质是审判权放给审理者,但是辅以别人的意见供其裁判的正确性。相对于纯粹的“审理者裁判”,多了个“插曲”,即院、庭长应当提供参考意见供其衡量裁判正确性。当然院、庭长如果不提意见,这个插曲就和没有一样。因此,以院、庭长“有”意见为基本状态。

如果这种“意见”虽有,但不够具体或缺少针对性,必缺少辅以正确的参考价值。如果能够具体和有很强的针对性,则提意见者必须像审理者一样深入案件的细节,这自然需要较多的时间和精力。那么,院、庭长是否愿意并且有没有时间和精力提供这种意见?大概还关联到另一个问题,即提意见者有没有案件责任?

按说因为意见仅供参考应该没有责任。但是,在顾教授的理想图景中,为了避免提意见者不提意见或所提意见没有参考价值,让“插曲”没有实际意义,提意见者必须有责任。该提的意见没提,应与案件承办人连带或按份承担一定责任。

有了责任以后,势必要求提意见者详细审阅每一起案件。实质上,无论是旧机制下,还是顾教授的理想图景中,作为把关者或提意见者都不可能详细审阅每一个供其把关或提意见的案件。

尽管阅卷、观看庭审视频等掌握案件裁判所需信息并不能说就是违背“亲历性”,①顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》,载《中国法学》2014年第5期。但是真正能对别人亲历的案件提出正确的意见或看法,必须深入案件细节达到跟审理者差不多的“亲历”状态。要求院、庭长对法官审理的每一起案件在时间和精力上达到这种状态的投入,相对于案件的实际数量,根本不现实。以样本法院为例,院本部民一、民二、民三、行政庭和刑庭五个庭室近三年共审结案件4161件,庭长结案760件,非庭长结案3401件。如果庭长结了自己的760件,再对他人办理的3401件详细审阅,根本不现实。从而,另外的3401件中的任何一件如果有问题让其承担连带或按份的案件责任也并不合理。

这就是实际问题导致的“死棋”：给其责任,等于强行要求其将别人审的每一个案件都再审一遍,这件事不现实,故行不通；不给其责任,就难以形成正确的把关或提出正确的意见,进而或者干扰他人办案或者怠于行使自己的职责,问题很多。

这个问题的无解,等于提意见辅以正确裁判的思路落空,“插曲”难以立足,中间机制只能归于彻底的审判独立,从而法官独立必能成为法院改革的方向。

假设顾教授对上述问题有解,能够厘定提意见者与审理者之间的按份或连带的具体责任以解决既往责任不清的顽症,并且院、庭长也具备为他人审理的每一个案件正确提意见的现实条件,这就是一个科学的把关机制。只在目前院、庭长的把关机制中植入这一科学因子就可。“中间机制”必能归于把关机制。但是,笔者认为上述问题无解——基于案件数量的庞大,要求院、庭长对法官审理的每一起案件详细审阅并不现实。因此,不可能既解决现存问题又保留把关机制。但在理论上可以论证没有“中间机制”。

因此,员额制充实一线审判资源,非但必须打破现有的把关机制,并且之后必是法官独立的工作机制,没有中间路线可走。

但是,我们还存在主观担忧,如当下法官的素质是否胜任审判独立的工作机制,腐败会不会反弹。这些仍然关联着员额制手段的正确性。如果法官的素质不胜任审判独立的工作机制或者腐败会反弹,自然不能首先打造“审理者裁判”的工作机制。

河南省高级人民法院院长张立勇接受《法制日报》记者采访时坦陈,法官自身素质也是阻碍法官依法独立审判的重要因素。①邓红阳、赵红旗：《独立行使审判权挑战法官自身素质》,载《法制日报》2013年11月25日第5版。北京大学傅郁林教授认为,面对种种现实,谁也不敢冒险,而且也没有充分根据可以冒险,让社会去承担审判权完全下放给法官之后可能出现短期的、局部的错案和腐败不降反升的代价。②傅郁林：《司法责任制的重心是职责界分》,载《中国法律评论》2015年第4期。

