政府购买视角下的校园足球体系构建研究*

彭炤灴

(四川文理学院，四川 达州 635000)

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推广政府购买社会服务后，各地政府都逐渐尝试利用政府购买服务的方式与当地社会组织建立合作关系，推进本地社会公共服务体系构建。2014年11月国务院召开校园足球工作电话会议后，各地大力推进本地校园足球事业建设，部分地区尝试政府购买校园足球公共服务，拓展本地校园足球资源。研究证明，政府购买服务不仅可以使地方政府以较低的成本、较高的受益、较快的速度展开青少年公共足球服务，还可以协调政府与社会组织的合作关系、加强学生-校园足球社会组织-政府的互相联动，提升校园足球事业开展的水平、提高青少年参与校园足球的积极性。

1 基本内涵与范围限定

1.1 政府购买服务的概念厘清与内涵解释

政府购买服务在上世纪70年代的西方出现并兴起，伴随新公共管理运动与福利多元主义的等思潮，政府购买服务逐渐演变成西方发达国家向社会供给公共服务的主流模式[1]。奥斯特罗姆等研究者认为，政府购买服务形成了分权的多中心治理体制，目前是政府与第三方非营利组织缔结合作关系的重要形式[2]。

研究者对政府购买服务的定义有着不同的判断和理解。上世纪80年代，美国学者萨拉蒙提出政府购买服务的主体是政府，第三方非盈利机构是被购买者，利用政府投入的资金，持续性的向被要求供给者提供服务[3]。萨拉蒙的政府购买定义是典型的“二元主体论”，他将政府购买行为划归于政府与第三方非营利组织两者的合作交易。21世纪初，罗伯特·阿格拉夫与萨瓦斯对政府购买服务提出了新观点。他们认为政府购买服务本身是商业企业、民间组织、自然人与政府合作的协作治理行为[4]。根据合作主体，阿格拉夫与萨瓦斯的观点又被称为“三元主体论”。

我国各地政府购买服务的具体情况有差异。一些地区以政府为主导[5]，牵头引线，推动当地非营利组织定期、稳定的向群众开放服务，并且政府以财政资金作为补贴，扶持非营利机构的发展和壮大。一些地区则采用“二元主体论”的方式，政府集中采购社会服务资源，统一为居民发放社会服务福利。“二元主体论”和“三元主体论”的政府服务形式在我国各地政府购买服务行为中广泛存在，各地政府依据地方发展特点选择合作形式，“二元主体论”和“三元主体论”不存在直接的优劣比较。

1.2 政府购买校园足球公共服务的内涵及其范围讨论

2014年11月国务院召开校园足球工作电视电话会议以来，我国校园足球事业蓬勃发展。2014-2017年期间，全国校园足球特色学校建成1.3万所，校园足球试点县(市)69个。2016年开展小学、中学、高中、大学四级联赛，完成了20项校园足球高中和高校联赛，比赛场次925场，7500余名学生参赛。全国青少年校园足球工作推进过程中，政府购买服务也成为各地快速拓展公共足球资源的重要方式[6]。根据2014年财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》通知内容，尝试将政府购买校园足球服务的内涵定义为：“政府为购买主体，各类营利性与非营利性的社会力量是承接政府购买服务的主体。通过发挥市场机制作用，使原本应该由政府承担的社会功能、社会服务，按照社会运行的方式方法，交由具备相当资格条件的社会力量和事业单位承担，政府承担社会服务的支出费用[7]。”

政府购买校园足球相关服务内容集中在场地、人才两项内容[8]。

场地方面。足球场地建造时间较长、养护难度较大，投资金额较多。部分地方采用政府租赁场地的方式，在节假日为青少年群体免费开放，为其提供足球训练的专用场地。天津市七部门印发的《天津市关于加快发展青少年校园足球的行动计划(2015～2017年)》[9]中就提出过租赁场地提供青少年运动空间的实际建议，除了租赁专业场地部分地区也开始尝试建造优质低价的人工草坪足球场、“笼式足球场”等场地满足青少年足球运动的实际需求。

