模糊—冲突矩阵：中国情境下的政策执行模型探析

酒毓

[摘 要]政策过程的核心难题并非存在于政策制定阶段，而是执行阶段中的执行偏差，Richard Matland提出的模糊—冲突模型对于解释该难题具有较高说服力，但由于中国的执行风格和体制环境与西方不同，因此模型在中国的适用性还有待探析。文章着眼于模型中被学者较少验证过的“政治性执行”和“试验性执行”，选取上海市养老睦邻点政策和河南省基层政务公开标准化规范化政策，分别对上海市三个乡镇和河南省三个地市区县的政策执行进行调研。最终发现这两类执行方式在中国情境下缺乏解释力，并基于分析结果对模糊—冲突模型进行了中国化定义。

[关键词]政策执行；模糊冲突；政策变通；选择性执行

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.010

1 引 言

公共政策执行问题始终是政策过程的难点所在。国际领域对政策执行的关注包含三种解释视角：自上而下视角、自下而上视角、整合—系络视角（Sabatier & Mazmanian，1979；Berman，1978；Goggin et al，1990；Matland，1995），其中，Matland的模糊—冲突模型具有较强的解释力和影响力。我国部分学者从政策属性、利益博弈、组织结构三个层面解释政策执行出现“偏差”的原因（任鹏，2015；韩志明，2018；陈家建，张琼文，2015），另有一些学者以模糊—冲突模型分析中国政策执行现象。然而，由于我国的体制背景和执行特征与西方截然不同，模型在中国的适用性还有待探析。本文将从中国的视角研究模糊—冲突模型的本土化，因我国大量学者已验证了模型中的“行政性执行”和“象征性执行”在我国的适用性（袁方成，康红军，2018；张继平等，2018；徐刚，杨雪非，2017；冉冉，2014），因此本文的主要研究对象是模糊—冲突模型中的“政治性执行”和“试验性执行”。

2 概念框架：政策执行的模糊—冲突模型

Matland的模糊—冲突模型从政策本身所具备的模糊性程度和冲突性程度出发，分析执行过程和划分执行类型。①对于低模糊性、低冲突性政策，执行者趋向于采取“行政性执行”，基层执行者所掌握的资源饱和程度决定政策落实情况。②对于低模糊性、高冲突性政策，执行者趋向于采取“政治性执行”，不同执行者的权力差异决定政策执行结果。③对于高模糊性、低冲突性政策，执行者趋向于采取“试验性执行”，处于不同情境状况下的基层政策执行资源参与者是执行结果的决定性因素。④对于高模糊性、高冲突性政策，执行者趋向于采取“象征性执行”，地方情境因素和受其影响的地方竞争集团是影响政策结果的枢纽。

3 案例分析

3.1 上海市地方政府对养老睦邻点政策的执行

养老睦邻点是指居住相邻的老年人在特定场所内自觉发起养老服务的新型养老模式，近几年已发展出一套相对完整的政策体系。政策明确规定了创建养老睦邻点的目的和可采用方式，内容量化程度较高，而由于执行过程中涉及多个参与主体，因此利益的差异性导致政策的高冲突。根据模糊—冲突模型，该政策属于低模糊性、高冲突性政策，执行过程趋向于“政治性执行”。

根据在上海市A镇、B镇和C镇获得的资料，三个乡镇在满足老年人的助餐需求层面存在着明显差异。上海市A镇睦邻点均提供助餐服务功能，餐费需老年人每人每顿承担3元，其余费用由政府承担。上海市B镇睦邻点均不提供助餐服務功能，主要以满足精神需求为主。上海市C镇仅有3个睦邻点具有助餐服务功能，其余睦邻点不提供。当从组织顶端传达下的政策具有高度冲突性时，执行者会积极地完成冲突性相对较低的内容，对于冲突性较高的内容，执行者首先与冲突方讨价还价，若博弈无果则迂回完成该项任务。综上，我国对于低模糊性、高冲突性政策执行的是执行者在利益博弈失败之后，根据地方实际情况采取变通性执行。

