提高牧民组织化程度的思考

苏日嘎　格日勒图

摘要：现代社会是一个组织化的社会，而牧民的组织化是最基础和重要的组成部分。牧民组织化先后经历了由人民公社时期“政社合一”的最高程度的组织化到家庭承包经营时期，再次回到了没有组织化的分散状态，但在经历了市场经济的发展后，牧民的再组织化又一次被推动进行。由此可以看出，牧民组织化的重要性。因此，在村民自治的背景下，提高牧民组织化程度是牧民保护自身利益，真正实现牧民当家做主的能力，推进牧区基层民主政治建设的有效途径。本文阐述提高牧民组织化程度的意义并提出存在的问题及相关的对策。

关键词：牧区嘎查 牧民组织化程度 村民自治

中图分类号：F3 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）16-0200-02

一、牧民组织化的涵义

一般来说，“组织”是指为了特定目标和实现某些职能而按照一定的规则建立起来的群体。①“组织化”是指某一事物的方式由其构成要素的无序、独立、分散的状态按照一定的规则结合为有序、集聚的状态。②

本文认为，牧民组织主要是指由牧民自发组织的， 或者是牧民在政府的推动和支持下成立的民间社团或称协会， 包括牧区的基层政权性组织、合作经济组织、维权性民间组织和社会性服务组织。③从这个定义出发，本文主要围绕基层政权组织来展开论述。牧民组织化是指牧民自愿地将分散的牧民组织起来，即以一定的组织目标和方式来行动，从而维护和实现自身利益的过程。

二、提高牧民组织化程度的意义

（一）提高牧民组织化程度有利于推进村民自治和提高牧民的政治参与能力

村民自治是指广大牧民群众在党的领导下，在法律规定的范围内，通过村委会这一组织形式，行使自己的民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育和自我服务。根据《村委会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。④从这条规定可以看出，村民委员会是基层自治组织，是村民在自愿的基础上成立的自治组织，它有利于实现牧区弱势群体的利益组合，使牧民的利益以组织来代表。

要实现依法有序的村民自治，单个牧民很难融入民主政治发展当中，这个现状就必然引出了牧民的组织化问题。因此，必须提高牧民的组织化程度：首先，它能为村民自治提供组织基础。只有把分散的牧民自愿地组织起来，带动他们的积极性和自觉性，村民自治才会有组织基础。否则，村民自治可能会变为少数人的个人专制。⑤其次，它有助于提高和完善牧民政治参与的能力。

改革开放以后，在家庭承包责任制的分散经营体制下，广大牧民成为一家一户的独立个体，慢慢远离群体生活，从而在某种程度上出现了牧民组织化程度低、政治意识淡漠等现象，这从根本上制约了他们的利益表达和对政治参与的能力。在牧区政治建设当中，缺乏牧民的政治参与能力会对政府决策的科学性和民主性带来阻碍，同时还会影响牧区党政组织的权威和政府与牧民之间的关系。因此解决这个问题的关键在于通过牧民的组织化建立政府与牧民之间的桥梁，提高牧民政治参与能力，必须提高牧民的组织化程度。

（二）提高牧民组织化程度有利于国家方针政策的顺利实施

首先畜牧业政策的实施是跟牧民有着密切的关系的。由于畜牧业政策实施需要面对广大分散的牧民个体，单靠政策执行部门是很难做到信息全覆盖和政策信息的正确传达，这样不仅推行政策的成本会很高而且效果将大打折扣。因此，牧民组织不仅有利于牧区社会政治的稳定，而且在政府与牧民之间起到一个沟通搭桥的作用，为实施政策提供便利，减少成本，将政策信息通过组织全面准确传达到每个牧民，以出台一项被广大牧民所认可的政策。由此可以看出，牧民组织化程度的提高，会减少政策制定的成本，促进畜牧业政策的合理化和科学化。

（三）提高牧民組织化程度，有利于维护牧民权益

牧民在当代社会处于弱势地位，因此面对侵害自己权益的行为时，没有强有力的反抗。因此需要提高牧民组织化程度，这对真正维护牧民权益具有关键作用。把牧民自愿地组织起来，形成一个作为牧民自身利益的共同体，牧民就能在法律许可的范围内，形成制衡的力量，以避免不平等的、强制性的伤害，实现有序的政治参与。⑥切实维护牧民自身的权益，正确引导牧民通过组织来解决权益被侵害的问题，这是维护牧民权益的一个重要的保证。

三、存在的问题

（一）牧民对村民自治理解度不高，缺少组织化的行为习惯

在牧区《村民委员会法》已颁布实施多年，但仍有牧民不了解，甚至不感兴趣，对嘎查会议缺乏参与热情。很多牧民不知道拥有处理本嘎查事务的权力，还有牧民虽然参加了嘎查的选举，但是并不清楚自己有权利监督嘎查委员会的工作，甚至可以罢免。所以说，广大牧民并没有意识到实施村民自治是自己当家做主，是为牧民们提供广阔的实践空间和舞台。因此牧民对村民自治的理解度远远不够，这从根源上制约着他们的利益表达和对政治生活的参与，使牧区社会缺少组织化的制度空间与行为习惯。

（二）牧民观念保守，牧民组织化缺乏动力

在牧区传统精神文化已在牧民思想上和意识中根深蒂固，让一些牧民仍秉承着保守的生产观念，使其缺乏眼界，缺乏创新精神。因此许多牧户还是会把主要精力放在自家生产经营上，对牧民组织还没有完全认同，多少会有顾虑。