人才方面。前些年，我国没有重视足球体育人才的培养，导致足球教练员、足球裁判员等方面的专业人才比较稀缺。目前我国专业足球队伍依赖外籍教练，国内青少年足球队伍教练人才短缺，大部分中小学校校园足球开展多是由非足球专业的中小学体育教师担任指导，缺少专业性与前瞻性。面对这一现实困境，内蒙古包头市青山区向内蒙古蒙超体育经营管理有限公司购买服务。通过“教练换场地”的方式，用双休日向蒙超公司借出场地的条件，换取蒙超公司聘请的知名教练米罗西为青山区校园足球教师上课，推动本土校园足球师资力量的培养。

2 政府购买校园足球公共服务的多元审视

政府购买校园足球服务已经逐渐形成了趋势。政府购买校园足球服务，可以减轻学校的校园足球资源购置压力、均衡地区校园足球发展资源、高效满足校园足球发展的内在需求。但是也存在着服务范围和服务力度有待加强、政府组织力度与服务能力有待提升、政府购买校园足球服务的运营机制有待完善等现实问题。

2.1 现阶段政府购买校园足球公共服务存在的问题

政府购买校园足球公共服务的力度和范围都有待扩展。当前我国购买校园足球公共服务的领域主要集中在场地和人才，在其他方面投入的资金、人力不足。以江西为例，江西省政府为发展校园足球事业，与多个海外基金会、外国足球运动协会建立合作关系，旨在引进国内外高水平足球人才和教学手段，推广校园足球在中小学校的发展。江西省政府高度重视校园足球的正面推进，但在校园足球后勤保障服务方面购买不足，没有构建校园足球青少年身体健康保障体系，缺少对青少年身体健康的关注与持续性保障。一些地区政府购买校园足球服务的力度较小。这种情况由经济、地区发展度等因素共同作用形成。呼和浩特蒙古族学校具有悠久的校园女足历史，在2014年内蒙古被确定为全国足球工作试点省区后，该校获得了专项校园足球经费。虽然过去该校开展校园足球的事业得以进一步开展，但资金有限，拨款与场地只能够满足体育课和4支女足的训练，每年专项资金缺口高达数百万元。

政府购买校园足球公共服务的组织公信力与服务能力有待提升。校园足球服务的对象是在校的青少年群体，我国计划生育国策执行多年，现阶段大多在校中小学生都为独生子女，独生子女的安全、健康是家长关心的重点。政府购买校园足球公共服务的出发点是好的，但是如果服务的承接者不具有社会公信力，服务能力难以保障青少年安全健康，那么也难以吸引青少年参与校园足球运动。2014年11月国务院校园足球电视电话会议以来，我国各地轰轰烈烈的开展校园足球事业，至今已经有三年多时间。2016年上海才首创校园体育伤害事故转向处理基金，专门用以处理学生的运动伤病问题赔付，此后各地才逐渐出现了专业校队和医疗、健康服务队为校园足球参与者们提供医疗保健服务。相关校园足球公共服务的组织还需要提高服务意识、完善服务内容，及时跟进校园足球事业的发展现实状况，对出现的各种新形势、新问题及时作出补充和回应，提高政府组织公共服务的公信力，让青少年参与校园足球时既能够体验足球乐趣，又能够获得充足的社会保障。

政府购买校园足球公共服务的程序、运营机制有待规范和完善。欧美发达国家在处理政府购买服务时，已经有了完整的运营程序、监督体系和执行规范[10]。这一套成熟的流程确保了政府购买服务的财政资金专款专用，专项落实。我国开展校园足球时间还比较短，政府购买校园足球公共服务的实践还不长，缺少一套长效完善的管理监督机制。2014年财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》通知对购买服务的经费预算与后续监督提出了要求，这一点也反映出构建一套可行的政府购买校园足球公共服务的监督管理程序的必要性。但目前根据我国部分地区政府购买校园足球公共服务的现实分析，可知大多数政府购买校园足球公共服务缺少监督者和后续保障机制。部分地区服务的购买者和监督者同属当地政府管理，在服务评估中缺少独立的第三方机构指导，也容易使监督流于形式和表面，监督报告的参考价值被削弱。