笔者就素质和腐败两个问题再简要分析如下：

第一,认为法官的素质构成审判独立工作机制的障碍,其实并没有真正把握当下法院的实际。法官群体中确有一部分连独立承办案件的能力都没有,显然不适应审判独立的工作机制。但是,这样的法官基本不处在审判一线或者虽在一线但不办案。样本法院审监庭C法官,虽有审判员身份,但是平时并不承办案件,即属此类。这样的法官虽有,但不在审判一线,或不承办案件,显然不构成工作机制改革的素质障碍。这一改革是让一线承办案件的法官获得独立审判的工作机制,不是让所有法官均去独立承办案件。因此,先工作机制改革并不受制于部分法官低素质的制约。这是与主观想象并不一致的实际问题。

退一步讲,如果认为法官素质不适应,是指在审判一线的大部分办案法官。员额制也并没有创造出新的素质条件——从样本法院看,经过遴选入额的法官,还是原审判一线的大部分法官,并没有超出这一群体的基本属性和总体素质。所谓遴选,并没有为审判独立的工作机制准备或创造新的素质条件。

因此,法官中极少数专业素养极其欠缺的人,不构成先工作机制改革的障碍,不必要首先员额制。员额制也并没有创造出新的素质条件,先员额制没有意义。基于当下法官素质放弃审判独立工作机制先员额制,属于员额制措施上的折腾。

第二,审判独立的工作机制改革为什么不会出现短期腐败反弹。

这一工作机制自然是对一线办案法官放权。北京大学傅郁林教授所认为的“审判权完全下放给法官之后可能出现短期的、局部的错案和腐败不降反升”的情况会不会出现?

笔者认为这种担心也有问题。从司法腐败的角度分析,如果腐败是我们的敌人,我们希望“敌人”团结起来还是瓦解它?自然是瓦解它。审判权不下放意味着腐败的“集体模式”,实质是让腐败“团结”起来；下放,由于审判责任的独立,腐败成为“个体模式”,实质是让腐败“瓦解”。如果认为没有了院、庭长把关的工作模式,腐败会上升,必须基于一个前提,即所有一线法官都想腐败,所有二三线法官均不腐败。只有在这种情况下,取消把关机制走向审判独立才会造成腐败上升。这显然不符合实际。实际情况是,在不放权的旧机制下,不想腐败的法官根本无法生存。来自于权力的“管理”,会成为腐败意见最终成为裁判意见的有力方式和手段。如果法官不能领会或接受这种意见,不但此案难以成行,他案也要受影响,整个人都会被排挤,这是非常坏又非常容易滋生的一件事情。将审判权彻底下放,首先是解放一部分不想腐败的法官。因而,最有可能基于责任的清晰,一部分人(院、庭长)不敢腐败；同时,基于权力的清晰,一部分人(一线法官)敢于“不腐败”。整体上,腐败不会上升。旧机制上不腐败的院、庭长,审判独立后自然不容易腐败；旧机制上腐败的院、庭长,审判独立后只能自己腐败,不能影响他人。而且,自己不审,不署名却可以管着审案和署名人的隐蔽腐败方式受到摧残,腐败自然不会上升；旧机制上想腐败的一线办案法官,之所以敢腐败,多是因为与院、庭长关系融洽,个人腐败容易转化成集体腐败；审判独立后,没有人“保护”,更有可能收敛。旧机制上不想腐败的一线法官,在机制解放后,会成为更加出色的清廉法官。所以,傅教授认为腐败会上升,笔者认为其观点实际根据很不充分。

此外,傅教授也认为“司法责任制的重心是职责界分”。职责界分必须依托工作机制的调整：事权决定了事责,没有事权的清晰划分,不可能有事责的一清二白。事权的厘定就是工作机制的改革。因此,终究要回归到“审理者裁判”的工作机制上去。

综上,从《意见》规定出发,员额制的目的显然是要充实一线审判资源。为此,其措施自然是抓住工作机制改革的关键,并置于首要位置。这一符合目的的正确措施实质就是打造“审理者裁判”的工作机制。这一措施没有“中间机制”可走,也没有法官素质的实际障碍和短期内的错案或腐败会上升的现实根据。不需要员额制先去准备或创造素质条件,实际上员额制也做不到这一条件。相对于这样的目的以及实现它的正确措施,员额比例的确定和员额法官的遴选暴露出的基本问题是员额制在措施和手段上折腾。

