民国时期公文档案思想研究述评

文/潍坊医学院档案室 张聪

笔者以“公文”“档案”“公文改革”等关键词在“晚清期刊全文数据库”进行索引，研究发现：1.作者：多为处理公文、档案管理的亲身实践者。2.时间与主题分布：时间集中在1927—1947年间，其中1934—1937年文章数量最多；主题多为“公文改革”“行政效率”“文书档案连锁”“档案整理”等；3.国内学者争议与国外思想借鉴：为促进公文和档案管理改革，提高行政效率，学者间的争议不断，进一步促进了公文档案思想的发展。国外档案思想的引入主要体现在档案文献的翻译、国外档案整理实践研究等方面。

一、公文改革运动

民国时期，公文价值成为学者研究公文改革、档案整理的理论基础。郭培师在《公文改革试验谈》一文中提出“公文为政令所由达，亦为政令所由误。盖公文为政令之宣达工具，亦如舟车为交通之运输工具”,认为公文是政治活动的重要工具，其处理适当与否严重制约着政治效果。

尽管人们普遍认识到公文的重要价值，但在政治活动过程中，因公文程序较多，辗转各处，徒耗时日，公文处理不完，一切工作均处于停滞状态，出现了严重的“公文政治”现象。由此，在20世纪30年代广泛开展行政效率运动，公文内容及程序不断革新以适应行政改革的发展。

（一）旧式公文的弊端。甘乃光、何鲁成、周连宽、陈国琛、殷钟麒、朱大昌、李朴生等均对旧式公文的弊端作了详尽描述，总结为以下几个方面：1.行政手续繁杂，公文时效缺失。陈国琛在《从推行县制谈到县公文改革》一文中对普通处理公文程序进行统计，“须经过分文，交办，调卷，阅卷，请示，批示，拟稿，送稿，核稿，呈判，判行，还稿，发缮，校对，送印，交发，送档，归档十八次基本手续。”如此繁杂的行政手续，待其办理完成时，时效性早已缺失。2.公文内容多模棱套语，缺乏实用性。一般机关尚未趋于现代化与科学化，公文处理者袭故蹈常，敷衍了事，公文内容流于模棱与虚伪。“对于人民之表示，明知其不能兑现，对于上级机关，则狃于恭慎谨愿，对于下级机关，则不明实际情形，无法为切实具体之知道，又或庞然自大，固执阶级身份，不欲恳切明言。”公文套语较多，无实质作用。如“限期几日”的时限套语，“尚无不合”“似属可行”的模棱语句。此外，公文官封封面上仍有“仅呈”“右令”等腐化而封建的名词。3.行政人员不负责任，分工而不合作。戴季陶先生曾说：“从来的公文，下行的把责任推给下级机关，上行的把责任推给上级机关，平行的把责任推给第三者，总之，自身不负责任”。在行政机关内，行文系统混乱，界限不清，遇事则遵循“拖推混”三字秘诀。

（二）公文改革办法。1.公文内容及程式改革。内容之改革，为“公文之‘质’的问题”。公文内容改革主要包括：一是公文用语可由封建式改为请求式、公告式。下行文用语不应颐指气使，百般刁难；上行文用语不应过度卑微，自降身份。公文应保持其应有的文品。二是明辨责任，纠正模棱虚伪的套语。“迄郑洪年任部长，乃极力纠正‘尚无不合’‘似属可行’一类模棱语，风气为之一变。”三是采用白话文和简体字，使得公文处理简单易行。四是文字简切，易执行。以县政府的文书为例，公文应坚持两个原则“一质实，令人民一看便知主要意思所在。二浅白，令人民懂得你在说什么话。”公文程式改革方法便是实行简易公文。“简易公文的写法，分做三部分: 一是事由，把主要的意思提出。二是说明,把自己的理由说出，且分条开列，便可免求文气之贯串，波澜之起伏，费去精神。三是办法,把对上级机关的请求或建议，分条列出。”2.公文程序改革。“公文本为代表政府喉舌之工具，故欲发挥喉舌的真实效用，当先扫除公文的冗杂手续。”公文程序繁杂是公文处理效率不高、行政效率水平低下的重要原因。方劲、胡鉴远、殷钟麒提出的“人、事、时、地、物”五项公文程序改进原则实为彻底革除迟缓、推诿、模棱等不良习惯的切实有效的方案。一是合理选用人才，确立行政人员“专责制度”。了解行政人员的品性、能力、才识与兴趣，适当分配工作。有效避免“拖推混”现象，明确责任，提高行政效率。二是树立“分级负责制度”。应严格划分职务，确定权限，确保任何行政事务均有专门职务负责。三是适当限定时间，实施“公文销号制度”。“处理公文，应有时限，时之限定，一以案情为准。此不仅在敦促办理迅速，即在行政纪律上亦不容放任。时间之限定，固应首先斟酌案情，尤需各单位主管人员设身处地，而为公正之处理。”公文处理应在限定时间内完成，设立一定的惩罚制度以严明纪律，并避免使用“限期几日”的时限套语。四是因地办公。集中办公时，采取口头商询的方式，异地办公时，尽量利用电话联系，以节省时间提高效率。五是利用科学工具，节省公文形式之繁重。利用打字机、打号机、计算机等工具，节省人力时间；统一公文稿面、“统一收发文管理程序”“统一文稿处理程序”“统一档案管理程序”,促进公文科学化、制度化。3.公文用具改革。“公文用具为处理公文要素之一，计可分为公文用纸、公文登记簿册、缮写用具三类。”公文用纸。原有公文封套采用连史纸或宣纸与新闻纸及有光纸等三层或四层合裱制成，重而易破，不耐潮湿，价格昂贵。而牛皮纸质韧而轻，不仅保护公文又可减少邮寄费用。统一公文用纸尺寸，避免装订不整齐；规范公文纸格式，删除重复不切实用部分，避免浪费。公文登记簿册。以收发文表代替收发文登记簿，既可减少登记手续，又可节省费用。缮写用具。以打字机代替毛笔或钢笔，减少人力物力，字体清晰无笔书错讹情况。

