综合土地整治和乡村振兴：平台、工具以及关键因素——以四川省D镇综合土地整治项目为例

饶 静 郭鸿雁 董晓婕

全球人口从乡村地区转移到城市的剧烈转变带来了史无前例的巨大变化[1]。日益增长的全球城市化发展水平不可避免地伴随着乡村的衰落,这种变化已经席卷发展中国家与发达国家[2]275。如何应对乡村衰败这一全球性问题?一些研究做出了启示性的思考。(1)全球性乡村。伍兹对全球化下农村地区的重塑进行了研究[3]。他通过研究地方和全球行动者的互动、人与物种的互动以及由此产生新的混合形式和关系,探讨了全球化重新振兴农村地理。全球化成为恢复乡村活力的机会,全球性乡村也成为分析农村复兴的理论和工具。(2)土地整治项目。帕斯卡尼斯(Pašakarnis)的研究表明过去20年,中欧和东欧国家的农村社会和经济衰退加剧,土地整治是在统一的土地整治项目中实现多重目的和多目标的农村发展项目的绝佳工具[4]。龙花楼认为重构农村生产生活空间和生态空间,为建设新农村搭建新平台,实现中国城乡一体化发展,土地整治是必由之路[5]。(3)强调自下而上的科学规划。刘彦随等提出了振兴世界乡村的四项农村优先政策,包括政府需要在城市化发展的同时促进农村化;必须鼓励自下而上的举措;必须承认有些不宜居住地区的村庄必须搬迁;需要有一个科学的规划来指导复兴进程[2]277。

中国也同样面临着乡村衰败的问题。城市化率从1949年的10.6%上升到2017年的58.52%,农民向城市大规模迁移持续了近40年。农村人口的流动导致了中国农村经济和社会功能的全面退化①饶静:如何应对空心化问题,农民日报,2013-06-04。。快速的工业化和城市化已经引发了“农村空心化”现象[6]。村庄向心力与离心力失衡;快速的经济发展与落后的意识形态失衡;房屋建设加快与行政管理薄弱等问题导致了“农村空心化”和乡村衰败[7]。我国政府一直努力通过均衡城乡发展来改善乡村衰败,其中包括土地整治在内的一系列的制度和政策。中国的土地整治是对农用地、建设用地和未利用地的全域土地整治,是对低效利用、不合理利用和未利用的土地进行综合治理,对生产建设损坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用,提高土地使用效率和效益的活动。具体分为农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦、宜农未利用土地资源开发五种类型[8]。1986年开始在全国大规模推行土地整治以来,随着不同城乡发展阶段的特征和要求发生变化,土地整治的内涵和成效也发生着较大的变化。土地整治工程和项目能否帮助农村地区恢复活力,成为助力乡村振兴的工具和平台?其中的影响和关键因素有哪些?为了解答上述问题,本文首先梳理了不同城乡关系发展阶段下的土地整治内涵和成效,构建了土地整治作为平台和工具助力乡村振兴的传导机制,然后以四川省金堂县D镇为案例,在土地整治助力乡村振兴的传导机制框架下对案例社区的土地整治实践及影响进行了研究,从而总结和分析土地整治助力乡村振兴的关键因素。

一、不同阶段土地整治的内涵和目的

(一)1949—2000年：“农村支持城市”

1949年开始,由于普遍存在的资源稀缺问题,中国农业农村政策非常重视农业生产。在实现农业的基本稳定后,中央政府开始实现工业优先发展的战略。从1956年到2000年,长达40多年的时间内,在财政支出总额中,包括农田水利等在内的农业农村支持占比都维持在较低的水平。

