中国联通公司混合所有制改革实践路径探析

谢华 吴静 胡庆东

[摘 要]从混合所有制改革的概念、背景出发，阐述了国内外开展混改的背景及异同，分析了国内外混合所有制改革实践的路径及异同；通过对国内外的典型混改案例的分析，表明混合所有制改革不是简单的资产交易或股权买卖，而是一场涉及资本层面、管理层面、业务层面等多方面、深层次的全方位创新改革，文章论述了中国联通公司的混合所有制改革实践，从资本层面、管理层面、业务层面分析，为国企的改革创新提供参考。

[关键词]混合所有制改革；改革路径；资产交易

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.001

1 混合所有制改革的概念

混合所有制是指社会所有制结构上多种所有制并存，不同所有制成分联合形成的企业所有制形态。在中国，国企的混合所有制改革是引入非公有制经济资本，实现国有资本、集体资本和非公资本等的交叉控股、相互融合，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在西方一些国家，与混合所有制概念对应的是私有化或民营化（privatization），私有化主要是指商业、企业、机构、公共服务或公共财产的所有权从公共部门（政府）转移到私营部门，或者转让给营利性企业或非营利组织的过程，民营化是指减少政府的干预、弱化政府的角色，增加私人部门的参与，使市场的功能增加。

2 混合所有制改革的背景

2.1 西方国家混改的背景

20世纪70年代末出现的石油危机让新自由主义取代凯恩斯主义，成为公共管理理论的主流，新自由主义反对任何形式的宏观经济干预措施。此时以微电技术为核心的科技革命使得社会服务的成本大幅下降，一些行业的自然垄断性逐步减弱甚至消失。国家经济受到石油危机影响而陷入严重的财政危机，而国有企业普遍存在经济效益低、管理水平差、赤字严重的现象。從20世纪80年代开始，在新自由主义思潮的影响下，西方主要国家掀起了一股国有企业私有化之风。

从1979年开始，英国将英国航空公司、国家运输公司和国营石油公司的10亿英镑资产逐步出售给私人，到1986年将近200亿美元的政府资产已售给私人；1983年德国把958家国家拥有1/4以上股票的公司实行私有化。在美国，1986年起政府的5个电力机构、2个石油仓库、1个客运铁路等共520亿美元的资产逐步被出售给私人；日本政府出售了日本铁道公司和电信电话公司等大企业中的股份，以及日本航空公司中34.5%的股份。

2.2 中国企业混改的背景

在党的十四届三中全会上首次提出了混合所有制的思想；1997年党的十五大正式提出混合所有制经济；2003年《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出大力发展国有资本、集体资本和非公有制资本等参股的混合所有制经济（图1）。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，利用混合所有制改革壮大国有资本，增强国有经济的实力，将混合所有制改革上升到新的高度；2014年启动中央企业“四项改革”试点，选择8～9家央企开展改组国有资本投资公司，发展混合所有制经济；2015年党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，出台了22个配套文件，形成了“1+N”政策体系，形成了顶层设计和“四梁八柱”的大框架，提出了新时期国有企业改革的目标任务，政策间衔接紧密，统筹推进；2016年《政府工作报告》中明确了未来两年国企改革目标，列出了国企改革任务清单与时间表；2016年9月，启动实施第一批混改试点，确定东航集团、中国联通、南方电网等中央企业列入第一批混改试点；2017年混改取得实质性进展，同年8月中国联通公布混改方案（图2）。

3 国外企业私有化案例分析

3.1 欧洲—德国电信私有化案例

3.1.1 资本层面改革

德国电信的私有化改革分为三个阶段：

第一阶段：由国家行政机构变为以市场为导向的国有企业。1989年将德国邮政总局改建为邮政银行、邮政局、电信公司。

第二阶段：由国有企业变为控股公司，开放竞争。1994年将三个企业进行私有化变为控股公司，即德国邮政银行股份公司、德国电信股份公司、德国邮政公司。

第三阶段：国有股份减持，开展私有化改革。1996年，德国电信出售26%的国有股份，集资额达137亿美元；2000年后又进行了两次国有股份减持和一次股权置换，至此国有股比例下降到43%。