3.2 河南省地方政府对基层政务公开标准化、规范化政策的执行

基层政务公开标准化、规范化政策是为提高行政效率和服务职能的新型政策，河南省人民政府结合国务院要求和本省实际制定了政务公开试点方案。政策的模糊性不应始终被视为政策失败因素，特定情况下模糊性可以缓解冲突性。河南省基层政务公开标准化规范化政策模糊性体现在文本表述的模糊性、量化验收标准的模糊性和责任分工的模糊性。根据模糊—冲突模型，该政策属于低模糊性、高冲突性政策，其执行过程趋向于“政治性执行”。

根据在河南省D市、F区和G县获得的资料，三个地区高度重视健全政务公开工作机制和加强政务公开平台建设，并将大部分资源投入其中。河南省D市实行分工责任制和督导通报机制，通过政府信息公开平台整合全市信息。河南省F区建立了联席会议制度和“四个一”专项考核办法，并推出“1+1+N”公开载体。河南省G县将实施情况以占全县4%的比例纳入政务公开工作考核内容，并全面取消了县级部门网站。当从上级传达下来的政策具有高度模糊性时，政策执行者会筛选出与其政治利益高度相关、发展目标相对硬性的政策部分（崔晶，2017），将大部分的政策资源投入这部分以开展执行工作。综上，“试验性”仅可以代表该类政策本身属性，并不能揭示执行者的行动特征，应将其定义为“选择性执行”。

4 模糊—冲突模型的修正的解释逻辑

执行者面对低模糊性、高冲突性政策趋向于采取的“变通性执行”与我国的行政逐级发包制有关：随着政策在转包中向下传递，行政事务的执行权和事权也层层下放，一方面上级政府对指标任务完成程度的高度重视和对执行过程规范性的忽视，导致执行者采取以结果为导向的政策执行（周黎安，2014），另一方面由于监督困难使地方政府掌握了实际控制权，最终政策变通成了平衡中央集权与地方有效治理的重要工具。执行者面对高模糊性、低冲突性政策趋向于采取的“选择性执行”与我国的政治晋升锦标赛有关：政府官员在政绩和晋升等政治利益的激励下、在自身利益最大化的考量下，倾向于选择涉及绩效考评的政策内容；即使上述政策内容不是模糊政策中相对明细的部分，基层政府也不会因降低执行难度放弃优先执行。

5 结 论

Matland的模糊—冲突模型中的“政治性执行”和“试验性执行”缺乏中国语境下的本土适用性。本文以上海市养老睦邻点政策执行和河南省基层政务公开标准化、规范化政策执行为研究对象，结合实证分析对模型—冲突模型进行了部分修正：其中，“行政性执行”和“象征性执行”所在象限保持不变；而对于低模糊性、高冲突性的政策，执行者倾向于采取“变通性执行”，利益博弈结果为支配性因素；对于高模糊性、低冲突性的政策，执行者倾向于采取“选择性执行”，考核评比指标为支配性因素。

本文的修正增强了模糊—冲突模型在中国的适用性，并完善了其本土化。但为了对研究问题进行深入分析，本文的研究仅停留在政策执行现状阶段，而未提出改善政策执行问题的可依赖路徑。未来学者可进一步推进这部分的研究，从而使模糊—冲突模型的研究继续向前迈进。

参考文献：

[1]SABATIER P，MAZMANIAN D.The conditions of effective implementation：a guide to accomplishing policy objectives[J].Policy analysis，1979，5（4）：481-504.

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[7]MATLAND R E.Synthesizing the implementation literature：the ambiguity-conflict model of policy implementation[J].Journal of public administration and research，1995，5（2）：145-174.

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[12]崔晶.回望传统与现代化转型：社会治理创新中的基层政府与民众协作治理研究[J].中国行政管理，2017（2）：68-72.

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