警惕认证机构变味的跟踪监管

文丨蒋文运 黄亚 陈锦平

管理体系认证属自愿性认证，自愿性认证不是自由性认证，要受到国家规定的相关行政许可、资质许可的产品或服务范围调整。如何监管本地区自愿性管理体系认证？如何管控好质量体系持续有效合法运行？认证机构履行《质量管理体系认证规则》是否就是有效跟踪？本文通过一个真实的案例，来诠释新的市场监管体制下有效跟踪从业行为规范。

对质量体系运行行为的有效监管，我们已经建立一套常态的管理体系，如何管控好质量体系持续有效合法运行？认证机构监管履行《质量管理体系认证规则》是否构成免罚理由？同是监管行为，如何理解和履行管理部门的有效跟踪？下面通过一个真实的案例，来揭示新的市场监管体制下在该领域有效跟踪行为的从业规范。

案情

2016年4月7日，江苏省盐城市亭湖区市场监管人员监督检查中发现，辖区内盐城市黄海化学集团公司工业产品生产许可证2015年12月29日过期后仍在继续从事产品生产销售，监管人员对已生产属于领证的23种产品，共计565桶，货值金额90160元，现场做了详细的检查笔录并用执法记录仪音像保存。监管人员还发现在产品的包装物上印有该企业通过ISO9001质量管理体系认证标志和宣传语。就体系认证，该企业负责人介绍，是正规有资质的北京某认证机构给他们做的，在2013年6月9日获得证书，最近的一次监审发生在半年前。亭湖区局执法人员通过授权的认证认可业务综合监管平台查阅，确认该企业质量体系认证证书注册范围涵盖被检查的产品，证书持续有效至2016年6月8日。该局对这家企业的无证生产行为进行了立案查处，同时对北京这家认证机构的发证管理失察行为给予立案调查。这两个案件最后，该局对黄海公司以《工业产品生产许可证管理条例》作出责令停止无证生产、没收已生产的危化品和五万元罚款处理，对北京某认证机构以《认证认可条例》（以下简称《条例》）作出责令改正和十万元罚款处理。

审理

该局对黄海公司无证生产的违法认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚裁量合理，该企业自知一些化工产品国家管理严格，需持有效的生产许可证证书生产，在证书有效期到期失效后未有任何申报续证行为，该企业表示接受处罚。该局对北京某认证机构质量管理体系认证中的违法行为查处时遇到一些内外部双重困难，最终该案件通过司法途径得以解决，面对法院的最终裁决，该认证机构履行了处罚义务。综合调查、听证、案件审理和司法诉讼过程，现将违法行为的认定和交换的重点意见作如下阐述：

一是来自内部压力。有人认为，对企业的无证生产行为已经进行了查处，已经履行了职责；该认证机构是来帮助企业提升质量运行，有不到之处，但是外地的，调查取证可能困难，又取消了该企业的证书，是否要处罚？处罚能否执行到位都难说。

执法人员认为，有违法行为存在就不能放过，监管并不是对本地企业管而对外地企业不管，这家企业表面上看似体系认证问题不严重，一旦发生质量或安全问题，监管岂不流于形式，若责任追究又是谁来承担？他们坚持认为：履职不应纠结于畏难，查究不要区别于内外，不能放过任何一种违法行为，做到责任分清问心无愧；认证机构未按照《质量管理体系认证规则》有关规定条款对所颁发证书的获证组织质量体系运行合法性、有效性监督，不能进行有效跟踪，使其持续符合要求，要追究责任，从而维护法律的尊严。

二是自外部阻力。企业认为他们是严格按照《质量管理体系认证规则》（以下简称《规则》）的要求执行的，对该局拟作出处罚的《告知书》指出的不符合上述《规则》中的5.1、5.6⑷、5.8要点均进行了辩解。他们不接受“违反认证规则”主要有以下几点理由：

第一点：《规则》5.1强调有效跟踪，目的是使体系持续符合要求。因为《规则》第5部分说的是“监督审核程序”内容，前后审核时间间隔不能超过15个月，他们完全依照规则要求分别在2014年6月和2015年6月对该企业实施了2次规范性监督审核，有计划有任务委派书等关联证据。对于认证机构对企业的认证服务而言，这就是履行了有效跟踪。

第二点：《规则》5.6⑷强调审核活动要持续符合国家政策，目的是不能与法律规章相违背。他们认为在《规则》规定的2次审核中对该企业管理体系涉法是否持续符合要求进行了审核和评价，在执行第二次监审过程中该企业的生产许可证仍在有效期，这就不能指责机构行为违法。

第三点：《规则》5.8强调机构要根据监审等有效信息对发出的认证证书进行评判，目的是确保持续符合条件。他们认为依据规则的要求通过上述两点已履行了这方面工作。依据《规则》4.1.5⑶，企业有关条件发生变化时，应及时向认证机构申报。为了充分做好这方面要求，他们一是建立《获证组织的信息通报制度》，二是在给企业认证证书上载明“认证注册范围不包括未获得有效的国家规定的相关行政许可”等内容，明确警示和告知企业在何种状态下管理体系证书不能发挥证明作用。就《规则》而言，他们认为是获证企业不遵守《规则》。