2.2 政府购买校园足球公共服务的主要成效

降低了政府运营校园足球公共服务产业的行政成本。足球运动的基础设施建造时间长、场地维护难、本土足球教育人才较少。依靠政府投入资金兴办校园足球场地，投资足球运动教练、裁判人才培养，耗资巨大且投资培养周期长达数年，完全依赖政府投资基建，不利于校园足球事业的快速发展。政府购买校园足球公共服务，既能够快速构建校园足球事业的发展基础，也能够节约财政资源、提升社会体育场地的综合利用率。上海、辽宁、河北等地逐渐形成了政府购买校园足球公共服务的机制。政府与民间组织、商业企业在球场租用、教练培训、青少年指导方面达成了多项深度合作，大量节约了政府在初期校园足球发展中的基础设施建设投入，利于专项财政资金针对性的投入地方校园足球建设，避免财政资金的虚耗和浪费。

提高了我国校园足球社会组织能力与社会竞争力。社会组织承办我国校园足球事业的开展有助于提升我国校园足球的竞争力。足球是对抗性运动，不仅仅需要球员坚持日常训练提高技巧和水平，还需要队伍之间的对抗与竞赛。通过比赛，学生球员博采众长、吸取实战经验，切实的提升足球竞技水平。山东潍坊市充分利用社会资源加强经费保障，搭建城、县、校三级足球联赛平台，购买服务评估校园足球运动开展情况，有效提高了潍坊青少年校园足球事业的发展水平，据当地政府估计，2018年，全市80%学校将达到全国校园足球特色学校水准。此外，借助社会组织服务力量，为中小学校体育教师提供足球教学培训，也是政府购买校园足球服务提高我国校园足球竞争力的具体体现。北京市延庆区、广东省中山市、辽宁省法库县都采用社会组织委培的方式，培训本地中小学体育教师专业足球教学技能，以此提高本地校园足球的竞技水平。

满足了多地区多元化的校园足球发展内在需求。我国幅员辽阔，各地区的土地资源、经济发展、人力资源都有较大差异。政府购买校园足球社会服务可以弥补地区发展的不足，使地方青少年足球训练资源可以有机的集中，避免资源浪费与土地空置。上海市发展校园足球最大阻碍是运动场地的使用费用高昂。为了应对足球训练场地紧张等问题，上海市教委等部门在2015-2016年，先后两次发文，对市内公共体育场馆服务学生的公益时间做出具体要求，对部分商业体育场馆、中心进行补贴，保障“学生有场地可用”。上海市教委这一举措为学生提供了较为充足的免费足球运动资源，因地制宜，构建了具有上海市特色的足球训练环境。

3 政府购买校园足球公共服务的系统性构建与探索

3.1 持续扩大政府购买服务在校园足球事业发展中的比重，引入竞价机制、多重利用社会资源

我国校园足球事业自2014年重新起步至今已经发展了三个年头。在这三年里，我国校园足球事业有了长足发展，各地校园足球活动、赛事蓬勃开展。在各地区发展校园足球事业中，只有少量地区政府采取政府购买校园足球公共服务的方式，扩大地区校园足球运动资源。多地区政府管理者都采用政府投资、特批场地、重金请“帅”等方式，拓展校园足球发展资源。以《中国教育报》2015年初至2016年底对全国31个省市地区的“校园足球神州行”特别报道为例。《中国教育报》撰写该系列报道的总数约为156篇，但其中提及地区采用政府购买校园足球公共服务的报道只有14篇。据《中国教育报》系列报道内容估测，2015-2016年，全国各地政府购买校园足球服务占总体比例约为9%。政府购买这一扩大校园足球资源的手段方法还有待于在各地校园足球事业发展中不断推广。特别是土地资源稀缺、足球基础场地建设较少的地区，可以采用政府购买校园足球公共服务的方式，通过财政补贴、资源交换、政策倾斜等手段，利用好社会现有足球资源、扶持当地足球社会组织发展，拓宽本地的校园足球训练资源。

