行政案件立案登记中存在的几个问题及应对

胡嘉金 徐丹

一、立案登记制下行政诉讼立案登记情况

为保护当事人的诉权，保障人民法院公正司法，提升司法公信形象，党的十八届四中全会明确提出了改革，变立案审查制为立案登记制。立案登记制一经公布实施，对于行政案件的冲击力最大，全国各地的行政案件出现“井喷式”增长，〔1〕罗莎、周珊珊：《立案登记制改革实行一年全国法院立案数同比增三成》，载新华网，http://news.xinhuanet.com/local/2016-05/11/c_128974456.htm，2017年9月1日访问。究其原因在于降低了起诉的门槛。在立案审查制下，行政立案要经过重重审查，能够进入法院的行政案子少之又少。而在实施立案登记制后，根据《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和新修订的《行政诉讼法》第49条规定，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对，〔2〕最高人民法院：《解决“立案难”的关键性举措——最高人民法院负责人就〈关于人民法院推行立案登记制改革的意见〉答记者问》，载中国法院网，http://www.chinacourt.ort/article/detail/2015/04/id/1585082.shtml，2017年9月1日访问。只要当事人提交的起诉状形式上符合条件即予以登记立案。

笔者以F市两级法院近四年来〔3〕说明：因立案登记制自2015年5月1日开始实施，统计年度区间为当年5月1日至次年5月1日，即2015年5月1日至2016年5月1日为一年，2016年5月1日至2017年5月1日为一年。受理行政案件情况为蓝本，对行政立案登记制运行情况进行分析与总结。

表1 2013年-2017年F市法院受理行政一审案件情况

表2 2015年5月1日-2016年5月1日行政一审收案同期比较

从总体上来看，实行立案登记制后，行政案件总体呈现较快增长趋势，虽然在实行立案登记制后的几个月内相比同期出现“爆发式”的增长，〔4〕2015年5月1日至5月31日，全国各级法院行政案件同比增长达到惊人的221%，其中，天津法院同比增长7倍，山西、上海同比增长近5倍，浙江同比增长近3倍。但之后增幅迅速回落，全年行政案件增幅趋于平稳，这表明立案登记制实施一段时间后，公众对行政诉讼回归理性。

立案登记制并不表明对起诉材料完全不进行审查，对起诉材料是否符合法律要求仍需进行程序性审查，但排除严格的实体审查。〔5〕江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南》，中国法制出版社2015年版，第232页。因此，在立案登记制实施后，各地法院结合《行政诉讼法》第51条之规定，在立案阶段对不符合法定起诉条件的行政案件依法进行裁定，不予立案的裁定大幅度增加。

表3 F市两级法院2013年-2016年行政不予立案数

图1 F市两级法院2013年-2016年行政不予立案案件原因、件数及占比

从上图可以看出，2013年-2014年，行政不予立案案件数处于低位，但立案登记制改革后，在强势宣传之下，老百姓纷纷走进法院打官司，行政诉讼短期内出现大幅度上涨，不符合起诉条件的起诉也随之增多。以往在审查制模式下，很多不符合起诉条件的诉状，法官直接向当事人释明原因并退回诉状，并不制作不予立案裁定书。但新的《行政诉讼法》出台后，其中第51条明确规定：“对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”在诉讼法的具体条款中直接规定对法官予以纪律惩处的做法，在立法史上极为罕见。立案法官严格按照诉讼法的要求进行裁定，使得行政诉讼裁定不予立案数量急剧上升。改革的第一年，不予立案数较同期增长了423%。经过一年的实施，通过法院及社会舆论媒体对立案登记制的释明，〔6〕罗莎、陈菲：《立案登记制6大看点：方便立案并非鼓励打官司》，载中国法院网，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1585045.shtml，2017年9月3日访问。老百姓逐渐消除对登记制的误解，理性对待诉讼，“无厘头”似的行政诉讼逐步减少，不予立案数也逐渐减少，较同期下降19.12%。但相比民事登记立案而言，行政案件不予立案占比远远高于民事不予受理数，两者相差 160余倍，这从侧面反映出行政起诉条件相比民事起诉条件仍然过于严格。

