城投公司发展战略思考

摘 要 鉴于2014年以来，为有效遏制和防范伴随各级城投公司所产生的风险，中央发布了一系列文件要求“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。基于此，城投公司将迎来一场变革，转型升级迫在眉睫。那城投公司未来的路如何走，如何设定适合自身的发展战略等值得我们思考。

关键词 城投公司 转型升级 发展战略

一、引言

笔者所在的区县级城投公司于2002年成立，一直作为政府事业单位来管理。2014年以来，公司也逐步开始向市场化方向转型，但业务板块及管理模式还是与地方政府关联密切。另外，公司的发展战略也随着政策环境的变化在不断完善，但受制于体制和政府背景，基本上都是围绕着地方的发展规划布局展开，以土地为主要资源，以融资为主要功能。2016年，公司设立董事会，现有3名董事，监事会由区国资监管部门派出。公司于2017年申请成立集团，目前集团公司内设集团综合部等9个部门，下设10余个子公司及项目部，实行扁平化的组织管理架构。集团采用的是做大做强的扩张型战略，资产总额从十几亿元达到了八十几亿元，实现了资产规模的快速扩张，业务板块的快速展开，属于典型的扩张型战略。目前，主营业务大致可以分为4部分：一是基础设施建设、政府工程代建；二是房地产开发；三是投融资，资本运作；四是资产管理、经营。

二、城投公司现状及问题

（一）公司治理结构不完善、缺乏有效的激励机制

城投公司虽然是独立的法人单位，但其经营决策和财政政策受制于地方政府，管理人员都是政府任命或直接在政府中兼职，没有经营公司的经验及思路。法人治理结构及投资决策等制度不健全，董事会、监事会形同虚设，投资决策草率，具有政府部门下属事业单位的特点，绝大部分业务的开展都需要依靠政府，几乎没有独立开展业务的能力，严重缺乏竞争力。公司人员管理方面还存在行政管理的影子，日常管理中还有很多不到位的情况，消极怠工、权责不明确等现象还普遍存在。有能力的员工缺少一个好的展示发展平台，存在“劣币驱逐良币”的现象，没有激励机制。

（二）盈利能力较差、融资渠道单一

城投公司承接的项目一般为政府收益率较低的公益项目，并且投资额较大，地方政府财力不足，只能通过城投公司自身融资的方式来解决项目建设资金的缺口，而债权融资是城投公司目前的唯一融资渠道。公司的运营成本较高，项目收益较低，造成公司盈利能力较差，大多数城投公司都是采用借新还旧的模式来偿还巨额债务，资产负债率高，公司承担较大的财务费用的同时也造成了进一步融资的困难，抵抗风险能力较差。若是宏观经济政策调整，融资渠道受阻，部分城投公司现金流会出现问题。

（三）闲置资产多、资产质量差

为增强城投公司的融资能力，地方政府将供水、供气、道路、桥梁、土地、公园等资产注入城投公司，但城投公司只拥有所有权并无实际的管理权，所以经过长期积累而形成的巨大资产运作起来较难，而且部分资产的产权不清晰、权属不清晰，造成了无人管理的局面。而且很多城投公司为了融资而进行大量包装，资产大而不实，资产规模膨胀但可实际用于抵押、担保的有效资产较少。

（四）业务板块多、主营业务不突出

大多数城投公司涉及的业务板块较多，有开发、建设、金融、市政、检测、绿化、房地产等，但多数具有盈利能力的板块只停留的浅尝辄止的层面，大部分建设仅是有代建收入而并不是实施主体，更有的只是徒有虚名而无实际业务，核心业务不突出，主营业务不强，造成公司发展方向不清晰，效益增长缓慢。

（五）效率较低、市场竞争力较差

城投公司在尚未与地方政府脱钩的情况下，各类事情都需要报地方政府审批，而地方政府审批效率低，审批时间较长。这明显不适应市场环境，很多机会可能在审批过程中就错过了。企业如果不能快速决断、快速实施和灵活把握商机，那一旦推向市场，竞争能力较其他企业会有较大差距。

三、城投公司发展战略

（一）建立现代企业制度

现代企业制度是指以完善的企业法人制度为基础，以有限责任制度为保证，以公司企业为主要形成，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度，其主要内容包括企业法人制度、企业自负盈亏制度、出资者有限责任制度、科学的领导体制与组织管理制度。