政府购买校园足球公共服务也可以适当引入市场竞争机制。引入市场竞争机制一方面可以降低购买成本，另一方面也能够提高社会组织的服务质量[11]。萨瓦斯认为政府购买服务时引入竞争机制，能够有效的提高社会组织的服务意识、让承接服务的组织单位产生市场竞争的危机感，有利于提高服务水平[4]。

3.2 打造公共服务链，形成政府与社会组织合作治理的结构，规范政府购买服务的程序

2014年财政部印发《政府购买服务管理办法(暂行)》通知的第五章和第六章内容均对政府购买服务的对象、购买的流程、购买的资金走向做出了要求。规范政府购买服务的流程有利于政府采购行为的透明化，可避免采购链中出现贪污腐败、内定招标等行为。规范政府购买服务的流程还有利于为各地区政府购买服务提供参考准绳，对政府购买校园足球公共服务具有重要推进意义。

打造公共服务链，是对政府购买服务行为的补充。公共服务链的核心特征是整合资源、继承功能和能力合作[12]。构建政府购买校园足球公共服务链，可以将被服务者的实际需求、服务行为的最终目标、服务各个环节中的详细分工、各项资金的监察管理流动分配做完整的统合。政府不仅仅是出资方，更是参与者和监督者。政府及时的以行政运作的方式，收集青少年校园足球发展的实际需求，评估需求，最终将需求反馈给服务链下游承接服务的社会组织。政府购买服务这一行为中的政府、社会组织、群众在各个环节都有发声权利、都有提出要求的机会。打造公共服务链显然也更直观的帮助提供服务的组织提升服务质量，使政府对服务提供者的服务能力与水平有总体掌握。

3.3 加强制度的顶层设计，建立政府购买校园足球公共服务的监督、保障、反馈机制

2003年《政府采购法》开始实施，有效遏制了政府采购中的不良行为。但《政府采购法》应用范围中不包含政府采购服务[13]。2013年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》发布后，各地相继使用政府购买服务的手段，扩大本地体育公共服务资源的储备量，为本地居民提供更优质的公共体育服务。虽然政府购买公共体育服务得到了推广，但各地政府依旧没有构建一套完整有效的监督管理机制。政府对购买服务的内容、质量，没有详细具体的评估、奖励/处罚机制。相关部门也没有出台一套可参考的法律法规，对政府购买服务行为进行指导和规范。总体来说，政府购买公共服务的顶层设计还需继续构建[14]。

校园足球服务面向的是青少年，是祖国未来的希望寄托。因此政府购买校园足球公共服务时，应该更加注重构建监督、保障、反馈、评估机制，保障青少年群体的权益。部分省市地区已经先行开始对政府购买校园足球公共服务进行监督。山东省潍坊市委托本地教育管理中心对校园足球公共服务的质量加以评估、监督，以此促进当地校园足球运动良性发展机制建设。山东省青岛市教育、体育部门建立起符合青岛本地校园足球发展情况的评估体系，通过调查、观摩等方式对当地校园足球开展情况进行动态监督。校园足球公共服务的监督管理机制可以依托社会第三方组织构建。政府定期雇佣第三方评估机构以问卷、暗访、调查的方式对政府购买服务的社会组织进行监督，以文件公示的形式向社会公开调查结果，并且有针对性的提出服务改良建议。

4 总结

政府购买校园体育公共服务对校园足球事业发展有重要作用。政府购买校园足球公共服务降低了政府运营校园足球公共服务产业的行政成本；提高了我国校园足球社会组织能力与社会竞争力；满足了多地区多元化的校园足球发展内在需求。但也应该注意到，我国政府购买校园足球公共服务开展的实践还比较短，缺少实践经验，在服务范围、服务系统构建、服务监督评估等方面还有待未来不断完善。研究提出持续扩大政府购买服务在校园足球事业发展中的比重，引入竞价机制、多重利用社会资源； 打造公共服务链，形成政府与社会组织合作治理的结构，规范政府购买服务的程序；加强制度的顶层设计，建立政府购买校园足球公共服务的监督、保障、反馈机制三点建议，为政府购买校园足球公共服务的决策者、管理者提供理论参考。