图2 F市两级法院2013年-2016年行政不予立案与民事不予受理占比情况

二、行政案件实施立案登记制的反思

立案审查制是以追求司法效率为价值核心的制度设计。对当事人提起的无诉讼利益的诉讼、无效诉讼，在立案环节就不让其进入诉讼程序，避免其在无利益的程序中花费精力及财力，造成程序上的“空转”，导致司法资源的浪费。甚至在审查过程中以实体审查标准对原告的起诉进行先行“预判”，如果该案涉及的实体问题，进入诉讼程序后，人民法院难以解决或下判的，采取既不立案，也不作出不予以受理裁定，这种选择性司法也最为公众诟病。因此，虽然立案审查制在一定程度上节约了司法资源，亦避免当事人因程序空转导致诉累，但也确实存在对当事人诉权保障不力的弊端。近年来诉权保护已是国际主流趋势，各国普遍认为诉权是公民的基本人权和宪法权利。〔7〕最高人民法院立案登记制改革课题组：《立案登记改革问题研究》，载《人民司法》2015年第9期。在这一国际背景下，立案审查制所保护的“效率”显然没有立案登记制所保障的“诉权”更符合时下所追求的价值取向，立案登记制取代立案审查制是我国诉讼制度发展的必然趋势。

登记制与审查制的核心价值不尽相同，虽然登记制所保护的诉权价值更趋于司法主流，但亦不能完全无视司法资源问题。立案登记制在落实过程中，其难点就在于如何在保护诉权与合理利用司法资源之间权衡兼顾。纵观新《行政诉讼法》第25条、第49条、第51条对行政起诉立案条件的规定，一个行政起诉要同时符合四项条件才能立案，而这四项条件几乎都属于同样采用立案登记制的英国、美国、德国等法院的诉讼要件或实体判决要件的范畴，一般是在登记立案之后由承办法官进行审查的内容。因此，从某种程度上说，我国的行政立案登记制与国外的立案登记制有着很大的区别，学界有观点认为我国实施的登记制其本质上为“准立案登记制”。〔8〕黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期。虽然在制度设计层面有所区别，但也不能一味地照搬照抄西方国家的制度，只有符合我国司法现状的改革才是富有生命力的。我国立案审查制实行时间较长，使得改革中一些审查制下的观念仍根深蒂固，从而影响了改革的思路，致使登记制下的诉权保障与司法资源的角逐仍会有失衡现象。在行政诉讼中，三大困扰——诉前分流机构功能缺失导致诉讼案件暴涨，行政案件“进得来，出不去”的现实困境以及行政审判司法资源的有限性成为了改革最关键的“制肘”因素，导致在行政立案登记制的实施上“放不开手，迈不开大步”。

三、立案登记制下行政立案存在的现实困境

立案登记制改革的初衷是为了更好地保护诉权，因此降低了诉讼的门槛，但降低并不意味着没有门槛。立案登记后还是有诉的合法性审查阶段，而这个阶段才是能否真正立案的关键点，即这个阶段要设置与立案阶段相匹配的审查范围与限度标准，以达到避免当事人的合法权益受到不应有的侵害，同时又能过滤掉滥用诉权、虚假诉讼、恶意诉讼等。立案登记制改革后，从当事人向法院递交诉状开始，诉讼程序就已经启动，即进入案件程序要件审查阶段，而现行的诉讼法中只有对符合起诉条件的要件规定，并没有直接针对形式审查标准的界定，甚至配合改革出台的相关文件及解释也鲜有涉及此问题。因此，在实践操作当中必然会存在审查限度标准把握不一的情况。

（一）立案登记审查范围的规定不明确

关于行政诉讼的起诉条件，《行政诉讼法》第49条规定有四点：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。另外，新颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第3条规定：“已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的……”。按照该条第（十）项的规定，对于司法解释规定应当裁定驳回起诉的几项情形，应当也是起诉条件，从某种意义上说，司法解释在《行政诉讼法》第49条的基础上，至少增加了9种不符合行政起诉的条件。但严格来讲，是否应当将此9种情形纳入审查的范围却没有明确规定。因此，笔者就该问题在立案庭进行调研时发现，当前实践中存在不同做法，有的法院仅是对当事人递交的材料是否符合《行政诉讼法》第49条的规定进行形式审查，有的法院则会对司法解释及法律规定的所有起诉条件进行审查。

