基于PPP模式的西安产业扶贫路径研究

刘洋 田昭

[摘要]在以供给侧结构性改革的背景下，PPP模式作为公共基础设施新的供给模式，通过政府和私人部门相互合作，在解决融资问题的同时，也引进了高效的管理方法与技术，从而能够有效助力政府精准扶贫。鉴于此，从应用PPP模式的优势方面，对西安产业扶贫引入PPP模式的必要性进行了分析。在此基础上，构建了基于PPP模式的西安产业扶贫运行模式，并对西安产业扶贫引入PPP模式存在的问题进行分析，针对这些问题，提出了西安产业扶贫应用PPP模式的对策建议，以期创新西安产业扶贫路径，加快贫困户脱贫的步伐。

[关键词]PPP模式；产业扶贫；对策建议

[中图分类号]F062.9[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2018）07-0113-04

Study on the Path of Industrial Poverty Alleviation in Xian Based on PPP Model

Liu YangTian Zhao

（School of modern studies， Northwestern University， Xian， Shanxi 710130）

Abstract： Under the background of supply-side structural reform，PPP mode，as a new supply mode of public infrastructure，through cooperation between the government and the private sector， while solving the financing problem， advanced efficient management methods and technology. In this way， it can effectively help xi an municipal government to reduce poverty accurately. How to introduce PPP mode effectively， helping xi an to alleviate poverty through industry is an important subject for xi an municipal government to study. In view of this， this paper starts with the advantages of game theory and PPP mode， analyzing the necessity of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. On this basis， establishing the operation mode of industrial poverty alleviation in xi an based on PPP mode， then analyzeing the problems of introducing PPP model into industrial poverty alleviation in xi an. Finally， in response to these questions， put forward the countermeasures and Suggestions of xi an industrial poverty alleviation application PPP model， so as to innovate the industrial poverty alleviation path of xi an and speed up the pace of poverty alleviation.

Keywords： the PPP model；industry for poverty alleviation；countermeasures and suggestions

[作者简介]刘洋（1986-），女，陕西西乡人，讲师，硕士，研究方向：公共管理与人力资源管理；田昭（1986-），女，陕西富平人，讲师，硕士，研究方向：公共管理与组织行为学。

[基金项目]西安市社会科学规划基金项目“精准扶贫视域下西安产业扶贫路径研究”阶段性研究成果（项目编号：18XD13）。近些年来，西安经济发展取得了良好成绩，但是解决贫困问题仍然是政府工作的重点，西安扶贫工作已进入关键时期。脱贫攻坚行动开展以来，西安将产业扶贫作为重心，以区位优势和资源禀赋为基础，将产业扶贫融入现代化农业产业发展格局中，积极探索产业扶贫发展路径。然而，在推进产业扶贫的进程中，存在融资难、项目少的问题。鉴于此，本文尝试将PPP融资模式运用到西安产业扶贫中，助力产业扶贫，加快脱贫的步伐。

一、PPP模式的內涵

PPP模式是公共基础设施建设中的一种项目融资模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务质量和供给效率。PPP模式不仅是一种纯粹的融资手段，更是一种提高政府对整个社会资源管理效率的方式。

二、西安产业扶贫应用PPP模式的优势

PPP模式已在我国大范围推广，部分地区已经将其运用于产业扶贫中，应用PPP模式助力西安产业扶贫有以下几个方面的优势。

（一）缓解扶贫资金压力

PPP模式的推广就是为了解决资金的融通问题。现阶段，攻坚脱贫的任务艰巨，西安政府专项扶贫资金虽然逐年增加，但扶贫工作仍面临贫困人口分散、数量大的局面，扶贫资金不足是当前西安扶贫工作的一大难题。为此通过PPP模式，引入社会资本，能明显缓解西安市政府扶贫资金的压力。

（二）提高扶贫项目的运行效率

开展PPP模式扶贫项目，西安市政府与私人组织共同参与到项目的前期准备工作中，不仅降低了项目风险，而且能够引进更高效的项目管理方法与技术，使政府与私人部门的利益得以保障。例如，在岳西县光伏扶贫PPP项目中，作为社会资本一方的阳光电源使用了SG3KTL-S组串逆变器等各种高科技产品，实现了对发电站的高效管理。

（三）有助于实现精准扶贫

PPP融资模式可以选择将资产收益折股量化到每一名贫困户，实现对扶贫对象精准帮扶、精细管理的治贫方式。与此同时，在PPP融资模式下，社会资本也可选择租赁使用资产，同时吸纳当地部分贫困人口就业，可以带动家庭成员整体实现脱贫。

