政府绩效管理体系构建问题及对策

徐海懿

【摘要】本文通过对国家治理体系、治理现代化进行充分剖析，逐步得出政府治理的概念，讨论政府治理和政府绩效管理二者的关联性，并对政府治理视域下的绩效管理进行深入阐释。进一步审视我国政府绩效管理实践，对政府绩效管理过程中凸显的问题，尤其是政府绩效管理与治理现代化的要求不符等问题进行深入剖析。为了满足政府治理现代化的要求，对当前政府绩效管理提出了针对性措施，为管制型政府逐步转变为服务型政府、提高政府办事效率、凸显政府的法治特点、明确政府绩效管理的发展方向等方面提出参考建议。

【关键词】政府 绩效管理体系 构建

一、政府治理视角下的政府绩效管理基本要求

西方国家在对治理定义时凸显出治理的合法、责任、回应、透明、法治、有效等特点，治理能够从根本上消除或者降低政府和公民二者产生的矛盾。联合国全球治理委员会定义治理为各种公共组织以及个人在共同管理事物过程中采用的方法汇总，治理能够让利益不均或者出现冲突的双方或者多方矛盾得到缓解，治理是一个持续性的过程。

当前我国政府采取的治理优化体现为政府积极进行内部管理，使政府组织结构进一步完善，不断调整政府运行方式，改变政府运行流程，使政府的治理能力得到不断强化，目的是有效增强政府履行职能的能力，使政府行政管理更加具备科学性，体现出民主政府、高效政府的特点，政府治理内容包括政府自身结构性调整、体制性变革、效率提升、民主化特点以及法制化特点的凸显，政府治理现代化的最终目标体现出高效率的政府办事能力、健全法律保障、具有责任担当、服务于社会的特点。因此，从政府治理视角来看，政府绩效管理包括以下基本要求：

（一）政府绩效治理的主体呈现出类别多样性的特点

这一点也体现出政府的民主行政性质，政府治理结构一方面涵盖中央以及地方各级政府，另一方面包括各类社会团体、社会公众以及群众个人。传统政府管理的主体呈现出一元化特点，而现代政府治理改变这种一元化方式，积极推进多元化形式，这是还权于民的体现。政府绩效治理以实现国家利益为最终目标，然而在这个过程中也同时达到了为社会带来优质的公共服务，满足人们对公共产品的需求，使政府和民众二者之间实现价值回归，政府真正做到执政为民。

（二）政府绩效治理应用法治化的方式

政府管理行为的实施以既定的规则、条款、程序作为参照，这是政府治理能力得到增强的体现。积极发挥政策引导、制度规范的约束作用，改进制度环境，能够成功实现政府绩效从管理型特点逐步向治理型特点的转变。在相关法律和政策的扶持下，政府的政治环境依法得到保障，有助于其顺利开展管理活动，并提高了社会公众对政府管理活动的参与度。

（三）政府绩效治理以高效率作为重要目标

纵观全球各个国家在政府管理改革中都将高效率作为目标之一。政府治理并不是以高效率的政府管理作为根本目标，尤其是政府绩效管理一方面应展现出工具性价值，另一方面还应以民主、公平为基础逐步实现民众参与度的提高，以此来体现政府运行的高效性特点。在先进治理理念的引领下、治理体系逐步改进的形势下，政府职能得到快速转变，政府绩效管理能力逐步提升将切实推进经济社会的健康发展。

二、我国政府绩效管理实践的现状

（一）法治化规范化水平较低，制度执行过程中缺乏连续性

西方国家对政府管理的研究比我国提前几十年，因此西方国家在政府治理体系、政府治理能力方面获得了较为成熟的经验，具备良好的法治化政府治理基础，尤其是英国、德国、美国从法律层面上来规范和保障政府绩效管理，并出台相关法律法规保障政府绩效管理的长期性、稳定性。对比而言，我国并未开展相关政府绩效立法工作，缺乏指导性法律法规，全国各地在推进政府绩效管理工作时都处于试探、摸索状态，并没有相应的制度、指导思想可以参照，因此绩效管理工作缺乏相应的法律、制度保障。