(二)孟建柱书记讲话中谈到的员额制改革目的及措施分析

孟建柱书记指出,员额制是按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度,是司法责任制的基石,①孟建柱：《“员额制”关系到司法体制改革成败》,载《北京青年报》2015年04月18日第A03版。关系到此轮司法改革的成败。②孟建柱：《“员额制”关系到司法体制改革成败》,载《北京青年报》2015年04月18日第A03版。文中提到,必须下决心实行法官、检察官员额制改革,敢于动真碰硬,有效改变法官、检察官素质良莠不齐的状况,真正让素质高的人进入员额,让高素质的人在一线办案。从这个意义上讲,员额制关系到这轮司法体制改革的成败,必须坚定不移地按照中央要求推进。这是基本文件外,党和国家领导人的讲话中所表达的员额制改革目的或意义,很有研究价值。基于此,笔者将从研究的层面对孟书记上述讲话提到的员额制改革目的作出分析：

1.员额制与按司法规律配置司法人力资源

样本法院目前审判事务以院、庭长的领导或把关为基本模式。按司法规律配置司法人力资源,应当将司法人才配置在审判一线还是二三线?显然都不是。工作机制不变,即使有优秀法官也无法科学配置。有了“审理者裁判”的工作机制,才可以将司法人力资源科学配置在审判一线,后者是实现这一目标的重要制度。员额比例的确定和员额法官的遴选为基本特征的员额制,并不是按司法规律配置司法人力资源的重要制度。

2.员额制与法官正规化专业化职业化的改革目标

审判事务存在一二三线法官不同分工的情况下,怎么确立法官的正规化专业化职业化(简称“三化”)?纵使遴选出符合“三化”要求的法官,放在审判一线,却定不了案——其“三化”是否会被不正确的工作机制悉数抹杀掉,成为不正规、不专业和不职业的法官?放在二三线,不亲自审理案件,是否能成为真正“三化”法官?工作机制不改革,就是遴选出正确的法官,也无法实现“三化”。

首先要求“审理者裁判”的工作机制。这是法官“三化”的重要制度。从样本法院看,不能认为“集体投票”产生几个法官人选就是法官的“三化”。员额制并不是法官“三化”的重要制度。

3.员额制与司法责任制的改革目的

“让审理者裁判、由裁判者负责”是一种最基本的权责统一的司法认识。既往责任不清又是怎么产生的呢?一线法官审案,二三线法官判案,审者不判,判者不审。最终,名义上的审理者,虽然是裁判文书的署名者,却没有实质上的决策权。这一权力由二三线法官行使。但是,他们又不是案件的审理者,不需要对案件负责或不需要负全责。这就造成案件责任由一线法官负责的不正当性以及由二三线法官负责也不完全正当的不科学责任状态。

确定“审理者裁判”这一权力的正确配置,落实“裁判者负责”这一责任的正确状态,根本需求仍是工作机制的变革。必须根本推翻一二三线法官的既往分工和事务状态,才能真正落实司法责任制。员额比例高点儿或低点儿,都可以落实司法责任制；员额法官是否遴选并不影响落实司法责任制。只要有“审理者裁判”的工作机制,就可以落实司法责任制,根本无涉员额制。

综上,员额制显然“不是”按司法规律配置司法人力资源、实现法官检察官正规化专业化职业化的重要制度,“不是”司法责任制的基石。

孟建柱书记进一步指出：真正让素质高的人进入员额,让高素质的人在一线办案。从这个意义上讲,员额制关系到这轮司法体制改革的成败,必须坚定不移地按照中央要求推进。①孟建柱：《“员额制”关系到司法体制改革成败》,载《北京青年报》2015年04月18日第A03版。这里提到让“高素质的人”在一线办案,其基本问题是“工作机制”首先符合这一要求。倘若一线法官在审判事务上深受二三线法官制约,高素质的人怎么可能或有什么必要一线办案?从这个意义上讲,员额制“并非”关系到此轮司法体制改革的成败。这个成败的关键是“审理者裁判”的工作机制。

最高人民法院司改办主任胡仕浩认为：员额制,它的核心是要解决法官履行职务的特殊性,就是司法人员职业化、专业化以及精英化的问题,它必须要解决我们目前面临的有一部分法官不在审判岗位,有一部分法官由于种种原因不能完全在一线办案,同时案件量不断增长这样一个客观的矛盾。②参见超律志的博客：全文实录：最高人民法院举办《中国法院的司法改革》(白皮书)新闻发布会|超律志,http：//blog.sina.com.cn/s/blog_516ffa8a0102wxji.html,访问日期：2017年7月26日。这也是员额制较有权威的官方解释。胡主任在这里提到的法官职业化问题,法官不在审判岗位和不能完全在一线办案的问题,究其实质都是根源于工作机制的问题。这些问题的根本解决均需要“审理者裁判”的工作机制。后者将为法官职业化专业化等创造基本条件,将为法官不在审判岗位和不能完全在一线办案问题提供解决的基本平台。