（二）立案登记审查深度不易把握

如果说立案登记审查范围是横向指标，那审查深度就是纵向指标。所谓的审查深度就是对审查“度”的把握，为什么要强调“度”的把握，笔者认为这恰是审查制与登记制的分水岭。在立案审查制下，实施的是严格审查标准，甚至可能会将实体审查的标准应用于立案审查，而登记制恰恰是要打破这种“严格性”，降低诉讼的门槛，但这也并不意味着登记制就完全没有门槛，同样要进行形式审查，但对审查的“度”却并没有明确。例如关于起诉条件之一的原告主体资格问题，“利害关系”要达到一种什么样的标准才可以认定？有没有具体的构成要件？诉讼请求是否具体、明确是立案时应审查的内容之一，但诉讼法中却没有明确规范的诉讼请求的样式，什么样的诉讼请求是规范的，不具备什么要素的诉讼请求是不规范的，什么样的诉讼请求是具体明确的，什么样的是诉讼请求是指向不明的。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第2条对诉讼请求的几种形式进行列举，但基于行政诉讼的特殊与复杂性，列举的内容并不能完全涵盖所有的诉讼请求，有相当一部分的诉讼请求是不被涵盖在内的。所以，在判定诉讼请求是否具体、明确时，立案法官的主观认定色彩就会显得比较浓重，可能出现同一份起诉状在遇到不同的法院或立案法官时，会出现“同案不同立”的现象。登记制的初衷是要保障当事人的合法诉权，打破严格的审查制，但是如果对登记制的审查限度把握不准，一是有可能出现名义上是实行登记制，实质上又走回审查制的老路的现象，即仍然把立案标准定得如审查制时一般高，只不过相比审查制多出一个不予立案裁定。二是对登记制持一种“来者不拒”的态度，即从一种“极严”标准转变为“极宽”标准，只要向法院提交起诉状，一律立案，即使存在不符合起诉条件的，也抱着一种“宽标准”的态度，立案后让行政审判庭去裁定驳回起诉，这当然也是曲解立案登记制的应有之意。

（三）滥用诉权行为的立案规制措施缺失

公民的法律意识决定其诉讼观，也影响司法环境。有学者认为：“公民具有良好的法律素养，便能够依法正当地行使诉权，减少和避免滥诉，即使出现起诉差错，在法官释明下，亦会自觉消除。相反，如果法治观念薄弱，就易滥用诉权，即便法官善意劝阻，有人也会一意孤行。在我国公民现有法律意识、国家法律制度水平上，实行登记立案，滥诉、恶诉将大量系属于法院，无理缠诉、缠访将重归司法程序。”〔9〕姜启波：《人民法院立案审查制度的必要性与合理性》，载《人民法院报》2005年9月21日。我国公民现有的法律意识及国家法律制度水平均尚与西方国家有所差距，在此形势下，实施立案登记，滥诉、恶意诉讼将大量进入法院，最终损害善意诉讼人的利益。虽然早在立案登记制改革的调研环节以及作出改革决定之初，中央对随之而来的“案多人少”“滥诉增多”等负面效应已有充分预估，最终在权衡利弊后作出了改革的决定，但登记制改革后，相应的配套措施却没有及时跟上。虽然在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制度改革的意见》中提出对虚假诉讼、恶意诉讼等行为应当予以惩治及制止，但现行法律、法规对滥用诉权行为的认定并没有明确规定，对惩治及制止的措施也没有进一步规定，使得在立案登记过程中有时明知涉嫌滥诉也无能为力。

笔者经调研发现，行政诉讼中滥用诉讼权利主要有以下几种类型：

第一，滥用信息公开诉讼。在立案审查制模式下，当事人滥用信息知情权的诉讼案件，无法进入诉讼程序，立案审查阶段就会直接“挡在门外”，而在立案登记制实施后，这些案件不可控地大量进入诉讼程序。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条和第2条规定了四种不予受理的情形，但这四种情形在实践当中的案例极少，所以信息公开类的案件基本属于应当进行实体审理的案件，因此导致滥用政府信息公开权现象严重，信息公开行政诉讼案件大量进入法院。例如在调研中发现，范某诉某区人民政府信息公开案件，前后提起了相关十个信息公开案件，所要求公开的信息之多，范围涉及之广已明显超出合理限度。