（四）有利于建立扶贫长效机制

采用PPP模式进行扶贫有利于促进扶贫长效机制的建立。PPP模式的项目运行周期一般为10—30年，采用PPP模式项目进行扶贫，需要政府和社会资本必须建立“长效合作、利益共享、风险共担”的长效机制，从而积极推进社会资本助力政府扶贫。

三、基于PPP模式的西安產业扶贫运行模式

在西安部分区县，可以通过PPP模式介入产业扶贫，主要包括农业产业、旅游产业、养殖产业等，采用集约化管理范式，发展符合市场需求的产业，有效盘活当地经济，带动贫困人口脱贫。

产业扶贫的PPP融资模式是由西安市政府发起扶贫项目，通过公开招标，引进民营企业进行投融资，构建合理的风险分担机制，公平分配风险，共同完成扶贫项目开发建设以及后期运营管理。在项目开发运营期间，西安市政府部门会为项目的建设、运营、管理等活动提供便利服务，并且优先保障贫困户的扶贫收益。具体的PPP扶贫项目运行模式如图1所示。图1产业扶贫PPP模式由图1可知，西安产业扶贫PPP扶项目运行模式主要体现在以下几个方面：

（一）资金投入

PPP扶贫项目一般是由西安市政府和社会资本共同投入，根据项目的规模不同，双方投资的比例不同。西安市政府应成立一个投融资平台用于资金的整合和投放，这一平台的资金来源于西安市政府财政专项扶贫资金、部分涉农资金以及部分银行贷款或其他方式组成的项目间接融资部分。社会资本来源于企业自有资金和向银行贷款部分。政府投融资平台的资金和社会资本两方共同构成了PPP扶贫项目的初始投资资金。

（二）收益分配

PPP扶贫项目经营产生的收益主要分为三大部分，第一部分是扶贫收益；第二部分是租金，作为西安市政府的收益一方面用于返还银行贷款的本金和利息，另一方面用于参与该项目的贫困户，实现贫困户的精准脱贫；第三部分经营收益，作为企业的投资收益，用于企业的再生产和留存收益。

（三）项目管理

扶贫项目的建设及后期的运营管理由政府和社会资本共同设立的项目公司负责，项目公司建立符合项目管理实际的公司治理体制，作为项目风险管理的主体，负责对项目风险在各相关方之间进行合理的分担，构建风险分担调整机制。除此之外，为了保证资金整体风险控制，还建立了担保平台以及引入商业保险，确保整体的资金运营更加安全。

（四）扶贫机制

西安市政府负责对扶贫对象进行动态管理，根据扶贫对象的实际情况进行动态调整，确保实现精准脱贫。

四、西安产业扶贫引入PPP模式存在的问题

（一）相关法律法规不健全

目前我国很多地方都大力推行PPP模式，截至2018年6月份，西安2018年第一批PPP项目共104个，总投资217298亿元，涉及能源、交通、水利、农业、市政工程、健康医疗、教育科技、文化旅游、安居改造等领域。从法律法规的角度，这些项目的实施仅仅停留在一些简单的支持文件。例如，西安市政府办公厅的《西安市人民政府办公厅关于加快城建PPP项目建设的实施意见》，而缺少更多的法律法规来确保PPP模式的顺利进行。例如，岳西县的光伏扶贫项目也面临着这样的局面，一些社会资本担心没有相关法律法规来维护他们的利益，而选择不进行投资。

（二）对社会资本的吸引力不足

PPP项目存在投资大、期限长、投资回报率低的特点，会给扶贫项目的实施带来阻碍。一方面，PPP扶贫项目带有一些公益性，收益低；另一方面，PPP项目的运作主体庞大，参与人数较多，包括项目的投资者、设计者、经营管理者等，就会出现利益很难协调的问题，为整个项目的实施带来阻碍，对社会资本缺乏吸引力。

（三）缺乏科学合理的监督和评估机制

由于PPP扶贫项目是通过政府和社会资本合作完成，在应用于扶贫的过程中，避免政府方面追求社会福利最大化，而社会资本方面追求投资利益最大化，避免或多或少因为目标的不同而出现利益冲突。如果政府在扶贫项目建设过程中不具备高效的监督管理能力，以及缺乏科学合理的评估机制，那么就会导致项目规划不合理，社会资本方就可能会出现偷工减料的问题，在很大程度上影响PPP扶贫项目的质量和效率。