综上,从孟建柱书记的讲话所表明的改革目的分析,员额制持此目的应全力打造“审理者裁判”的工作机制。“想要的”与其“正干的”南辕北辙,基本问题仍然是措施或手段上折腾。

(三)季卫东教授关于员额制改革的目的或必要性的阐释以及措施分析

上海交通大学凯原法学院院长季卫东教授曾在演讲中指出员额制的功用是为提高法官待遇。①季卫东：《法官检察官员额制是一步险棋也是一着高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,访问日期：2017年7月26日。季教授认为：以中国法官、检察官队伍庞大、参差不齐的现状,作为改革诱因的提高待遇,作为改革目标的司法独立,其实根本就无法推动。②季卫东：《法官检察官员额制是一步险棋也是一着高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,访问日期：2017年7月26日。

在提升法官待遇方面,季教授认为：如果利益均沾,每人工资涨几百元,基本上改变不了什么。为此必须优中选优,以便给特殊待遇一个有说服力的理由。③季卫东：《法官检察官员额制是一步险棋也是一着高棋》,http：//www.dffyw.com/faxuejieti/zh/201408/36748.html,访问日期：2017年7月26日。换言之,在季教授看来,中国法官的数量太多了,况且三分之二的法官不办案。为了提高法官待遇,如果平均提高,每人涨几百元,很不过瘾。必须优中选优,以便给特殊待遇一个有说服力的理由。

从样本法院观察,员额制遴选已经基本沦为“集体投票”。“投投票”就可以决定一些法官能不能入额,如此诞生的员额法官享受优渥待遇是否具有说服力?

再分析一下季教授的“逻辑前提”——以中国法官、检察官队伍庞大、参差不齐的现状,作为改革诱因的提高待遇,作为改革目标的司法独立,其实根本就无法推动。

作为改革目标的司法独立为什么“无法推动”?中国法官虽然队伍庞大,素质参差不齐,但审判独立还是可以推动的。实质就是变革审判不独立的工作机制。我们用推员额制那么多牛顿的力来推法院内部工作机制改革,完全可以推动。“审理者裁判”的工作机制不就是审判独立吗?我国语境下所谓的司法独立,其最牢固的基石难道不是“审理者”裁判的法官工作机制?这是根本缔造和保证“审理者”裁判的基本条件。后者又是中国语境下司法独立的基本内核或最正确的独立单元。司法独立根本推不动是根本不能理解的事情。

法官素质的参差不齐,前已分析,他们基本不在审判一线或者在审判一线但不办案,不构成工作机制变革的“素质”障碍。

因此,不说待遇能不能提高,但说司法独立因为法官队伍的庞大和参差不齐就推不动,很有问题。这直接影响了将员额制作为提高待遇之“曲线方式”的正确性。先打造“审理者裁判”的工作机制,基于工作机制改革创造的有利条件,后谋求法官待遇的提高完全可行。季教授的观点虽然对员额制正确性的辅强有较强的思辩色彩,却不能让员额制真正正确起来。

以上分析说明,无论是优化一线审判资源还是法官的“三化”或者司法责任制的落实以及提高法官待遇这样简单的想法。所有这些目的,在措施上均明确要求“审理者裁判”的法官工作机制。员额制想要的与在做的脱节,基本问题是措施或手段上折腾。

(四)员额制未来实践的目的及其分析

丰霏教授认为,“在历经15年司法改革的今天,法官员额制的改革实践要从传统‘三化’对人员素质与司法效率的目标中解放出来,将对人员身份和司法权威的追求作为进一步改革实践的方向”①丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。。

这显然是探讨员额制未来的目的。或者,以后法官员额制应当持什么样的追求。需要说明的是,上述观点中的员额制并非本文中的“员额制”。它是一个较为宽泛的员额制——从一个不准确的概念所能涵盖的宽泛事物出发,自然横竖都对。

抛开单纯文字表述问题,我们再分析一下丰霏教授此文中员额制的改革目标：“法官员额制的真正目标不应当局限于准入机制对法官素质的筛选和对司法能力的提升,而在于员额身份机制对法官积极性的调动和对司法活力的激励。②丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。”

