构建国有企业“大监督”机制的几点思考

黄丰

在十八届中纪委第五次全体会议上，习近平总书记强调，要着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国有企业领导班子的监督，搞好对国有企业的巡视，加大审计监督力度。国有资产是全国人民的共同财富，来之不易。国有企业构建“大监督”机制，是加强国有企业内部监督的重要组成部分，与国有企业经营管理的关键领域和重要环节密切相关，可以从源头上防治腐败的发生。

一、国有企业党风廉政监督存在的问题及其成因

党的十八大以来，中央巡视组用两年多的时间完成了中管央企的巡视工作。数据显示，央企主要存在以下几个突出问题：一是党的领导弱化，一些央企存在只抓业务不抓党建的情况；二是权力寻租腐败严重，某些央企搞关联交易，存在利益输送现象；三是重点人、重点事腐败风险较大，重点岗位腐败易发多发，重点领域腐败风险较大；四是选人用人方面问题比较突出，某些央企选人用人程序违规，存在带病提拔现象；五是“四风”问题屡禁不止，顶风违纪情况时有发生；六是体制机制不够健全，监督不到位，“三重一大”流于形式。

国有企业是党领导下全面建成小康社会的重要力量，是公有制为主体的经济基础的重要体现。国有企业党组织在全面从严治党上不能置身事外，必须严格履行“两个责任”。在巡视中发现的这些问题，究其原因，主要有以下几点：

（一）对党风廉政建设的思想认识不足

某些国有企业对党风廉政建设工作没有清楚的认识。某些国有企业领导人员认为业务工作是硬指标,容易看见成效；党风廉政建设是虚指标,不易看见成效，只要保证党风廉政建设不出事就可以了。部分党员领导干部对党风廉政建设工作也存有偏见，觉得党风廉政建设工作是纪检监察机构的事，和自己并没有关系。在大部分国有企业内部，充分认识、积极参与、配合支持党风廉政建设工作的氛围还未形成。

（二）对党风廉政建设的监督落实不力

某些国有企业履行党风廉政监督责任，还只停留在参加会议、签订党风廉政责任状、照抄照搬上级党风廉政责任分解文件上。企业领导干部并没有明确知道怎样落实主体责任，在一定程度上影响了党风廉政建设工作，使得监督的整体效能打了折扣。有的国有企业还存在一些不作为的问题，领导干部不愿意抓党风廉政监督，遇到存在的问题不提醒，绕道走；同级监督机构怕得罪人，不敢作为。如此一来，企业内部党风廉政建设监督职责流于形式，不能真正起到监督作用。

（三）企业内部纪检监察作用发挥不充分

一是大部分国有企业内部纪检监察的力量比较薄弱。近些年，国有企业内部虽然加强了纪检监察队伍的建设，但是队伍人员业务能力还有待提高。二是纪检监察机构没有和其他职能部门发挥监督合力。纪检监察机构负责整个企业党风廉政建设监督工作，点多面广，对一些财务、审计、人事、法律等问题，不能进行深层次监督，制约着监督作用的发挥。纪检监察机构如果没有和其他专业部门联合开展监督，就无法真正发挥对企业的全面监督作用。

二、国有企业党风廉政建设“大监督”机制的构建

（一）“大监督”模型的构建

国有企业党风廉政“大监督”机制，是由纪委牵头总抓，企业内部各个部门协同开展监督的一种监督方式。“大监督”模型的建立，能有效压实党委全面从严治党主体责任，形成一种自上而下的组织监督。它强调了“谁主管、谁负责”的原则，着重发动各部门的监管作用，突出联动联查、突出责任倒逼，形成齐抓共管的格局。“大监督”强调了企业各部门、各单位首先要将应履行的监督要求落实到位，既主动接受组织的监督，又要监督规范自己的行为。对自己负责，对企业负责，建立更加有力的“大监督”机制，为企业营造良好的内外部发展环境，保障了国有企业在全面建成小康社会中发挥更加重要的作用。

（二）“大监督”机制中的纵向到底

“大监督”机制强调纵横联动，其中的纵向监督，指的是根据“谁主管、谁负责”的原则，强调各部门开展纵向监督。国有企业内部各部门在开展监督工作上具有双重属性：既是客体，主动接受公司党委的监督；又是监督主体，发挥各部门的专业技术优势，开展监督工作。国有企业内各部室、各单位主要负责人是“大监督”的第一责任人，抓自我监督、抓对下开展监督和决议的执行。