20世纪70年代末期,农村改革的启动使工业化、城镇化快速发展,生产建设占用耕地数量快速增加,耕地面积持续减少。为了保证粮食安全,确保相当数量的耕地面积,中央决定开始大规模开展土地整治。在《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦规定》和《土地管理实施条例》等法律法规的保障下,1986年到2000年,土地整治主要集中在农地整治。农用地整治是指在以农用地(主要是耕地)为主的区域,通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程,增加有效耕地面积,提高耕地质量,改善农业生产条件和生态环境的活动。一方面是提高现有耕地的生产条件和耕地质量,另一个方面是通过土地整治来补充耕地,以实现耕地的占补平衡,即非农业建设占用耕地补偿制度和耕地总量动态平衡。省级人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责。土地整治的主要投入来源于在耕地占用税基础上建立的国家开发建设基金和土地出让金(即国有土地使用权出让金征收上缴财政资金)。1986年开始进行土地整治到1997年底,全国已有400多个县开展了一定规模的土地整治。这一时期,土地整治是为维持耕地总体动态平衡,以农用地为主的土地整治(见表1)。土地整治对乡村发展的影响和传导机制主要体现在农业生产方面,即保证耕地保有量,提升耕地质量,提升农民生活和收入水平,保证粮食安全。

表1 不同城乡关系阶段下土地整治的内涵和目的

(二)2000—2013年：“城市支持乡村”

20世纪末期,长期实行乡村支持城市的城乡二元体制,使得中国的农业、农村问题日益严重。2000年以来,中央政府对城乡发展政策进行了一系列重大调整,采取“多予、少取、放活”的政策以应对农村衰败带来的问题,促进农村发展。2006年,“社会主义新农村建设”政策指引下,农村社会和基础设施建设等支农财政资金大幅度增加。

这一时期,土地整治也得到了更多财政资金的支持,开始真正在全国范围内大规模开展。主要特点有:(1)继续支持农用地整治,以保证耕地数量,提高耕地质量。《全国土地整治规划》数据显示,2001—2010年,通过土地整治新增耕地276.1万公顷(4 142万亩),建成高产稳产基本农田超过1 333.3万公顷(2亿亩)[9]。2011—2015年期间全国整理农用地5.3亿亩,建成高标准农田4.03亿亩,补充耕地2 767万亩。建成田间道路886.8万公里,修建排灌沟渠867.4万公里,种植农田生态防护林1.1亿株,治理水土流失面积413万亩①国土资源部,国家发展和改革委员会:全国土地整治规划(2016—2020年),国土资发(2017)2号,2017。。研究表明2006年和2007年分别有62.90%和58.34%的土地整治项目有效提高了生产率,而56.51%和52.56%的项目有效稳定了生产率[10]。(2)开始进行建设用地整治。随着中国经济社会持续较快发展,对建设用地的需求越来越高。严格的耕地红线以及土地用途管制使得建设用地供应在一些地区出现了很大的短缺。2000年以来,农村建设用地整治逐渐成为土地整治的重要组成部分。农村建设用地整治是指对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行整治,完善农村基础设施和公共服务设施,改善农村生产生活条件,提高农村建设用地节约集约利用水平的活动。2011—2015年期间,全国共整治农村闲置、散乱、粗放建设用地233.7万亩,复垦历史遗留工矿废弃地936.6万亩,改造开发城镇低效用地150万亩②同注①。。农村建设用地整治是协调农村人口流动和农村宅基地增加的一种创新方式,从而保护农田和确保粮食安全,增加城市建设用地配额,改善中国农村生态环境[11]。这一时期,土地整治实现了农用地、建设用地和未利用地的全域土地整治,其对乡村发展的影响和传导机制主要体现在保证耕地数量和质量、改善农村生产生活条件、提高土地集约节约利用水平和美化城乡环境等。

(三)2013年至今：“城乡融合”