如果“法官积极性的调动”和“司法活力的激励”是员额制未来的目标,更应该意识到：工作机制的调整是最能调动法官积极性和激活司法活力的根本手段。

员额比例的确定和员额法官的遴选挫伤了多少法官的积极性和窒息了多少司法活力,将在后文略作分析。单纯从这一“目标”出发,其要求的正确措施还是“审理者裁判”的工作机制。员额制(本文所指)未来持此目的,其基本问题还是措施或手段上折腾。

丰霏教授同时认为法官员额制在未来的实践中,应当将改革重心放在去“行政化”的核心目标上,处理法官员额的稀缺性与开放性、法官身份的终身性与流动性的矛盾,逐步实现人员身份安排上“行政管理/案件审判”的分离模式。①丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。

这里“去行政化”的核心目标,已经回归到措施的根本需求上。人民法院内部“去行政化”最核心的问题就是去“审判事务上”的行政化。为此,自然应打造“审理者”裁判的工作机制。“审理者”裁判,就是根本实现“去行政化”的核心目标。

所谓“行政管理/案件审判”的分离模式,措施要求上仍然无法偏离工作机制的调整。以“审理者裁判”工作机制为核心,适当调整行政管理机制与之相适应,就能实现法院内部“行政管理/案件审判”的分离模式。法院内部工作机制的正确调整,是人员身份安排正确调整的基础。最终为人员分类管理,或者人员身份“行政和审判”分离创造有利条件。

即使员额制未来持丰霏教授该文所述目的,依然不能解决员额制的基本问题。相对于“未来”的目标,打造“审理者裁判”的工作机制仍然是关键和核心。员额制的基本问题还是措施或手段上折腾。

丰霏教授所谓将改革重心放在去“行政化”的核心目标上——在笔者看来——实质就是指出了“审理者裁判”工作机制改革的核心地位。因为,后者的基本要求或根本特征都是“去行政化”。

既然需要“去行政化”这个核心,为什么偏要搞员额制改革?我们不惜丰富它的目标、扩大它的内涵、模糊它的正确性,却不愿意指出员额比例的确定和员额法官的遴选才是真正的员额制,以及措施与目标之间的巨大差距。这种“非员额制不娶”“非员额制不改革”情结究竟是对员额制的衷爱,还是中国司法实际的真正需要?

综上,无论就过去现在的员额制目标,还是就丰霏教授文中提出的将来员额制的目标,员额制的措施与所持目标均不匹配。所有这些目标,均要求“审理者裁判”的工作机制。使用手段与目的上的不匹配,不得不说严重贬低了员额制应有的重要价值,使其不得不沦为折腾和不解决既定问题为基本特征的制度。

四、员额制实践效果及调整建议

从样本法院观察,员额制“推开”至少存在以下问题：

(一)没有根本充实一线审判资源

1.非一线法官充实一线审判资源的作用分析

非一线法官主要指院、庭长。是否充实了一线审判资源,先看院、庭长。样本法院已经入额的副院长、院长、业务庭长、审委会委员均保留原行政职务,入额后年办案数量有明确要求。①最高人民法院《关于加强各级人民法院院、庭长办理案件工作的意见》(法发〔2017〕10号)于2017年5月1日起试行,对此也作了明确规定。如果这就是员额制对一线审判资源的充实,直接规定院、庭长年结案数不就得了。

如果不是,院、庭长入额还担任院、庭长职务,不能成为纯粹员额法官,显然起不到根本充实一线审判资源的效果。员额制以前,“进步”的法官务了院、庭长这样的官,忙于行政职务包含的工作内容,不同程度脱离审判一线,基本问题也是如此。这是员额制指向的根本症结,以及应改变的基本现状。入额法官继续做院、庭长,又是旧症状的基本沿袭和继续存在,相对于改革前没有根本变化,起不到充实一线审判资源的根本效果。

具有审判资格的非业务部门中层正职,可以入额,并且理论上应当是审判资源的一线回归。样本法院观察,首批员额法官遴选办公室主任、政治处主任均直接淘汰出局,根本入不了额。研究室主任虽可入额,但研究室可以保留员额法官,入额后还务研究室的主业。从实践看,员额制对非业务部门中层正职资源优化的意义也非常有限。