对本部门和下级单位的业务开展过程管控和检查考核，是国有企业各部门的应尽义务，通过“大监督”的纵向监督，加强了对业务工作的指导和对职责范围内重点领域、重要岗位、重要人员的监督检查。纵向监督将原来纪检监察机构的传统监督职责融合到具体业务和管理工作中去，具体到岗位、细化到员工。党风廉政建设责任制的目标从模糊变为具体要求，由定性和定量两类指标组成：定量目标由开展岗位廉政教育的次数、开展监督检查的次数、发现的问题及整改率等指标组成；定性指标由本职责范围内干部职工未发生违反廉洁自律相关规定问题、业务领域内未发生违纪违法事件等指标组成。

（三）“大监督”机制中的横向到边

“大监督”机制由纪委牵头，发挥各部门的联动合力，建立起纵横交织的监督网络。“大监督”机制解决了企业内部各自为政、监督力量分散、监督主体力量不足的问题。各业务部门和纪检监察部门联动合作，深入开展检查，能更加深入地发现企业经营管理各环节中潜在的问题。各部门在开展监督检查过程中，如发现相关问题及案件线索，应及时向纪委报告，由纪委协同各相关部门协同行动。各业务部门通过“大监督”机制保持持续沟通交流，对发现的问题及性质提出职责范围内的专业意见，形成统一的决定。如在监督过程中发现可能对企业造成重大损失、恶劣影响以及违纪违法线索时，应按程序及时提交纪委按规定处理。

三、开展“大监督”工作的重点内容和关键环节

国有企业中存在的廉政风险，很大程度上都与经营管理中的薄弱环节有关。廉政风险的存在，究其本质，就是企业经营管理不到位、开展监督不到位。监督是管理中的重要一环，是生产经营的重要环节。作为企业内控管理，监督检查必须融入到每一项管理工作、每一个管理行为中去。“大监督”的提出，使企业日常经营管理与监督检查紧密地联系在一起，让企业经营管理与全面从严治党紧紧结合起来，避免了企业生产经营与党风廉政建设“两张皮”的现象。因此，“大监督”机制的提出与建立，不仅仅是党风廉政建设与反腐败工作的要求，更是提升国有企业管理水平的内在要求。协调运用企业内部各专业资源，集结企业内部各部门力量，发挥“大监督”机制的作用，是实现企业效益最大化、提升管理效率的重要途径。

在开展国有企业“大监督”工作中，需要关注的重要内容和关键环节主要有以下几点：

（一）内控制度是否健全

习近平总书记曾多次强调：落实全面从严治党，必须全方位扎紧制度的“笼子”。“大监督”的重要工作之一就是督促企业建立健全规章制度，打造覆盖全部业务领域的制度体系，防止制度的缺失。业务部门在日常开展的业务监督检查中，主动发现业务领域内在制度建设方面存在的缺陷，主要是现行制度是否过时、制度是否完备、制度是否有明确的执行主体、制度执行过程中是否设计了评估机制等。从建章立制入手，建立健全惩治和预防腐败的制度体系，就是“大监督”机制中业务部门开展监督的主要内容之一，也是纵向监督的重要一环。

（二）制度执行是否到位

在企业内控制度体系建立健全之后，“大监督”工作开展的另一重点工作，就是检查各项管理工作的开展是否符合规定、是否存在有令不行的情况。加强对重点领域、重要岗位、关键业务环节的监督检查，及时发现问题或是存在的隐患，保证企业内部各项工作有法可依、有规可循。

（三）问题是否落实整改

在“大监督”工作开展过程中发现的问题，要跟踪整改落实情况，建立问题整改的评估机制、“回头看”机制。被查处问题的部门，要及时举一反三，以点带面开展问题梳理、整改工作。在提出问题的规定期限内，向纪委提交整改报告，检查组在一段时间内开展问题整改情况检查及回头看工作，确保问题整改到位。对检查中发现问题的整改落实情况进行督查，重点抓住突出问题和普遍性问题是否整改到位，这是促进企业管理不断完善的重要途径。

（四）同级部门开展监督

“大监督”机制不但重视纵向检查，还重视横向联合，同级监督是“大监督”机制中的关键组成部分。同级部门在业务开展过程中，与上下游业务部门协同开展工作，或围绕某个项目一同开展工作，在此过程中，要开展对同级部门制度建立情况、制度执行情况等方面的监督检查。横向监督可以及时对监督任务及业务进行分析、沟通，同时也切实解决了工作中存在的难点。同级监督有助于建立信息互通的平台，涉及到哪个部门监督的内容，哪个部门就是主要责任部门，其他部门积极协调配合。

构建国有企业“大监督”机制，搭建纵向为经、横向为纬的监督网络，解决国有企业监督主体内部各自为政、监督力量分散等问题，是落实全面从严治党的有效途径。国有企业党风廉政建设监督责任的落实，离不开生产经营工作，“大监督”体系这一理论探索，对推进国有企业党风廉政建设工作具有一定的借鉴意义。