2013年,党的十八大报告中提出城乡一体化,强调打破城乡二元体制,建立城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。提出必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。土地整治内涵也从为实现耕地保有量和建设用地调控的土地规划目标,转变为以耕地面积增加、耕地质量提高、建设用地总量减少、农村生产生活条件和生态环境明显改善、均衡城乡发展的综合性发展目标,成为综合土地整治。2013—2018年,中央政府持续加大投入和政策支持力度,通过土地整治,全国共建成高标准农田4.8亿亩,新增耕地2 400多万亩,新增粮食产能约440亿公斤,同时,通过土地整治优化城乡用地结构和布局,促进公共资源在城乡之间的均衡配置,生产要素在城乡之间有序合理流动,推动城乡一体化和城乡融合发展。2017年,习近平总书记在十九大报告中提出乡村振兴战略,要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。上述战略和政策的变化,深刻影响了土地整治项目。土地整治应如何助力乡村振兴,已经成为各方关注的热点问题。在对土地整治的成效研究成果来看,土地整治对农村发展和城乡发展产生着重要的经济影响[12-13]、生态影响[14-17]、社会影响[18-20]以及综合影响[21-22]。这也意味着,在乡村振兴战略总体要求的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面,综合土地整治均能并且产生了重要影响。综合土地整治作为平台和工具,通过整理复垦开发农用地、建设配套农业基础设施、生态整治工程建设、城镇建设用地整治复垦、空心村改造,可以为产业兴旺、生态宜居、乡风文明提供基础条件,并通过工程建设加强基层组织资源,促进乡村治理。产业发展下,农户生计多元化可助力生活富裕。其具体传导机制见图1。

二、案例研究

图1 综合土地整治作为乡村振兴平台和工具的传导机制

四川省成都市金堂县D镇地处金堂县域中部,坐落在沱江上游。东南部为河流冲积平原和阶地浅丘,西北部为深丘山区。全镇面积109.47平方公里,辖3个社区、21个行政村,2017年全镇总人口77 519人,其中农业人口60 856人,粮食种植面积58 063亩,粮食总产量16 458吨,果园种植面积7 543亩,种植果树13 047株。传统粮食种植以水稻、小麦、玉米、薯芋、豆类为主,经济作物以四季优质水果、苗木、蔬菜、花生为主。G村是D镇的一个行政村,其面积7.5平方公里,耕地面积为6 000亩,林地面积4 500亩。总人口为2 678人,共899户,共23个农业生产小组。

(一)D镇综合土地整治的规划和实践

《2006—2020年金堂县D镇土地整治规划》主要安排农用地整理和建设用地整理两个方面。其中安排农用地整理规模为5 455.25公顷,新增耕地473.97公顷;安排建设用地整理249.43公顷,可节约建设用地227.07公顷。

1.农用地整治实践

2009—2017年,D镇开始启动农用地整治项目,项目总投资约7 900万,施工费约6 700万,整理规模4.9万亩,其中坡改梯1.3万亩,旱地整理1.7万亩,最终获得新增耕地5 400余亩。工程量方面,新建配套沟渠1.1万米,蓄水池300余口,整治山坪塘20座,改建田间道路6.9万米。新增耕地的旱地质量为9等,水田质量为8等。以G村为例,截止2017年,G村累计投入资金3 000多万元,对全村约6 000亩耕地进行整治。修建了田间道路和水利灌溉设施,改善了田间运输交通和水利灌溉,改变了靠天吃饭的状况。以水稻产量为例,亩产量提高100～200斤/亩。田间耕作条件提升的同时,地块细碎化问题得到一定解决。G村处于丘陵地区,土地细碎化非常严重,6 000亩耕地中在土地整治后有1 200亩可以实现机械化操作。另外,土地整治进行的坡改梯工程使得耕地的水土流失问题得到一定的改善,加强了农田的生态功能。

2.建设用地整治实践

D镇建设用地整治是在增减挂政策下执行。以G村为例,拆旧的房屋680户,拆旧占地面积达1.4万平方米,复垦面积为370亩。截至2017年12月,G村村民集中居住节约370亩建设用地面积,这370亩建设用地成为建设用地指标,在村内复垦370亩耕地占补平衡验收成功后,预计能在成都市农村产权交易所以约4.8万/亩的价格成交。成交后,资金将全部返回G村,用于拆旧补偿和建新补偿。在资金到位前,由县政府先垫付资金进行农民集中居住房建设。农民集中居住房用地由镇政府协调,处于新发展的镇区,用地性质为农村集体建设用地,农民购房后获得农村不动产的确权证。农民集中居住房屋建设由村业主委员会牵头。在镇政府指导规范下报县发改委报批、招标和建设。业主委员会是一个参与建设用地整治的村民组成的农民组织。