第二，当事人集体抱团诉讼。当事人少则以几十人，多则以几百人的名义就同一事情提起行政诉讼。例如拆迁案件中，拆迁动辄涉及几十或上百人，在少数人的鼓动下，拆迁户均就拆迁行为或安置补偿协议提起行政诉讼，甚至几十份上百份诉状诉请与理由几乎同一，仅原告不同而已。如张某等32人因对拆迁补偿标准不满而先后分三批提起行政诉讼，即使第一批提起的行政诉讼被裁定不予立案，其后二批人仍就同一诉请及理由坚持起诉。对于这样的起诉，无论是裁定不予立案还是进入实体诉讼，均将耗费大量的司法资源，给法院的行政审判工作带来巨大的压力。

第三，当事人“情绪化”的诉讼。某些当事人因为对行政机关有抵触情绪，双方一旦有摩擦，就打官司，且这类人员一般会提出不合理利益诉求或不切实际的要求，例如金某因不服行政拘留提起行政诉讼的同时要求赔偿精神损失费一亿元，且金某因身份证、户口、社保、医保等问题先后起诉派出所、公案局、镇政府、市政府等多个行政机关。龙某认为自己所购商品房存在消防隐患而对该县政府、工商局、建设局、公安消防大队、安监局等单位一一提起行政诉讼。这类“漫天撒网”式的诉讼不但解决不了问题还徒增法院负累。

（四）立案审查制下的“积案”重新立案存在障碍

在立案审查制度下，对于审查后认为不符合修正前的《行政诉讼法》第41条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条规定的起诉条件的案件，通常是对当事人予以释明后退回起诉材料。在当时的背景下，绝大部分法院对不符合立案条件的行政诉讼案件均不接收材料不出具不予受理裁定，形成了最为老百姓诟病的“立案难”局面，同时也导致了信访量大增。这种不收不裁的做法积攒了相当数量的“积案”。而在立案登记制实施后，这部分当事人又重新燃起立案的希望，到法院重新要求立案，而这部分案件中的绝大部分都是不符合实体审理条件的，即使予以登记立案，最终也不能得到实体判决。且对这种“积案”的审查，最难以处理的当属起诉期限的处理，是以当事人首次提交还是以现在提交为准，因起诉期限直接影响到是否能立案，从严或从宽的处理方式可能导致两种截然相反的结果。根据《行政诉讼法》第48条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条第2项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”，正当理由应当包含不可抗力和其他不属于其自身的原因，一般而言，对不可抗力的理解以客观原因为主，如战争、自然灾害等，但“其他不属于其自身的原因”却不好把握，因为没有相关规定。如前所述，当事人曾向法院提交过诉状，法院拒收，这种情况是否属于其他原因？对此，各地法院做法不一，有的一律认为不属于，有的认为如果当事人能举证确实存在这种情况，则可以扣除被耽误的时间。

四、行政诉讼立案登记制的完善方向

（一）进一步降低行政立案的门槛

人民法院改革立案登记制的本意在于保护当事人的合法诉权，消除选择性司法。既然已经实行立案登记制改革，就决不能走回头路，诉权与司法资源的博弈只是当下困境，在不久的将来，随着行政机关依法行政的水平逐渐提高，公民的法治观念逐步提升，“无厘头”式的诉讼、缠诉、滥诉自然会减少，恶意消耗司法资源也将越来越少，且更为重要的是，行政法的立法方向亦是逐渐扩大行政法的调整范围。〔10〕2017年6月26日，最高人民法院行政庭副庭长王振宇在行政诉讼法视频授课中已明确表示，在今后的行政立法中将探索性地将更多的行政内容纳入行政诉讼中来，扩大行政法的调整范围。因此，逐步降低行政诉讼立案门槛应成为将来的立法趋势。

（二）严格限定立案条件范围并明确立案条件的审查标准

对行政立案登记制而言，立案条件是审查的横坐标，而审查标准则是纵坐标。只有对二者进行合理的设置，才能确保登记制的有效运行。

1.限定立案条件

笔者认为，在登记制下对立案条件宜宽不宜严。因此，有权机关应明确规定：除《行政诉讼法》第25条、第49条规定的起诉条件是立案阶段审查的内容外，其他规定不得成为立案阶段审查的形式要件。如此设置也正好呼应了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》第2条第1项、第2项的规定。对新司法解释第3条规定的9种不符合起诉条件的情形，应严格限定在立案之后才能进行审查。因为司法解释中规定的诸如起诉期限、重复起诉等起诉条件多数要经过询问当事人甚至调查后才能确认，而这种对于需经询问调查的起诉条件的审查类似于域外的实体要件审查，〔11〕张越：《英国行政法》，中国政法大学出版社2004年版第748-751页。由立案庭法官在七日内对是否符合这部分起诉条件进行调查明显不客观，应当由审判经验更为丰富的行政法官进行审查。