五、西安产业扶贫应用PPP模式的对策建议

（一）完善相关法律法规

投资者只有在明确自身利益有所保障后，才会积极主动投入到项目中，完善的法律法规能够充分调动社会资本参与PPP扶贫项目的积极性。

一方面，构建PPP法律规范系统。不仅仅是构建关于PPP项目本身的法律系统，还要构建与PPP项目相关的立项、审批、投资、运营、争议解决制度等。这些相互影响和作用的子系统应当按照合理的方式构建，这样才能符合PPP法律规范系统的要求。另一方面，出台《特许经营法》等法律。《特许经营法》是PPP的核心，有必要加快《特许经营法》的立法进程。目前我国正在抓紧制定的PPP法律草案有两部，分别是由发改委牵头起草的《基础设施和公用事业特许经营法》和由财政部主导的《政府和企业合作法》草案。

（二）建立合理的风险分担机制

PPP扶贫项目的各参与方分担不同的风险，政府部门负责承担法律变更的风险、政治风险、国有化风险等；民营组织主要承担建设、经营等风险，有必要建立合理的风险分担机制，以吸引更多社会资本参与项目投资。一方面，由于PPP项目投资大、周期长、内部结构复杂，而且涉及因素众多，具备较高的风险性，因此，项目的风险分配应该综合考虑双方参与者的特点、立场和利益，对风险进行合理配置，进而实现项目运营效果的最优化。另一方面，PPP扶贫项目需要金融机构的大力支持，贷款以私人组织与政府签订的合作协议提供质押担保，若政府撤回协议，私人组织应与政府沟通，要求政府进行协调，并提供相应的额度担保，避免出现贷款提前偿还的风险。

（三）提供配套优惠政策

将PPP模式具体到扶贫领域，要充分重视PPP模式的扶贫优势效应，要完善面向贫困地区的差别化PPP项目政策，在入库审批、项目用地、税收减免、财政奖补、收费运营等方面提供一揽子配套优惠政策支持，尤其针对项目融资难的问题，要充分发挥开发性、政策性金融的作用，同时有效撬动商业性金融，为项目融资提供便利，切实构建起政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局。

（四）加大專业机构和人才支持力度

PPP模式运作中需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的专业知识。一方面，引进PPP模式专业团队。目前在民间有很多研究PPP模式的专业团队，政府在推行PPP扶贫项目的过程中，引入专业的团队，对项目的运行提供技术指导和专业服务，确保扶贫项目的顺利实施。同时，对于风险防控及利益分配方面也会凸显其专业性。除此之外，通过专业的设计，可以根据西安贫困地区地方特色实施产业扶贫，对不同地区实施适合该地区的项目，使扶贫更加有针对性。

另一方面，开展PPP专业知识培训，强化人才培养。要更好地引入PPP模式，就需要培养具有相关知识的复合型人才，保证扶贫项目的正常运营管理。鉴于此，西安市政府可以根据PPP扶贫项目的实际需要，通过与国外进行交流，或选派人才到国外学习，学习其先进的技术和方法。西安有很多高校，可以充分利用本地高校的教育资源，政府与高校联合培养PPP专项专业人才。

（五）强化政府监督机制

在PPP扶贫项目中，政府应明确监督责任，强化监督机制，以降低融资风险，政府对于PPP扶贫项目的监督应贯穿于整个项目从计划到实施的全过程。

首先，由于吸引社会资本参与贫困地区PPP扶贫项目难度很大，在PPP项目的选择上，政府可以咨询PPP模式专业团队，要做好前期调研和规划，以确保项目的顺利实施。在做好规划后，政府应通过公开公正的招标方式选取合适的社会资本。其次，在项目建设过程中，加强对PPP扶贫项目的监督，可以建立以专业监管为主，社会监督为辅的监督管理机制，对PPP扶贫项目进行全过程监督。最后，在PPP扶贫项目建设的过程中，对其进行审计和绩效评价，确保扶贫项目取得良好效果。

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（责任编辑：郭丽春梁宏伟）（上接第105页）

内的科技联盟、供应链联盟、品牌联盟等形式实现抱团式升级。

（三）加快现代服务业发展步伐，促进产业向生态化、品牌化转型升级

高度发达的现代服务业是经济发展方式进入较高发展水平的重要标志，也是推动产业结构优化升级的关键动力。目前江西省在产业转型升级的发展方向上第三产业超前发展优势明显。因此，一方面要加快优先发展金融、物流、商务会展、文化创意、科技服务等生产性服务业为重点的现代服务业，通过完善产业集群的生产性服务体系，为产业集群发展提供智力支持、创意设计、人才培训等配套服务，促进产业集群内的整体转型升级；同时，还要整合资源大力发展旅游等消费性服务业，江西旅游资源丰富，特别是红色旅游、生态旅游，建设以革命摇篮，名山、名川、名人等为重点的精品旅游产品，通过做强做大旅游等消费性服务业有利于促进产业向低碳环保的生态化发展模式转变，推动循环经济的快速发展。

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（责任编辑：顾晓滨马琳）【区域经济】