(1)在G村的建设用地整治过程中,有三种方案村民供选择:集中居住在乡镇高层公寓小区;集中居住在村内独栋房屋小区;不参加建设用地整治,保持现有住房原状。经过建设用地整治后,多数农户迁入D镇的集中居住的高层楼房即公寓小区。具体情况见表2。

表2 G村建设用地整治后的农民居住方式

(2)G村的建设用地整治的方案包括:

A.拆旧补偿。根据房屋结构和建筑面积来进行补偿。砖混结构房屋为70元/平米;砖木结构房屋为50元/平米;简易结构为30元/平米。拆旧补偿资金由“增减挂”资金补贴。

B.购买。公寓楼由村民以人均30平内价格1 100元/平方米,超出30平方米/人购房价格则为2 200元/平方米的价格购买。村内独栋的价格则为3 000元/平方米。这些价格均低于当地商品房价格,建房资金由“增减挂”资金补贴。

(3)农民集中居住房建设主要遵循了三个大的原则:

A.先建房,再拆房。农民拿到了新房钥匙后再拆除原有旧房;

B.如果自愿先拆房的,可以拿到租房补贴;

C.由农民自行设计建设用地整治方案以及让农民自主选择自家住宅的安排。一旦选择后签定合同,不能反悔。

(二)综合土地整治对乡村发展的影响

1.产业兴旺：产业发展影响

农业经营形式变化:土地整治之前以小农户家庭经营为主,户均6.6亩。但土地处于丘陵地区,地块分散。土地整治之后,60%的耕地的使用经营权从农户手中以380元～800元/亩/年的价格流转给了农业公司。农业公司获得土地后基本种植油橄榄。土地整治之后,农业经营变化成两种形式:30%的耕地为农户家庭传统经营,种植传统老品种作物,耕作条件改善,农民直接受益;70%的耕地进入公司或合作社,进行规模化现代经营,种植经济作物,农民获得土地租金,间接受益。

农业经营组织变化:农用地整治过程中,产生了大规模的农用地流转,资本下乡,农业公司进入乡村承包土地,推动规模农业和新品种种植。其中包括外来公司和本土农民专业合作组织。外来公司中如JFG公司承包流转了G村2 000亩耕地进行油橄榄种植,XL农业公司流转了1 600亩耕地进行油橄榄种植。本土专业合作组织发展有:传统经济作物药材沙参专业合作社,桃园乡村旅游合作社。他们都是基于本土资源,由本村人带头组织成立,辐射104家农户。

农业种植品种变化:G村在上述土地整治工程之前是以种植传统粮食作物为主,如水稻、小麦、玉米、薯芋、豆类等。在土地整治之后,转变了作物种植品种,开始种植经济作物油橄榄,转变面积达到原有耕地的三分之二。

表3 G村土地整治的产业发展影响

2.生态宜居：居住空间影响

G村899户,23个村民小组,土地整治前村民住房以村民小组为中心零散地分散在公路和浅丘之间。建设用地整治后,居住空间发生了巨大的改变。630户农户选择D镇集中居住公寓,50户选择集中居住在村内独栋房屋小区,219户农户没有参加建设用地整治,保留原有住宅。拆旧的房屋680户,拆旧占地面积达1.4万平方米,复垦面积达370亩。630户村民的居住空间彻底发生改变,他们从在农村居住平房院落转变为居住在城镇小高层公寓。新建设的集中居住区配套建有健身器材和广场、图书馆、篮球场、公共厕所、日间照料中心等基础设施配套。由于地处城镇,医疗、教育、交通和购物等公共服务水平要高于乡村,但是生活居住空间变小,副业生产空间消失,农居文化消失。其他没有集中居住的农户在乡村道路、用水、用电、卫星电视、网络等方面已经实现了与城市均等化的水平,粪便处理等方面还没有改造提升,距离医疗、教育、交通和购物等优质公共服务中心水平较远。