2.明确对立案条件的审查标准

对行政诉讼立案条件的审查标准应定位为以形式审查为主、浅实体审查为辅。一是对原告是否有主体资格的认定，应从宽认定，即只要起诉人认为其合法权益可能受到了被诉行政行为的侵犯，就应当认定符合起诉条件。立案法官不能进行深度审查，去区分是“直接利害关系”还是“间接利害关系”，是“法律上的利害关系”还是“事实上的利害关系”，〔12〕最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇在2017年6月26日的新《行政诉讼法》视频授课讲座上指出：行政诉讼中原告资格的“利害关系”标准应从“有法律上的利害关系、利益必须是属于自己的、利益是行政法上调整的”三个方面来把握。笔者认为这一标准作为立案法官立案环节的审查标准过于严格，而作为立案后审判庭法官审查原告资格的标准则是恰当的。否则，就极容易陷入实体审查的误区。对利害关系的判断交由审判法官审查更为准确。二是关于“有明确的被告”，仅要求被告明确即可，不得作是否适格的审查。三是审查“有具体的诉讼请求和事实根据”的标准，只要诉讼请求具体、有事实证据材料即可。正如有法官指出，对于诉讼请求所依据的事实、理由的“具体”标准应作宽泛理解，其记载不以详尽、真实为必要条件，事实的记载只需要足以辨别诉讼标的，而无需足以支持起诉人的诉讼请求。〔13〕罗重海、张坤世：《行政案件起诉审查制度之检计与重构》，载《法律适用》2012年第2期。四是关于“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”，对于受案范围问题，只要不属于 《行政诉讼法》第13条明确排除的情形，起诉人认为自己的合法权益受到行政行为侵犯的，均应先行立案，不得以不属于第12条列明的范畴不予立案。至于管辖法院，如果案件不属于受案法院管辖的，应告知起诉人向哪一法院起诉，或可以为起诉人直接转交有管辖权的法院处理。

（三）从立法上设置行政实体判决要件审查制度

为保证行政案件立案后能够真正起到“简繁分流”的效果，可以借鉴德国、日本以及我国台湾地区的经验，构建实体判决要件制度。〔14〕行政诉讼实体判决要件这一概念在德国、日本以及我国台湾地区被广泛使用，它是指行政诉讼中，原告的请求能够得到法院的实体性审判而必须具备的要件。亦有学者翻译为“实质裁判条件”，参见〔德〕弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版第135-137页。从立法上将其设立为立案后到审判前的一个独立审查、分流程序，作为行政立案登记制的配套制度。即可以将《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第3条规定的其他起诉条件明确规定为进入实体审理程序的要件，由行政审判法官在立案后先进行实体要件审查，对不符合实体审查要件的，直接裁定驳回起诉，符合实体审查要件的，才能进入实体审理程序。只有将实体要件审查设置为审判工作之前的一个法定环节，才能对行政案件起到有效分流的结果，这也将会大大提高审判效率，缓解案件数量激增的压力，〔15〕黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期。同时亦达到了登记制的效果。

（四）遏制滥用诉讼权利行为

总体而言，滥诉并不是多数人的行为，而是集中在少部分群体，但也干扰了正常的司法秩序，挤占了正常诉讼所需的司法资源，必须要加以遏制。

1.明确滥诉行为审查的认定标准

有学者认为：“诉权保护和滥用诉权之间，法院更应侧重于保护诉权。司法是最后一道防线，是公民权利救济的最后防线。所以，当判决是否滥诉时，法院要非常谨慎和克制。”〔16〕王帝：《一法院裁定拆迁户“滥诉”被指缺乏法律依据》，载《中国青年报》2015年3月13日第5版。行政诉权之保护是立法和司法之优先方向，故遏制滥诉要有所节制，范围有所限制。那么在立案审查阶段应更加审慎，认定标准应从宽设置，只有明显属于滥诉行为的才能在立案阶段予以“过滤”。何为“明显”，笔者认为，应当从以下两个方面审查：一是诉讼目的是否正当，即当事人提起诉讼目的不是诉讼请求所指向的目的。如有当事人对政府不满，其提起诉讼的目的并不是为了解决诉讼请求，而是为了给政府施加压力。二是就同一诉讼目的提起诉讼的次数是否在合理范围内。如有些当事人，一年内向法院提起几十起信息公开诉讼，均是为达到征收安置利益最大化的目的，而不是为保障其知情权。