（二）政府责任机制较为薄弱，有必要采取有效的政府管理高效运作措施

当前，我国政府绩效考核评估大多采取自评自查、督办、通报等方式，这些方式的监督、考评力度较小；西方发达国家在政府绩效考核评估方面设立了全面、严格、科学的审查监督机制，并且邀请社会力量参与其中，提升了监督的有效性。调查发现，一些地方针对于政府绩效管理工作仅仅采取提交材料进行“纸上落实”，对于绩效管理缺乏正确的认识，没有社会力量的参与其中，监督工作力度远远不够，责任倒逼机制并未形成，政府履职方面、行政效率方面、治理能力方面还存在较大进步空间。

（三）多元治理结构不完善

实践发现，第三方机构能够有效帮助政府改进绩效设计的不完善方面。二十世纪九十年代，美国坎贝尔研究所作为第三方机构参与对政府绩效的评估，为第三方机构参与政府绩效管理评估工作迈出了坚实的一步。当前，我国各地政府绩效管理第三方评估工作呈现出发展不均衡状态，评估效果也并不客观：第一，各地政府纷纷采取民意调查的方式，然而这种方式尽管可以改进内部考核的缺陷，却缺乏专业性特点；第二，一些地方政府邀请专家学者或者社会机构作为第三方参与到政府绩效评估工作中来，然而自身政府公开程度较小，信息严重不对称，造成第三方专家以及机构不能掌握政府的实际工作，尚未全面认识到政府的工作职责、工作内容等，很难做出客观的评估，因此多方参与治理的格局尚未形成。

三、增强政府治理能力、完善绩效管理、推进政府治理现代化的几点建议

（一）提高政府治理的规范性，完善政府绩效管理体系，促进政府绩效管理法治化建设

2014年以来，我国中央政府出台文件第一次提出绩效评估概念。近年来，十八届三中全会，以及后续的四中、五中全会都对严格绩效管理进行再次强调，并提出严格绩效管理是保障政府全面履责的重要条件。针对于政府绩效管理体系的构建，应以完善政府治理体系为基础，使绩效管理逐步向着规范化、法治化方向迈进，促进我国政府行政管理体制顺利改革，积极构建权责明确、运行合理、主体齐全的管理体系，为干部管理、审计监督、财政预算针对性地配套各项制度。将干部管理、人事考评、

绩效管理全面有效连接在一个系统内，避免重复性考核，积极发挥一考多用的效果；充分结合效能监察、外部监督以及绩效管理三方面工作，进一步明确各方职责，全面提升行政效能，使公共绩效逐步得到改进。

（二）提高第三方的参与度，进一步改进治理结构，突出服务理念

我国政府开展绩效管理的实践过程中引入第三方并非一蹴而就，而是循序渐进的过程，目前看来，为了提升政府绩效评估考核的客观性，发挥考核的公正、专业的效果，有必要得到第三方多元主体的协助，通过外部协助以及政府内部监督的同时并行建立高效、公平、客观的考察评价工作机制，切实起到监督制衡的作用。我国政府绩效管理的评价主体主要是政府内部上级、下级以及同级。第三方主体重点选择咨询公司、相关学者、研究机构等，为政府带来明确的判断、独立的审视以及犀利的分析，同时也可以选择社会公众、服务对象作为第三方主体，尤其是与群众利益关系较大的民生项目应由社会公众作为监督主体。当前，这种充分结合政府内部以及外部第三方作为评价主体的机制可以有效提升政府绩效考评的客观性和公信力，促使政府朝着治理现代化的方向發展。

（三）以建设高效政府为目标，从绩效预算入手，强化绩效管理

绩效预算用于衡量政府行政的最终效果，检验公共职责是否按预定计划实现，目前政府管理活动经济性的考量在政府绩效管理中有待进一步提高，我国财政资金呈现出较为严重的轻视效益的现象。所以，有必要把财政预算与绩效管理二者合二为一，推进政府管理体制改革。首先，改变以往重使用轻效益的观念，使用资金之前必须做好规划，明确职责，预算绩效目标申报、预算审核、预算绩效评价等方面都应融入到政府政绩管理范围内，进一步落实对预算绩效的严格监督，使预算绩效的过程管理更加规范，参照预算绩效执行情况来做出绩效评估，发挥预算绩效结果的作用，实现高效率的政府管理。

四、结束语

政府治理是新时代世情党情对于政府管理公共事务提出的新要求。十八届三中全会将推进国家治理体系以及治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标。政府绩效管理应与时俱进与符合治理现代化要求。政府绩效管理有必要进行管理模式的突破，达到增强治理能力、提升政府绩效的效果。