表4 G村土地整治引起的居住变化

土地整治提高了农用地质量,加快了土地流转,减少了建设用地面积,促进了农民集中居住。有充分非农就业机会的农民,集中在城镇居住。他们的社会保障仍然属于农村保障体系,也仍然保留农用地的承包权以及农村集体经济组织成员的身份,同时他们在教育、医疗以及市民化生活等城镇生活需求也在城镇集中居住中得到了满足。他们需要放弃独户住宅,但仍然保留村庄成员身份,在今后可以申请建设独栋住宅。集约利用出来的农村建设用地面积又可以为乡村发展提供新的规划空间。这实现了一种“你中有我,我中有你”的新型城乡融合,是一种特殊的就地城镇化,使得城乡关系得以重组,城乡要素得以合理流动,实现城乡均衡融合发展。

案例1：蒋XX,39岁,耕地6亩,家中5口人。有母亲、夫妻俩和两个孩子,一个9岁,一个5岁。搬去镇上居住主要考虑三个方面：A.孩子上学问题。村内没有学校,而镇上学校很集中,9岁的孩子在镇上上小学。B.老人就医问题。家里有一个老人,63岁,患有糖尿病。需要经常看病或住院治疗。农村合作医疗保险可以报销一部分治疗费,老人每月可以领到政府发放的基本养老金80元,除了政府发放的养老金之外,老人自己还购买了商业保险。粮食补贴与耕保基金都享受,发到农户自己手里。C.家庭生计问题。耕地面积少,农业效益低,无法支持家庭支出。而镇上工作机会更多,总体来说要比农业经营收入更高。

3.乡风文明：村庄公共空间变化

土地整治改善了村民的居住条件和方式,也改变了村庄的公共活动空间。农民的生活更加城镇化,更加集中,村民互动增加,邻里关系也变得更紧凑。村级建立了村民活动中心,日间托儿养老中心等社区社会服务设施。相比较于传统散居的山区居住方式,在养老、护幼方面,集中居住具有一定优势。

案例2：李XX,70多岁,有4个孩子。两个女儿都在D镇置业,一个儿子在D镇打工,一个儿子在成都打工,都常年在外。家中承包地6亩。村内宅基地户头三个,分别是自己和两个儿子的。2017年,经过土地整治后,因为家中劳动力都在外,李XX年纪也大。考虑到家庭基本情况,家庭开会研究决定,选择全部集中居住到城镇。耕地流转了,也交了钱住上了新房。李XX告诉调查员,女儿们买的D镇的商品房要4800元/平米,而村内安置房只要1 100元～2 200元/平米,便宜一半多,觉得很多人辛苦打一辈子工也是回城镇买一套房子。而现在这个愿望则很容易实现了。在D镇居住生活各方面都很便捷。孩子们也在镇上居住,照顾老人更加方便,老人年岁已高、劳动能力很弱,独居在山上确实不是长久之计,搬到D镇居住是很好的选择。

4.治理有效：乡村治理影响

土地整治使得农村治理水平得到了发展。在建设用地整治过程中,G村业主委员会成立。作为自治性组织,业委会由参与建设用地整治的全体村民组成。它负责建设用地的整治方案设计、拆旧工作、复垦工作以及建新工作。业委会拥有上述方案的决定权,但也要遵守法律法规的约束和政府的工作流程安排。业委会的成立,是体现村民自治实践的深化,成为参加土地整治的农户参与决策土地整治项目的平台。这推动了村民自治的实践,使得农民在整治规划到实践过程中,锻炼了公共事务的商议和决策能力。实行土地整治,在动员农民参与整治过程中,县、乡、村三级组织提升了组织动员能力。乡村干部对村民自治以及乡村治理有了更深刻的认识,获得了能力的提升。入户调查农户对乡村干部工作的满意度达到了99%。