（二）实施主营业务相关多元化战略

多元化战略是指企业为了更多地占领市场和开拓新市场，或避免经营单一事业的风险而选择性地进入新的事业领域的战略。相关多元化战略是指进入与公司现在的业务在价值链上拥有竞争性的，有价值的“战略匹配关系”的新业务。相关多元化战略可以将专有技能、生产能力或者技术由一种经营转到另一种经营中去。

稳定而具有优势的主营业务是企业利润的主要源泉和生存的基础，城投公司应找准自身定位，利用好地方政府的资源优势，选择自身熟悉的板块并尽量扩大市场占有率及效益。在此基础上实行主营业务相关多元化战略，利用主营业务优势和相关的技术经验，进一步整合及经营公司有效资产，获取稳定的现金流。例如，以房地产开发为主营业务的企业可沿着土地一级整理开发的价值链进行前后延伸，进行土地一级整理，物业服务等相关业务。

（三）调整创新财务战略

财务战略，是指为谋求企业资金均衡有效地流动和实现企业整体战略，为增强企业财务竞争优势，在分析企业内外环境因素对资金流动影响的基础上，对企业资金流动进行全局性、长期性与创造性的谋划，并确保其执行的过程。

城投公司财务战略的选择必须与经济增长方式相适应，要求从粗放增长到集约增长的转变。为了适应这种转变，财务战略需要从以下两个方面进行调整。一方面，调整城投公司财务投资战略，加大主营业务项目的投资力度，合理规划，从长计议。城投公司经济真正的增长要求提高资源配置能力与效率，而资源配置能力和效率的提高取决于主营业务的发展，可为其他业务的发展奠定基础，可以实现长效经营。另一方面，加大城投公司财务制度创新。通过建立与现代企业制度相适应的现代财务管理制度，既可以对追求短期数量增长的冲动而开展非相关业务形成约束，又可以强化集约经营与技术创新的行为取向；通过明晰产权，从企业内部抑制掠夺性经营的冲动；通过效益最大化和本金扩大化为目标的财务资源配置，限制高投入、低产出对资源的耗用，使得经营集约化、高效化得以实现。

（四）营造干事创业的文化氛围

企业文化是企业在经营活动中形成的经营理念、经营目的、经营方针、价值观念、经营行为、社会责任、经营形象等的总和。是企业个性化的根本体现，它是企业生存、竞争和发展的灵魂。随着社会的发展，人们开始意识到企业文化的重要性，优秀的企业文化成为现代社会的重要标志，企业文化建设是实现企业发展战略的重要保障。

城投公司应该培养自己的价值观，促使员工进一步为公司作出贡献，公司要创造舒适的工作环境，注重企业人文环境的塑造，创造积极向上、开拓进取的氛围，使企业员工感受到家的温暖，把公司当成自己的一部分，使员工具有主人翁的意识。这既是推动公司不断前进的重要力量，也是实现企业发展战略的重要前提。

四、结语

城投公司是城市的建设者和经营者，要想实现可持续发展，其必须树立经营城市的战略思维，围绕所服务城市的总体发展目标制定发展战略，需要具备几种能力：一是前瞻力；二是判断力；三是资源整合的能力；四是创新能力。而城投公司作为一个特殊的存在，在市场化的转型中想厘清自身的管理体制，必须走可持续发展的道路，在扩张的同时强化管理，不断巩固和强化企业的核心能力，时刻保持良好的财务状况，防止过度负债，以免发生不必要的财务危机，处理好调整和发展的关系，增强核心竞争力，进一步深化企业产权制度和组织结构变革，重视人才的引进、培养和使用，充分发挥人才的积极性、创造性和创新性，成为地方经济发展的助推器。

本研究也存在很多不足，在有限的时间内不能完整准确地分析城投公司的所有问题，还有很多需要完善之处，谨以此文起到抛砖引玉的作用，不足也是动力，笔者会持续关注和研究城投公司未来的发展。

（作者单位为青岛城阳开发投资集团有限公司投资促进部）

[作者简介：张竞（1990—），山东青岛人，学士，投资促进部门负责人，主要研究方向：城投公司的经营，发展及管理。]

参考文献

[1] 吴东.青岛城投集团发展战略研究[D].中国海洋大学，2015.

[2] 莫雄.城市经营和城投公司战略调整[J].改革與战略，2014.

[3] 鲁耀纯.关于城建投融资平台建设的思考[J].经济师，2007.