二、档案管理改革

除公文改革外，档案管理改革亦为当时档案工作的研究热点。何鲁成先生认为改革档案应用到的六种研究方法为“调查法、个案法、历史法、统计法、比较法、实验法”，基于这六种研究方法，针对民国时期档案管理实践工作，研究者们归纳旧式管理档案方法的不足，并提出新的改革方案。

（一）旧式档案管理弊端。旧式档案管理缺少系统科学的管理方法。民国时期各机关档案管理方法各有不同。第一，行政组织上采取集中组织与各司科分别管理两种制度。如行政院、外交部、铁道部采取集中制，即“每一部会或机关设一总档案室”，其档案室工作分配方法又有不同；财政部、还局部采用各司科自行管理办法，不设总档案室。第二，登记方法不同，主要有三种：以总收发簿为总登记簿，另用他种簿册登记，不用登记手续。第三，分类标准与分类方法不同：分类标准为组织、事物、案件性质、年份四种；分类方法为以类首字代表、直接用类名、杜威十进法、号码代表、千字文代表五种。第四，编目方法不同：主要为簿册目录、活页目录、卡片目录、簿册卡片同用等。第五，典藏方法多样：装订与搁置。第六，出纳方式不同：或用便条或用调卷单。各机关不同的管理方法势必造成档案管理的混乱，阻碍政治进步和行政效率的提高。档案管理因循守旧，秘不公开。因档案人员结习太深，个人方法秘不传授，另外旧式管理档案的方法因重记忆难以公开。“管理档案的职务，成了世袭，或师承的。因为是世袭或师承，竞争可以说没有，又没有公开比较机会，所以只要因循旧法，也不必求进步，地位仍可无虞了。”此外还存在“人事关系或责任分配问题”。档案管理人事关系混乱，人员舞弊的现象常有发生。分工不明，责任互相推诿，导致新旧官吏交替的时候案卷丢失，对于遗失案卷也仅敷衍过去，概不深究。

（二）档案管理改革。针对档案管理工作的弊端，何鲁成、周连宽、甘乃光、王文山等人先后提出了档案管理改革新举措，何鲁成先生提出采用“图书馆卡片法、分类庋藏法以及四角号码检字法”，并改革档案归档程序、分类方法、登记簿册的使用、典藏方法和查卷方法。甘乃光先生提出将文书收发与档案管理，达到分类统一及行政集中，实行文书与档案连锁的办法，收发处代替档案处作分类工作，以此提高行政效率。龙兆佛先生提出确定档案室组织系统，主管长官切实负责，慎重选拔人员。

三、国内学者争议与国外思想借鉴

民国时期国内学者针对公文和档案管理改革方式方法时有争议和批判、时有交流和借鉴，同时已有引入国外档案管理思想的做法，但大部分仅限于介绍档案管理与档案教育方法，实际操作较少。

国内学者争议主要集中在对实行文书档案连锁方法具体方案的争议、整理档案办法讨论等，鉴于旧式公文以及旧式档案管理方法弊端较多，其改革方法不一，为实行最完备、最系统、最科学的方法，必然要经过一番讨论和争议。如周连宽先生肯定龙兆佛先生对文书档案的充分认识及经验，认为其《文书档案连锁办法之商榷》一文颇具卓见，但对文章中的些许问题颇有质疑。龙先生认为应由办理案件的人员担负实际分类归档的工作，在办理文书时便定下档案的分类号码，但办理案件的人员往往未尽管理档案的责任；周连宽先生认为此种说法枉屈了办理案件人员，管理档案的责任不仅包括分类定号，文件登记、编目或索引、装订、人事管理分配等都属于分类系统重要的组成部分。龙先生认为检字号码优于固定号码，固定号码毫无伸缩性；周先生以内政部的档案分类号码具有伸缩性这一事实否定了龙先生的说法，同时列举了检字号码本身固有的缺点。此外，二人针对“文件收发的分类统计”“修改档案号码及电报上的应用问题”等均有不同看法。张定华先生与王文山先生针对整理档案办法也有一番争论，如关于总收总发文登记簿的尺寸、档案分类、编目问题二人均有各自见解。学者之间的讨论和争议对更好地完善档案管理方法、实现公文改革质的飞跃具有重要意义，也加速了甘乃光先生所发动的文书档案改革运动。

民国时期也是引入国外档案管理方法和档案思想的萌芽时期，此时，一些外国档案文献得以引入，如1927年2月法国国立档案学校校长在《两世界杂志》上发表的《法国国立档案学校沿革》一文由蒋崐翻译，并发表在《行政效率》杂志上。外国档案实践工作研究者涌现，其中彭启炘发表《英国整理档案简史——附档案研究的一个书目》，对英国整理档案历史发展作了详细的描述。甘乃光先生在推行文书档案改革运动过程中也查阅了世界各国档案管理的方法,指出“查世界各国档案管理之方法，不外乎档案集中与行政集中档案分存两种制度”，两种制度是相对的，但其组织、行政、分类方法完全相同，不同于当时我国各机关各自为政、分散管理的方法。借鉴国外档案思想与实践对规范我国现行管理方法具有重要意义。