5.生活富裕：农民生计影响

在土地整治之前,G村的农田平均每户6.6亩,主要种植传统粮食作物和经济作物。G村以传统小农户家庭农业种植和家庭养殖为主,去往周边城镇打工的兼业型小农户生计模式为普遍形式。他们一边经营着土地,一边外出打工或周边做零工。也有少部分小农户将土地流转给邻居,但基本没有流转租金收入,也没有正式的规范合同,随时还能要回来,属于非正式的互助型的土地流转。在农用地整治后,100%的农户的承包耕地获得了质量提升,70%以上农户将其承包耕地全部或大部分流转出去,流转租金价格为380元～800元/亩/年。流转土地,是在“三权分置”的框架下,农户保有土地承包权,集体享有土地所有权,流转方获得土地使用经营权。

表5 土地整治后土地流转农户生计影响

数据显示,将耕地流转的农户与集中居住的农户重合度为90%,即选择集中居住的农户中有90%将土地流转。这部分农户约占全村农户的63%。流转耕地的农户,其生计结构发生巨大的改变。土地整治前,农民收入以城镇非农务工、经商以及种植和养殖农业收入为主、辅以种地补贴和耕地保护基金为主的农业补贴收入,全县统一的农村社会保障成为生计的组成。近年来建立的农村社会保障收入(农村养老、农村合作医疗和农村最低生活保障等)为家庭生计提供了基本保障。土地整治后,他们流转了土地,停止了农业生产,副业收入因为集中居住而没有了场地也不再可能,农民生计收入变化成为以城镇非农务工、经商、农业公司务工、土地流转租金收入为主,农业收入为零,种地补贴和耕地保护基金为主的农业补贴收入和全县统一的农村社会保障与整治前保护一致,不会因为土地流转而改变。停止农业生产使得农民可以有更多的时间来进行务工,这一变化只有在城镇务工充分、农民务工能力有保障的情况下,对提高农民收入水平才是有益的。

(三)综合土地整治成为乡村振兴平台和工具的关键因素

要实现乡村振兴,影响因素很多。通过以上案例研究,综合土地整治要成为乡村振兴的工具和平台,其关键因素有以下几点:

1.综合土地整治应有助于城乡要素良性互动,构建新型的城乡融合

D镇G村案例研究表明,通过农用地整治和建设用地整治,给农村和城镇建设带来巨大的变化,引起了农村社区中产业发展、农民生计来源、农村组织发展、农民居住空间等方面的影响,深刻影响了城乡关系,促进了城乡发展。长期以来城乡二元关系,使得农民可以流动谋取生计但城乡要素难以流动,即农民因为没有城市户口,子女不能在城里上学,生病就医难,在城市留不下;又因为农村承包地、宅基地以及农村集体经济福利和农村社会保障又不愿意彻底离开农村,这造成了乡村衰败以及农村空心化等一系列问题。而G村综合土地整治实现了城乡之间资源和要素的重新分配和新型的城乡融合。这种新型城乡关系,是“你中有我,我中有你”的城乡融合,即城乡二者的各种要素融合在一起。使得居住在城镇的农民,可以享受城镇居住的教育、医疗、养老基础设施的便利,满足其需要,又保留了农村集体成员的集体经济的福利,例如农村土地的承包权、新农合、农村低保、粮食补贴、耕保基金、集体经济收益权等,同时农村的土地要素和资源进行了集约节约利用,其权益也仍然保留。这打破了之前城市化的线性框架,不再简单区分城市和乡村,不再遵循城市化的一直以来的固定模式——提高城镇化率,就是要使得农民居住城镇化、农民就业非农化、农民社会保障福利市民化,农民的土地收回集体等。G村通过土地整治创新地进行了“你中有我,我中有你”的城乡融合,实现了城乡要素的良性互动,构建新型的城乡融合关系,有利于乡村的发展和恢复活力。