（三）相关法律法规不健全不完善

牧区的法律法规体系，并不是很完善和健全，还有很多问题没有通过法律法规来明确，从而不仅没能解决牧民的合法性问题，而且还会给组织的经营活动带来种种不便，以此使组织的合法权益难以得到保护，在很大程度上限制了现有牧民组织化的发展。

（四）政策执行过程中曲解，执行力度不够

嘎查两委成员的文化水平不高，理论认识不够，不能很好地分析国家方针政策，导致对政策的曲解。而且在政策执行过程中，人数不够，单靠政策执行部门来传达政策信息，造成很多牧民没有及时获取政策信息。

四、提高牧民组织化程度的对策

（一）积极利用和发挥村民自治组织制度的作用

为牧民组织化发展提供必要的制度空间。牧区村民自治制度是一项基层民主制度，具有法律保障。而《中华人民共和国村民委员会组织法》是为了保障牧区村民实行自治，发展牧区基层民主，促进基层民主政治建设。村民委员会这个由直接民主产生的组织，发挥其带头作用可以保证牧民直接行使民主权力，让牧民最大限度地享受法律保护以此促进牧民组织化的健康发展。

加强政府与牧民的关系。村民委员会对乡村关系的调适有着关键性的作用，它可以在政府和牧民之间起到一种沟通桥梁的作用，使关系变得和谐融洽。将牧民所需所急及时反映给政府，使得政府的运作更为贴近民心，尤其在当前牧区中介组织不发达的条件下，村委会的桥梁作用可有效改善牧民组织信息不对称的劣势。⑦

（二）发展教育，提高牧民文化素质和组织化能力

（1）进一步转变牧民传统思想观念。尊重牧民群众的意愿和选择，鼓励和支持牧民的创新精神和实践，激发牧民的活力，让牧民从根本上意识到牧民组织化的重要性和迫切性，转变保守的观念和传统的模式，形成一个积极、自觉、创新、文明的思想观念。

（2）加强牧区基础教育。提高牧民文化素质，首先要从基础工作抓起，政府和嘎查“两委”要切实贯彻落实牧区《义务教育法》，让每一位学龄人都受到教育，鼓励民办学校的发展，为提高牧民文化素质奠定坚实的基础。

（3）加强培训教育。在现代化的进程中，培训教育对牧民群体来说都是至关重要的，它会为牧区提供更多的专业人才，对接受新信息、了解新政策都很有帮助。通过《村民委员会组织法》等基本知识的学习和普及，打消牧民心中的种种疑虑，使广大牧民认识到发展牧民组织化的重要性。还可以组织嘎查牧民外出学习、交流、参观等开阔其眼界，学习经验和方法，为牧民组织化发展提供帮助和借鉴。

（三）健全法律法规政策，改善牧民组织化发展的宏观环境

建立健全牧民组织化的法律法规体系，解决牧民的合法性问题，赋予牧民合法地位，保护其合法权益。

认真贯彻落实《村民委员会组织法》，明确村委会与乡镇党委政府、村党支部之间的关系，实现村民自治制度，使牧民的自身利益得到切實保障，调动牧民组织化的积极性和主动性，从而真正实现牧民当家做主。

切实执行各项政策，确保政策落实的正确性和及时性。各项政策落实到牧区嘎查的过程中，嘎查两委成员要注重政策落实的能力，要始终维护牧民的权益。嘎查政策落实依靠组织化的力量，代表牧民利益阶层的代表来参与政策落实的过程，深入牧民生活，了解牧民的实际情况，与牧民一起提出问题，解决问题，扎实地将各项政策落实到牧区，以此保证政策落实的正确性和及时性。

总之，鉴于牧民组织化的现实状况，可以看出牧民的组织化程度较低。为此应该积极利用和发挥村民自治组织制度的作用，发展教育，健全法律法规政策，使牧民自愿地组织起来，让牧民组织真正成为维护自身权益的重要载体。因此，必须进一步提高牧民组织化程度，保护牧民自身权益不受侵害，切实推进牧区基层民主政治建设。

注释：

①谢军.新农村建设中的农民组织化问题研究[J].中共江苏省委党校，2008（4）.

②徐杨.当前社会条件下农民出路问题研究[J].农村经济，2007（3）.

③李红.内蒙古自治区农牧民组织发展特点解析[J].理论研究，2008.

④《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条和第四条.

⑤萧作永.提高农民组织化程度的意义和对策[J].云南师范大学学报，2004，11（3）：6.

⑥周水仙.提高农民组织化程度，维护农民合法权益[J].绍兴文理学院报，2004，6（24）： 3.

⑦赵泽洪，张庆.进一步提高农民组织化程度的对策研究[J].北京农业职业学院学报，2006（7）.

参考文献：

[1]程同顺.论提高农民组织化程度的必要性[J].中共云南省委党校学报，2003，7（4）：4.

[2]伍军.当代中国乡村治理视角下的农民组织化问题研究[D].苏州大学，2007.

[3]李敬，郭荣军.对提高农民组织化程度的思考[J].辽宁行政学院学报，2008（1）：1.

[4]蒋永甫，谢舜.从村民委员会到农民经济合作组织——以农民组织化发展为考察线索[J].广西大学公共管理学院，2010.

[5]苏日娜.内蒙古牧区村民自治问题研究[D].内蒙古大学，2014.

[6]敖敦图雅.村民自治机制的运行现状研究[D].内蒙古农业大学，2015.

责任编辑：杨国栋