即使现在的院、庭长退休了,将来的院、庭长还要从员额法官中产生,还要分散一线审判资源,并未形成解决问题的根本机制。

员额制借助办案数量的规定,可以一定程度实现整合一线审判资源的效果,却不是问题的根本解决。

这一问题又是怎么产生的呢?既设定员额比例又遴选员额法官,为什么实现不了根本充实一线审判资源的效果?因为上述措施未根本触及现有审判体制。“审理者裁判”的工作机制是主要矛盾。用员额制替换“工作机制”,必然产生虽是正确方向上,却又不够彻底、成效不大的改革。

最高人民法院司法改革办公室马渊杰在《坚持司法责任制下放权与控权的统一》一文中认为,基于当下司法公信力状况,社会各界、各阶层、各级领导对于法官独立审判案件的普遍“不放心”,以及当前我国司法人员能力素质的现实,“不能过度依赖于事后监督和追责,还需兼顾必要的事前、事中的审判管理监督”。①马渊杰：《坚持司法责任制下放权与控权的统一》,载《人民法院报》2016年12月6日第8版。

这就是偏离改革中心的问题意识。应当把握审理者裁判这一工作机制,不是“放权”这一权力的落置。放权不能认为是院、庭长权力“下放”给法官,应当理解为打造“审理者裁判”的工作机制。因为院、庭长本身也可以成为审理者,需要被“赋权”。“控权”不能单纯认为就是对权力的控制。不依托一定工作机制,控权无从谈起,更不要说实际效果。这一问题的复杂性或采取措施实效的卑微性,均根源于工作机制。放权和控权并不是问题焦点。抓不住关键,注意力集中在这样一些问题,相对于改革大盘,好比关键棋子不动,外围棋子走好几步,看不到决胜局面理所当然。

综上,员额制对院领导及法院中层正职等非一线法官审判资源一线回归的意义非常有限。相对于历史,缺少根本转变,与改革目的相去很远。根本原因则是员额比例的确定、员额法官的遴选以及放权等问题和措施一直没有抓住关键。

2.一线法官充实一线审判资源的作用分析

一线办案法官原本就在一线办案,入额的一线办案法官,算不上一线审判资源的充实。未入额的原一线办案法官,则基本属于一线审判资源的损失。又包括流失或“贬值”两种情况：流失是指离开审判一线,甚至辞去公职；“贬值”是指工作积极性受挫,造成审判资源质上的走低。

综上,从业务部门的院、庭长到非业务部门的中层正职到一线法官,员额制推开后,并没有根本实现审判资源回归一线的改革效果。根本实现这一目的,需打造“审理者裁判”的工作机制,推进“审理者”审判岗位的纯粹化①参见Fazhi1234：《审判权运行机制改革的几许思考》,http：//fazhi1234.fyfz.cn/b/811012,访问日期：2017年7月26日。,“行政管理/案件审判”分离②丰霏：《法官员额制的改革目标与策略》,载《当代法学》2015年第5期。。其实质是舍员额制手段,达员额制目的。

(二)其他弊端及调整建议

除了不能根本实现充实一线审判资源的既定目标,员额制还广泛存在诸多问题：

1.考核的问题分析

样本法院员额法官遴选有三种方式：确认入额、考核入额、考试+考核入额。

院长经省法官遴选委员会确认,直接计入法官员额；分管办案工作的党组副书记、副院长、其他党组成员、执行局长、审判委员会专职委员采取考核方式遴选入额；其他人员则通过“考试+考核”的方式遴选入额。有观点认为,“把法官分成三六九等并按照不同标准进行员额选任,不仅会造成法官选任标准上的混乱,而且会加剧人们对公平性的担忧”。③刘斌：《从法官“离职”现象看法官员额制改革的制度逻辑》,载《法学》2015年第10期。

“考试+考核”中考试占30分,就是写一份裁判文书。考试的问题缺少研究素材,而且分值较低,笔者不作分析。

考核又分为民主测评(30分)和业绩考核(40分)。民主测评采无记名投票方式。由全体在编人员对入额人选综合评价,分为优秀、良好、合格、不合格四个等级,分别赋分100分、80分、60分、40分。测评票分为A、B、C三类,其中,院党组成员为A票,占30%权重；中层正职和科级干部为B票,占30%权重；其他人员为C票,占40%权重。