2.综合土地整治应贯彻“以人民为中心”的发展理念,自下而上

2017年,习近平总书记提出了“以人民为中心”的发展理念,并将其贯彻到中国的日常政治生活中。G村成立了业主委员会,充分讨论和决定农村建设用地的整治方案,让农民有权自愿选择是否去城镇居住,选择是否将承包地的使用权流转,使得土地整治可以较好地契合农民的发展需要。其次,通过增减挂获得了政策资金,这些资金用来支持农民集中居住用房建设和村内基础设施建设。有了资金,农民建设新居所的负担下降。这使农民获得实惠,幸福感和获得感增加。G村实践表明,让农民有充分选择权和决定权的土地整治,即以“人民为中心”的土地整治,是实现上述城乡融合和乡村振兴的关键因素。在实行“增减挂”政策①增减挂政策是城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩,依据土地利用总体规划,将若干拟整治复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整治复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少,质量不降低,城乡用地使用更合理的目标。也就是首先将农村地区的建设用地进行整治,将多余的建设用地面积整理复垦为耕地,然后多余的建设用地指标可以在全国建立的平台上交易,形成市场,获得收益,回哺农村。城市则可以用购买来的建设用地指标进行第二三产业的建设和发展。的农村建设用地整治,由于涉及新增建设用地指标提高了政府的积极性以及农村建设用地带来较大的增值收益,自推行以来引起社会和学术界的广泛关注。普遍认为强调社区为基础、民主协商的农村建设用地整治项目比自上而下,公众参与程度低的农村建设用地整治项目更容易成功。李玉恒的案例表明根据当地实际情况,基于社区的农村居民点整治可以增加耕地面积,发展现代农业,为促进新农村建设提供一个综合平台,从而振兴空心化的村庄[23]。龙花楼通过对山东省桓台县的个案研究,讨论了该方案的实施情况,并提醒注意其竞争性和偶然性。土地整治需要得到地方行动者的支持和许可才可能对农村地区进行重构[24]。这项政策是一种自上而下的农村结构调整方式,必然需要当地相关人士的支持。不管公众对农村建设用地整治具体项目的兴趣如何,如果没有相关村民的合作,其实施就不会成功。农村建设用地整治应该采用试错法以及村民必须有真正的机会参与影响其未来的决策过程[25]。因此,如何在农村建设用地整治中保证农民的充分参与和决策权利,土地增值收益是否能全部返回乡村社区是重要的关键问题。案例研究显示土地整治应在政府引导下,由农民充分参与决策进行。

3.综合土地整治应符合当地经济发展实际

在城市和经济发展为导向的发展战略下,城乡建设用地增减挂钩曾引起征地拆迁、失地和“被上楼”后的“三农”状况担忧[26]。G村“你中有我,我中有你”的新型城乡融合以及较为充分的“自下而上”的整治方案使得“被上楼”的矛盾得到解决。G村土地整治是按照村民充分讨论的方案进行,农民自愿选择。但光有“自下而上”的政策途径还不足以吸引农民参加项目。要获得农民的支持,必须顺应当地经济发展状况。D镇发展迅速的工业园区和环成都地区的经济增长预期,提供了大量稳定的非农就业岗位,这些要素成为以非农就业为主要收入来源的村民的定心丸。如果农民没有充分的非农就业,没有居住在城镇的需求,就不可能满意城镇集中高层居住的整治方案。因此,土地整治促进城乡融合,助力乡村振兴,不仅要有“人民为中心”的决策过程,还应顺应当地经济发展。让农民自己权衡城镇集中居住的利弊,来选择是否城镇生活和流转耕地,还是继续保留农耕生活。因此,只有这样才可以构建这种新型的城乡融合,使得乡村振兴得以可能。