3.1.2 管理层面改革

在进行国有股份减持、资本层面改革的同时，为了提升运营效率，德国电信同时在内部开展了管理层市场化、机构精简重组等管理层面改革：

（1）改组公司领导层，实行高层人员职业化，聘请来自各行业经验丰富的职业经理人。

（2）以用户为中心，实施公司机构重组。以用户为中心对内部机构进行重组，形成针对市场的矩阵架构，简化决策程序，下放决策权。

（3）开展业务并购，开拓国际市场。制定了业务运作全面转向欧洲的方案，开展业务收购兼并，积极进军国际市场。

（4）开源节流，降低成本。出售亏损业务单元，紧缩资本支出，降低折旧水平和公司债务水平。

3.1.3 业务层面改革

与资本层面和管理层面的改革同步进行的是德国电信在业务层面开展的改革，具体包括：

（1）制定“未来电信”规划，大力发展新兴业务。在基本传输业务价格不断下降的情形下，通过创新形成全新的运营集团，确立四大战略产业：移动通信、互联网、电子商务和面向企业客户的ICT产业。

（2）持续调整公司战略，适应业务发展新需求。2008年，T-Online与T-Com合并组建T-Home；2010年，法国电信和德国电信合并了双方在英国的业务，在英国建立了最大的移动网络EE；2010年，T-Mobile与T-Home合并组建Telekom Deutschland GmbH，针对个人客户提供所有的产品和服务。

（3）开展数字化转型，应对新竞争。2014年，德国电信开始实施“领先欧洲的电信运营商”战略，开启数字化转型；2016年，集团企业客户子公司T-Systems重建商业模式，转向集成服务及可扩展的ICT服务，加强数字板块。

3.2 日本—NTT私有化案例

3.2.1 资本层面改革

1952年日本成立电信电话公社，是政府经营的全资公司；1985年进行混合所有制经营改革，改为日本电信电话株式会社，即NTT。

由于电信业具有较强的社会性和公共性，在NTT的股份化改革中，日本政府规定：国家至少保留1/3股权；外国人不得持有NTT股票；改革后公司的重大议案必须经2/3以上股东同意。1986—1988年三次出售国家股份共540万股，此后国家持股率降为65.8%。

3.2.2 管理层面改革

在进行股份改革的同时，NTT在管理层面进行了机构精简、建立业绩评估制度、裁减冗余人员等一系列改革：

（1）國家权力下放。改革前NTT许多事项要经国会批准；改革后NTT的重要事项由邮政大臣与大藏大臣协商，议会不再介入。

（2）精简机构。由原四级管理精简为三级管理，并采用事业部制，总公司负责全局性工作，其余责任下放给事业部。

（3）建立业绩评估制度。制定人均销售年增长率、总投资效益年改善幅度等评估指标，建立业绩评估与效益津贴挂钩的制度。

（4）裁减冗余人员。采取高龄职工退休、控制聘用新职以及挂职锻炼等形式，将公司员工由1985年的31.4万人裁减至1990年的25.8万人。

3.2.3 业务层面改革

在业务层面的改革，NTT主要采取业务专业化运营的方式开展，1988年开始NTT陆续设立了177家子公司及关联公司，从事从NTT中分离出去的或新开发的业务。

4 中国联通的混改路径分析

2016年9月，中国联通被确定为第一批混改试点单位，也是唯一的集团整体混改试点单位；2017年8月，中国联通公布混改方案，该方案的公布是央企“实质性混改”的重大突破，具有重要的标杆意义。自混改方案公布后，以“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”为目标，中国联通紧锣密鼓地开展了各项混改工作。

4.1 资本层面改革

中国联通坚持“股权多元化与保持控制力”的有机结合，引进了中国人寿等国有资本和以BATJ为代表的非国有资本，中国联通集团持有的A股公司股份由62.7%降为36.7%，国有资本合计持有53%，在确保电信网络和信息安全的前提下，开创了“同步实现国有股权多元化和非国有股权多元化”的混改新模式。