另外2016年4月22日在区市场监管局的提醒下已按《规则》7.3.1要求对证书作出撤销指令，这仍是在证明机构在履行有效跟踪，在这种情势下对发证机构仍以“违反认证规则”处理不能接受。

在诉讼程序中，该局在认证有效跟踪上指出企业没有履行《规则》的要求，认证机构还是强调以上几点，始终他们的行为没有违背《规则》“有效跟踪”监督，按《规则》的相关要求是企业犯错，让他们为企业买单不在理。各执一理，各说一词。

点评

北京某认证机构对盐城这家属于生产许可证管理的企业在其证书到期失效后几个月的时间毫不知情，《条例》第二十七条规定“认证机构应当对其认证的产品、服务、管理体系实施有效跟踪调查”，显然本案中这家认证机构的认证行为违反了这项规定。对没有实施“有效跟踪调查”，《条例》第六十条规定认证机构要接受监管部门的处罚，《条例》第六十条第一款第㈢项列举了三种这方面不正常的具体行为：一是未主动有效跟踪调查的，即如本案，根本未去做调查，无法发现问题；二是不能发现其持续符合认证要求的，即做了调查却未发现问题；三是不及时采取暂停直至撤销并公布的，即发现问题不及时处理行为，这些都可以认定认证机构未进行有效跟踪行为，该局依据《条例》第六十条的规定给予责令改正和罚款处理，是正确的。

一审、二审法院均认为：企业获得的管理体系证书在生产许可证失效后仍在持续有效中，认证机构没有及时监督企业质量体系继续持证的符合性、合法性要求，即便机构在监管部门的介入下终止颁发的证书，不能指责监管部门处罚事实不清、证据不足。

本案中，有几个方面在今后与认证机构沟通和监督管理中需要提醒和重视的地方。

一、对“有效跟踪”的理解

无论《条例》还是《规则》，都强调“有效跟踪”关键性词语，就认证机构而言，《规则》是他们进行认证的纲领和指南，一切认证行为必须符合《规则》所制定的要求，自然对“有效跟踪”的理解就限于《规则》自身的条条杠杠。“有效跟踪”在“监督审核程序”部分，机构就认为只要履行了《规则》该部分所要求的程序和任务就是实施“有效跟踪”。就市场监管部门而言，《条例》是他们进行认证监管的指挥棒和照妖镜，凡是有违背《条例》的行为都是违法行为，对一个属于许可管理到期又未申请延续的，其行为继续发生涉及到违反多个国家政策必须叫停，而本该接受国家政策约束的体系认证却在为企业的涂脂抹粉大行其道，这种问题的发生就因为缺失“有效跟踪”而导致。同样语汇在不同的规则中会产生不一致的理解，前者“有效跟踪”是对《规则》认证活动方式的束缚式理解，而后者“有效跟踪”是对《条例》市场监管行为的放开式运用。

为此，两级法院对认证机构提出不是认证机构没有“有效跟踪”，不予认可；对认证机构提出企业不通报与机构无关联，不予支持。笔者认为：认证机构及时撤销证书行为，只能视为对体系运行及时止损，不能认同为“有效跟踪”，而认证机构将之说成“有效跟踪”只能是一种很光鲜的辩词。

二、对声明、通报的理解

为防止有行政许可、资质许可要求的产品或服务发生变化，企业误用滥用认证证书情况发生，机构建立了相应的控制措施，在发证的证书中明确载明“认证注册范围内不包括未获得有效的国家规定的相关行政许可、资质许可的产品或服务范围”，这种做法本身不错，可以对企业做到一定的警示作用。笔者认为，该认证机构明知国家许可政策在认证过程中的不可忽视和侵犯，不能因此免除程序内外部的监督职责，不能因此规避应当承担的法律责任。

《规则》有具体规定企业将变化情况及时告知发证机构，这是要求企业做的，问题是如果企业不遵守规范，《规则》没有说应当追究企业的法律责任，最终的责任承担还是认证机构，认证机构既然发了证，就应当一管到底，不能因执行了《规则》的监审要求就理解为履行了一切义务，任何《规则》中制定的审查行为都不能代表全过程的有效跟踪行为。

公开声明不是免罚牌，遵守《规则》不代表就不错。《规则》是在法律框架下形成的，有时不能完全接轨法律的内涵，我们要正视《规则》与《条例》还没有完美无缝衔接。

三、重视监管平台作用

对外地企业的有效取证一直是当前执法人员查处违法行为的拦路虎。在这起案件中，执法人员同样遇到这个问题，他们机智运用了认监委网络业务综合监管平台，这个平台是国家顶层设计者为广大基层监管人员配备的有效监管电子眼，充分利用这个平台，既能提高监管效率，也能极大极快处理监管中的违法行为。基层监管人员在监管工作中应当充分利用现代科技带来的便利，把网络监管平台的作用发挥和运用好。

本案从立案查处、调查取证，再到告知审理，直到法院审理判决，时间跨度虽一年半不到，但经历了一个起诉应诉的艰难历程。该局查处的认证违规行为是法律禁止的行为，因本案是对许可和体系双重监管，对认证机构管理持证的企业，对认证有效性跟踪的诠释，均有借鉴和指导作用，曾在江苏省高级人民法院公报刊登。