4.综合土地整治应注意防范社会风险

综合土地整治在推动城乡融合发展的过程中,其引起的变化和调整对农民个体和乡村发展影响巨大。短促和剧烈的变化也存在一定程度的社会风险。需要注意防范。

(1)土地整治后,农用地质量提升,使得规模农业、现代农业开始发展。在公司经营农业下,农产品种植大部分为外来经济品种,以高技术含量、高附加值和高回报为特点。它改变了传统农业种植结构,也改变了农村的图景。赚取利润是资本家的天性,一旦种植的经济作物遭遇市场风险,资金和人力撤出,乡村再次恢复产业活力将需要较长的过程,乡村衰败也可能再次发生。因此,应在乡村振兴的过程中,推动产业发展,要注意扶持本土种植大户和本土精英农民的力量,使他们成为农村产业的核心,激发村庄的内生动力,避免产业发展过多被外来资本牵制。

(2)通过土地整治重建村落后,农民的生计来源发生变化。对于非农就业能力不强,非农就业没有那么充分,非农收入没有那么稳定的农户,他们还需要农业作为一份口粮保障。但如果居住地集中后,他们可能远离土地,只有放弃农业生产,向非农部门谋取生计。这部分农民在大趋势带动下“离农离乡”,如果非农就业出现问题,将会遭遇贫困风险。因此应注意加强这部分农户的贫困评估以及社会保障工作。

案例3：龚XX,42岁,家里一共4口人,两个孩子,一男一女,男孩16岁,女孩1岁多。儿子在邻近乡镇上职业高中,学汽修专业,学费一年6千多,生活费每月200元～300元。土地整治前,家里的收入以种植和养殖为主,偶尔打工。家里一共有3亩多地,地里主要种植蔬菜、玉米、豌豆等。家里养了10多头猪,7～8只鸡；10多只鸭。龚XX在村干部的游说和劝说中参加了建设用地土地整治,在我们采访时还没有搬走。对未来的打算,龚XX认为新居住区离土地很远,他会将土地流转出去,不能再种地了。但是去镇上打工,如果打工得不到保障,生活来源也得不到保障,而且搬到集镇后家庭消费会提高,这些都是需要考虑的问题。

三、结论和讨论

通过回顾不同城乡关系阶段的土地整治特点,我们认为,随着城乡关系的调整,从单纯的“农村支持城市”和“城市支持农村”走向新型的“城乡融合”,土地整治的内涵和特征也随之发生变化。从20世纪80年代末期开始保证耕地数量、质量的“农用地为主的土地整治”,转化为2000年以来以促进乡村发展,改善农村生态、生产和生活条件的“全域土地整治”。2013年开始,在原有内涵和目的基础上,进一步发展为促进城乡融合的“综合土地整治”。2017年乡村振兴战略提出以来,土地整治被要求更进一步地融入乡村振兴。通过实地案例研究,我们认为D镇综合土地整治为产业兴旺提供了土地供给侧的保障;改变了农户生计,提升了农民的现金收入水平,使得农民生活富裕;改变了村庄的居住空间,助力生态宜居和乡风文明;有效地提升了基层治理水平,推动治理有效的实现;并形成一种新型的城乡融合互动关系,促进了城乡之间要素的流动。

但巨大的调整也对当地农民的生活形成冲击和影响。要想使综合土地整治成为实现乡村振兴的工具和平台,是否能够贯彻执行“以人民为中心”的发展理念、是否顺应当地经济发展状况、是否能够防范社会风险、是否有助于实现城乡融合是其中的关键因素。在非农就业不充分的地区,就不应该驱动农民大规模集中城镇高层居住,农民也不会满意集中城镇高层居住。只有在非农就业充分发展,农民有集中城镇高层居住需求的地区,才可能实现农民满意。只有充分的、自下而上的让农民参与并制定土地整治决策,贯彻执行“以人民为中心”的发展理念,注意防范其中的社会风险,土地整治规划和实践才能够顺应当地经济发展状况,才可能在调整城乡要素流动和资源配置过程中实现一种“你中有我,我中有你”的新型城乡融合,成为恢复乡村活力、实现乡村振兴的平台和工具,从而为应对乡村衰败这一全球性问题提供中国方案和经验。