2.建立司法信用记录机制

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“依法惩治虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为，将上述三类行为纳入社会征信系统”。大数据时代，将行政滥诉行为纳入征信系统是最为有效的规制手段。人民法院应当积极建立司法信用数据库。该数据库应当与政府的公共信用信息平台互联互通或者数据共享。即只要当事人提起行政诉讼不予以立案和驳回起诉达到一定数量时则会被记录在该司法信用数据库，该信用记录随即也会被传输到政府的公共信用公开平台，作为政府公共信用信息平台上的综合信用评价指标之一，对当事人的信用评级构成影响。与此同时，法院还可以公开曝光社会影响面加大，有典型意义的行政滥诉行为，达到对当事人的威慑作用。

3.建立滥诉惩罚机制

目前虽有相关规定提出虚假诉讼、恶意诉讼等行为应当予以惩治及制止，但在立法层面却没有具体的惩治措施。对此，笔者建议应对具体惩治措施作出如下规定，如：一是，对轻节情微的滥诉行为，法院可对其予以训诫；二是，对滥诉行为情节恶劣的，法院可处以一千元至五千元罚款；三是，对滥诉行为情节特别恶劣，严重干扰司法秩序及影响行政职权正常行使的，可处五日以上十日以下司法拘留，并处一千元至五千元罚款。以上惩罚措施可在立案审查阶段以书面形式送达给可能涉嫌滥诉的当事人，对其予以警示。只有对滥用诉权行为人从经济和人身自由上进行处罚，才能起到对滥诉行为的震慑作用，约束当事人正确行使诉权。

（五）进一步加强行政审判人员的队伍建设

行政诉讼实行立案登记制后，行政案件大幅度增长，行政审判压力与日俱增，因此，进一步加强行政审判人员的队伍建设，打造一个良好的司法环境保障行政立案登记制的顺利实施意义重大。行政法与民法、刑法并称三大法，但其审判队伍力量却远低于民刑队伍，这明显与其诉讼地位不相匹配。虽然行政案件受理数在绝对数量上仍然远小于民事和刑事案件数，但改革后行政案件连续二年的高位涨幅已是事实。〔17〕2015年全国各级法院受理一审行政案件24.1万件，同比上升59.2%，2016年受理案件数创历史新高，各级法院受理行政案件总数高达33.15万件，相比已经高位增涨的2015年还上升10.6%，比2014年的15.1万件上升119.5%。近年来，行政审判人员紧缺，队伍壮大速度无法与案件增长速度匹配的矛盾在进一步加深，尤其是行政审判领域推行的行政案件相对集中管辖试点工作，客观上使得非集中管辖法院行政审判队伍锐减。同时，经过当下全国法院法官员额制改革后，大量的员额法官都集中在民事、刑事审判团队，非集中管辖法院几乎没有设置行政审判团队，或者即使有行政审判员额法官也将其编入民事审判团队，只兼带处理相关行政案件。因此，在全国法院实施司法员额制改革中应对审判人员进行科学配比，适当增加行政员额法官数量，缓解近年行政案件数量的高增长压力，并且有计划地培养行政审判专家型人才，着重培养资深法官。同时，合理配置不同年龄段的法官，让行政法官年龄形成梯队，保证行政审判力量的及时补充。

结语

我国立案登记制改革仍处于初探阶段，由于缺乏详细的法律法规和配套措施，涌现出许多法律问题亟待解决。尤其是行政诉讼中立案审查制的固有思维仍然需要一段时间的“消化”，而完全沿用域外的立案登记制又可能“水土不服”。因此，探究出一条符合我国行政诉讼本土化的立案登记制度和配套措施是必要的。本文从司法实务角度对行政诉讼立案登记制实施过程中存在的问题及对策进行了研究，囿于调研区域和数据蓝本的限制，难免有未尽之处，仅作抛砖引玉之用，以期能对行政立案登记制改革的进一步深入完善有所助益。