4.2 管理层面改革

4.2.1 机构精简

以提升公司的业务运营效率为目标，中国联通进行了机构精简和“瘦身健体”，打造“小管理、大操作、强协同”的组织架构：

（1）管理职能和生产职能分离。生产单位专业化运营、集约化支撑，简政放权，资源下沉，激发团队活力，提升运营管理效率。

（2）管理层级扁平化。压缩管理层级、管理部门和人员，明确集团总部、省、市、县/网格四级分公司组织定位。例如，集团总部部门数量由过去的27个减少为18个，减少33.3%；处室数量由238个减少为121个，减少49.2%。

（3）激发创新业务领域活力。通过子公司、业务单元等不同形式开展创新业务，建立市场化结算和退出机制。

4.2.2 人力资源改革

人力资源改革主要是用创新机制激发活力，建立员工与企业利益共享、风险共担的市场化机制，实现“收入能增能减、岗位能上能下、人员能进能出”的目标：

（1）打造核心人才体系，促进专业结构转型。面向大IT、自主研发、创新业务等战略方向打造核心人才体系，明确各类员工专业能力标准，推进基础电信CT人才向IT、IP人才转型。

（2）以业绩为导向，优化薪酬分配机制。改革员工考核和激励机制，在基础业务领域，分专业合理设置团队绩效指标，推进全生产场景划小承包，建立增量收益分享等市场化激励机制；在创新业务领域，打造特区机制，以有市场竞争力的薪酬，吸引高端人才。

（3）优化员工绩效管理体系。建立管理人员和员工的竞争退出机制，以业绩为导向、以考核为依据，强化考核结果在晋升发展、薪酬激励和竞争淘汰中的应用。混改中首聘工作中，中高级管理人员平均退出率达14.3%。

4.2.3 股权激励

在此次混改方案中，中国联通首期激励计划向激励对象授予不超过8.4788亿股限制性股票，激励对象拟包括公司董事、高级管理人员及对经营业绩和持续发展有直接影响的管理人员和技术骨干等，约占全体员工的3%。解锁条件与业绩指标紧密相关，将主营业务收入增长率、利润总额增长率和净资产收益率三个指标作为解锁条件。同时，股票分配突破按职级授予的通行做法，不搞平均主义，根据业绩贡献实现差异化分配。

4.2.4 全生产场景划小经营

作为自下而上实施混改的一项重要举措，中国联通开展全生产场景划小经营改革，搭建内部“双创”平台，建立以价值创造为导向、责权对等的考核激励分配模式，构建面向客户与市场的倒三角服务支撑体系，激发一线员工的内生动力和活力。

4.3 业务层面改革

本次混改引入处于行业领先地位与公司具有协同效应的战略投资者，包括BATJ（百度、阿里、腾讯、京东）互联网巨头、垂直行业领先公司、金融产业集团、产业基金等。这些战略投资者与联通主业关联度高、互补性强，双方将以“要素互补、共同成长”为原则，在云计算、大数据、物联网、人工智能、家庭互联网、数字内容、零售体系、支付金融等领域开展深度战略合作，扩大中国联通在创新业务领域的中高端供给，培育创新发展的新动能。目前，中国联通与部分战略投资者的合作已取得阶段性进展。例如，中国联通与阿里巴巴在电子商务、新零售领域，双方通过场景化、精准化营销，共同推动用户价值提升及线上服务体验；在云计算战略生态方面，双方相互开放云计算资源，共同面向客户提供公有云、私有云、混合云服务等。又如，中国联通与腾讯在渠道触点方面进一步加深基于“王卡”合作的广度和深度；积极推进视频内容的合作等。又如，中国联通与百度加强大数据方面的深入合作，应用于精准营销、广告投放、大数据群体分析等领域。而中国联通与京东则在零售体系方面探索实体门店的运营模式，联合打造新零售体系等。

5 结 论

通过对国内外混合所有制改革的分析和实践，可以看出混合所有制改革不是简单的资产交易或股权买卖，而是一场涉及资本层面、管理层面、业务层面等多方面、深层次的全方位创新改革，混合所有制的目的是提高国有企业的管理效率和经济效益，提升企业的市场化运营能力。电信企业的混改在国外也有经验可供借鉴；中国联通作为首批唯一的将集团核心资产作为混改主体的单位，将根据参与混改企业的特点，在不同领域开展深度合作，同时中国联通将积极探索实现新形式国企改革发展之路，为大型国有企业集团的混合所有制改革积累宝贵经验。

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