民主测评的主观性难免损害入额标准的客观性。三类选票的划分,加大了院、庭长的权重,又损害了民主测评的公平性。大部分院、庭长本身也是“被测评者”。这种权重的倾斜,至少在形式上威胁了入额公平性。

业绩考核,实质也是民主测评。由报名人员撰写近三年的述职报告,进行公示。全体在编人员根据述职报告,结合平时了解的情况进行打分,分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次,分别赋分100分、80分、60分、40分。选票同样分为A、B、C三类。计分方法与民主测评相同。从具体方式看,所谓的业绩考核也是集体投票,与民主测评并无二致,同样没有“客观标准”。

两者总分值70分。样本法院显示,笔试最高分28.5分,最低分24分,差额4.5分。考核最高分67.78分,最低分55.05分,差额12.73分。是否入额,主要是考核。考核主要是“集体投票”。换言之,员额法官的遴选在法院内部环节不过是集体投票的产物。

从样本法院观察,员额制虽然声称但实际上无法注重审判实绩和业务能力的实质。再加上被投票人同时也是投票人,以及员额本身的竞争性,集体投票的“集体”内部状况很难规范。这在根本上决定了员额制改革的公平性。

2.院长入额的问题分析

样本法院院长经法官遴选委员会确认,直接计入法官员额。院长首先入额和计入员额均不无问题。

受法院内部行政化影响最大的自然是没有行政管理权的一线办案法官。院长承办案件,没有更高的行政职务插手干扰其办案,不存在司法内部行政化。即使不入额,也能“审判独立”,并且责任清晰。一院之内,院长是最没有入额紧迫性的岗位。

很多一线办案法官尚且不能入额的情况下,院长先占员额,不利于调动广大法官的积极性。“院长不入额,可以腾出员额让一线办案的法官入额,有利于解决案多人少的矛盾。”①齐志远：《院、庭长员额与普通法官员额入额之我见》,载《宝鸡社会科学》2016年第3期第25页。因此,院长不宜占更不宜先占员额,挤掉一线办案法官员额。

院长入额后,显然不能成为纯粹的员额法官,不能足额办案。如果其结案仅占全院平均数的10%,相当于0.1个员额法官。这对人均办案数的再计算和精确员额比例以及诸多基本司法事务的管理都是混乱的。相对于带头办案,多办案,院长“尽力为法官创造宽松的办案环境”,“替法官挡住不必要的干扰和困扰”,②齐志远：《院、庭长员额与普通法官员额入额之我见》,载《宝鸡社会科学》2016年第3期第25页。应当是其正确的职能定位。但是,院长可以享受员额法官待遇。基于自愿,也可以承办一定数量案件,还可以倡导院长每年办理一定数量的案件,但均不作为员额法官的办案数量进行统计。

院长首先入额体现不出改革的缓急,不能有效调动广大法官的积极性,不便于员额管理,还再次让员额法官成为空洞的身份象征,不利于转变“务官不务审判”的基本问题。笔者建议重新规划院长入额问题：第一,院长不必入额,待遇等同于员额法官；第二,由曾经的员额法官出任；第三,可以承办案件,但不作为员额法官办案数统计。

3.中层正职入额的问题分析

样本法院规定,中层非业务部门的正职如果自愿报名入额,入额后必须放弃原行政职务。

人民法院内部,业务部门和非业务部门的正职在入额前基本一视同仁。当然,非业务部门正职也是中层领导。只要提为正职,再到业务庭还是正职。所以,不排除部分法官屈从于正职的优越,愿意担任非业务部门正职。但是,终究应当归因于管理,不应归责于个人。

非业务部门正职只要入额即得放弃原行政职务,相当于“入额即免职”。业务庭室的正职,可以入额后既做员额法官又做员额法官的庭长,显然缺少内涵上的公平性。并非前者入额,应当保留行政职务,或者增加办案数量的规定；而是后者入额亦应放弃行政职务,成为纯员额法官。比如,民一庭长,如果本人自愿入额,即应放弃庭长职务,成为纯员额法官。

所有中层正职只要入额全部放弃原行政职务。这种安排并非只为消弥上述“差别待遇”的不公平性：目前业务庭室的庭长,审判职能和行政管理职能集于一身。其行政管理职能,与非业务庭室的中层正职没有本质不同。非业务庭室中层正职“入额免职”的规定应当适用于业务庭室中层正职的行政管理职务。这是员额制的内在需求,即员额法官岗位的纯粹性和业务的单一性。所有入额院、庭长应放弃原行政职务,成为纯粹员额法官。

