加强全球税收治理 应对美国税改溢出效应

■ 本刊特约评论员　张茉楠

2017年底，美国众议院通过《减税与促进就业法案》。税改是特朗普政府在“美国优先”理念指引下重塑美国竞争力和领导力的核心举措，其溢出效应和连锁反应不容忽视，特别是给中美经济关系和全球经济带来的影响值得关注。此次税改方案除了将企业所得税税率从35%下调至21%、对于资本利得回流课征低税率以外，也拟放弃抵免法而采用免税法，取消企业最低替代税。同时，特朗普税改通过修订海外递延收入政策向免税体制过渡，主要是考虑到，避免美国企业海外子公司在适用红利豁免前过分关注区分海外所得与盈利，以及使美国企业将海外所得汇回本土比留在海外更具税收优势。

税改可能缩小中国相对美国的成本比较优势。除了对美国企业海外留存利润征收一次性优惠税收将导致部分在华企业将利润汇回美国外，税改后将进一步缩小中美制造业成本之间的差距，推动部分制造业企业回流美国。然而，随着中国经济发展和转型升级，居民消费和创新能力增强，使得美国市场导向型和高科技企业仍有意加大对中国的直接投资，而税改对这部分投资的影响相对较小。在中国劳动力成本上升、经济增长动力转向创新驱动为主的大趋势下，以劳动力成本为导向的加工制造业将逐步向境外转移，而对以市场导向和创新导向为主的外资吸引力将提升。因此，美国税改并不会改变中国吸收外资结构变化的大趋势，以消费、服务业和研发为主的美国企业对华投资仍将保持一定速度的增长。

从国际视角观察，适度的税收竞争具有正向效应，有利于减轻各国企业税负，促进东道国吸引更多的外来资金和技术，弥补资金缺口，增强技术创新能力，进而扩大税基。但税收过度竞争所引发的全球连锁反应，会给其他国家带来一定竞争压力，尤其是特朗普减税政策落实以后，将可能引领新一轮全球减税浪潮，加剧全球税收竞争。但美国税改也可能引发有悖“税收公平”原则的担忧。当前，两院议案均推出了针对美国企业对境外关联方支付大额费用、侵蚀美国税基的解决方案：众议院议案规定，美国企业向境外关联方支付某些未扣缴预提所得税的款项时需缴纳20%的特别消费税；参议院议案则规定，如果美国企业对境外关联方的支付行为属于“税基侵蚀”，需征收10%的“税基侵蚀与反滥用税”。对于与美国关联方有贸易、服务、知识产权交易的中国企业而言，该议案可能导致其从美国关联企业取得的部分款项被征税，从而有悖于国际税收公平原则。

因此，在美国新税改引发跨国公司资本回流以及利润留存的大背景下，从跨国公司跨境交易的利润分配中得到公平合理的份额，进一步推进国际税收监管政策协调与合作，全面加强税收合规性的全球治理，如避免税基侵蚀、跨国公司利润转移以及转让定价等，推进《多边税收征管互助公约》下的国际税收监管合作，维护税收主权和权益，全面加强税收合规性仍是全球税收治理中亟待解决的重大课题。