入额院、庭长仍然从事非业务工作,不能专事审判,员额制断然不可能实现优势审判资源的一线归集。相反,是一线审判资源的再次分散。这与过去有什么区别?员额制规定非业务部门正职入额即放弃原行政职务,却允许业务庭长保留原行政职务,不但背离改革初衷,对中层正职也缺少公平性。建议郑重调整,一并消除后生之不公平。

4.副院长入额的问题分析

样本法院规定,分管业务的副院长,入额后保留副院长职务,办案数量符合省院规定；不分管业务的副院长,本人愿意入额不保留原领导职务,承担一般法官的办案任务。同样的问题是,入额前各副院长之间有差别吗?

但是,它包含正确的改革理念,即入额法官应当具有岗位的纯粹性和业务的单一性,不能既做员额法官又做副院长。哪怕是副院长,只要入额也得将非业务属性砍掉。分管业务的副院长,其岗位属性也不过是行政管理与审判职能的重合。其行政管理职能与非分管业务的副院长没有本质区别,入额后审判职能自然归于员额法官；非审判职能理应像其他副院长一样砍掉。因此,这种理念应贯穿所有副院长。

副院长入额在内涵上也存在不公平,而且并不符合员额制的基本要求,应当按照正确的改革理念进行调整。

5.一线法官入额的问题分析

一线办案法官在工作事务关系中深受行政化的影响,又承担了大量的事务性工作,突然入不了额,对其打击力度可想而知。集体投票产生员额法官,在工作事务关系和工资待遇方面拉开差距,他们可能连公平的影子都看不见。而且,就这么简单地阻断了他们的法官梦想。

所有公务员考试录用的法官,只要入不了额,都很让人费解。报名时即必须有司法资格,经过笔试、面试、政审、体检等环节后,显然组织人事部门认为符合录用条件。这一类原则上属于法官中的标配。转正以后,没有重大过错,囿于额数的限制,又以集体投票结果为根据否定其法官身份、剥夺法官事权,基于个体视角非常不公平。

从律师中专门招聘的法官,入不了额,也是如此。商建刚可以看作是律师转身法官的典型①汤瑜：《商建刚：知名律师成为上海首位社会遴选法官》,载《民主与法制时报》2015年08月02日第2版。。当然,其他转身的律师或许没有这么大的知名度,然则事物的本质没有太多差异。假如因所在法院额数的限制,商建刚入不了额,怎么办?能不能安排其进审管办研究室或成为审判辅助,这是不是走人的节奏?人家进法院为了什么?

有的情况,欠缺的不仅仅是公平性,可能还有职业保障等严重问题掺杂其中。员额制以考核为主要遴选方式,考核又以“集体投票”为基本特征,必然允许“价值变异”。再遇上员额的竞争性,结合具体法官职业的特殊性,法院内部的行政化以及通常法官腐败的间接性等现实因素,其总和决定了：这次改革对正直的一线办案法官可能非常危险,改革本身有可能成为职业法官最没有职业保障的方式之一。

员额制应当以“是否愿意办案为制度核心”,重新规划措施。摒弃额数的人为限制和遴选的“非客观性”。以本人愿意办案为入额的基本条件,以正确的工作机制验证其业务能力和效率进行适当调整,应该是较为合理和公平的改革取向。已经进行的员额制也可以根据这一原则进行调整。

综上,员额制首先没有根本充实一线审判资源,预期的改革效果难以兑现。在院长、分管副院长、中层正职和一线法官入额的问题上均有明显弊端,在法院内部各阶层直接制造新的不公平。未入额法官积极性受挫,职业保障被摧残等诸多负面问题不能避免。这样一个改革怎么可能调动广大法官的积极性和有效激励司法的活力?又怎么可能有益带动其他各项改革?

结 论

员额制所追求的目的较有意义,但采取的措施并不是解决样本法院实际问题的切题之举；其措施要求均明确指向“审理者裁判”的工作机制；员额制的实践体现了不符合预期,并且产生诸多负面问题的基本特征。全面推开暴露出来的问题无法验证它是一个成功的改革。整体上,以员额比例确定和员额法官遴选为基本定义的员额制,属于折腾。视其为此轮司法体制改革基础和成败关键的认识和实践应予否定。员额制的具体制度或措施有待进一步调整和完善。